Deficyt rządów prawa, jako wyzwanie dla bezpieczeństwa: „Ślizganie się po powierzchni”

Podczas mojej wizyty w prowincjonalnym więzieniu w północnym Afganistanie kilka lat temu spotkałam przyjaźnie nastawionego i kontaktowego szefa więzienia. Opowiadał mi o wyzwaniach, z jakimi miał do czynienia w zawiązku z korupcją wśród policji, prokuratorów i sędziów oraz o tym, jak źle się czuł z powodu przedłużających się aresztów przedprocesowych i niedociągnięć jego administracji.

Podkreślał także, jak bardzo docenia współpracę z Prowincjonalnym Zespołem Odbudowy (PRT) i bardzo chciał mi pokazać remont przeprowadzony przy wsparciu PRT. W środku rozmowy szef więzienia musiał odebrać telefon.

Gdy z moim tłumaczem wyszliśmy z tego spotkania, tłumacz powiedział mi, że rozmowa przez telefon dotyczyła wysokości łapówki, jakiej należy oczekiwać od pewnego więźnia w zamian za zwolnienie z więzienia.

Od wyborów prezydenckich w 2004 roku miałam okazję obserwować wojskowe, polityczne i prorozwojowe zaangażowanie społeczności międzynarodowej w Afganistanie. Jako prawnik, szczególnie interesowałam się rolą prawa (lub bezprawia) w okresie przejściowym od konfliktu do (w najlepszym razie) niezgrabnego pokoju.

W tym okresie powszechne odczucia dotyczące stanu budowy państwa zmieniły się od “sprawy idą prawie w dobrym kierunku, choć być może jest jeszcze kilka poważnych wyzwań” do „prawie całkowita porażka, chociaż może da się jeszcze to uratować”. W tym samym czasie w powszechnej opinii reforma rządów prawa z marginalnej kwestii przekształciła się w problem, którym niezbędnie należy się zająć, jeżeli ocalony ma być proces budowy państwa w Afganistanie.

Moje doświadczenia z szefem więzienia idealnie ilustrują porażkę strategii reform rządów prawa stosowanych w pierwszych latach budowania państwowości: prowadzone ad hoc i wspierane przez darczyńców projekty reform koncentrowały się na pewnych reformach prawnych, krótkoterminowym tworzeniu potencjału oraz przebudowie infrastruktury. Wysiłki te dotyczyły jedynie wierzchniej otoczki sektorów bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości, a tymczasem zezwolono na umacnianie się kultury korupcji i bezkarności. W zależności od rozmówcy, sektory bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości pokazują swoje odmienne oblicza. Pełna dobrych chęci cudzoziemka z kierowcą i tłumaczem oraz afgański wieśniak próbujący odzyskać swoją ziemię od miejscowego dowódcy stykają się z zupełnie różnymi realiami wymiaru (nie)sprawiedliwości.

W ostatnich dwu latach można zaobserwować zwiększony nacisk na rządy prawa oraz wynikające stąd powstanie nowych strategii i aktorów.

• Narodowa Strategia Rozwoju Afganistanu (ANDS) zawiera wszechstronną strategię reformy systemu sprawiedliwości


• Bank Światowy od pewnego czasu wspiera wydzielenie środków na wymiar sprawiedliwości z funduszu powierniczego Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF)


• Misja Wsparcia Narodów Zjednoczonych w Afganistanie (United Nations Assistance Mission in Afghanistan – UNAMA) we współpracy z Programem Rozwoju Narodów Zjednoczonych (UNDP) rozbudowuje swoją komórkę ds. rządów prawa poprzez stworzenie inicjatywy na rzecz wymiaru sprawiedliwości w poszczególnych prowincjach oraz


• Państwa uczestniczące w misji Międzynarodowych Sił Wspierających Bezpieczeństwa (ISAF) od pewnego czasu tworzą komponenty wymiaru sprawiedliwości w swoich sektorach bezpieczeństwa oraz w ramach inicjatyw rozwojowych.

Gdy prowadziłam wywiady z przedstawicielami społeczności międzynarodowej na temat zwiększonego nacisku na promowanie rządów prawa w Afganistanie, jeden z pytanych zauważył, że społeczność międzynarodowa jest wreszcie w sytuacji, gdy może „połączyć wszystkie punkty w jedną całość” i przezwyciężyć niedostatki wcześniejszych inicjatyw reformatorskich. Moje spotkania i rozmowy z Afgańczykami pracującymi w zawodach prawniczych ukazują te reformy w nieco odmiennym świetle; „punkty” może i dało się połączyć, ale stworzona mapa nie odpowiada rzeczywistości.

Bez wątpienia afgański sektor sprawiedliwości jest dysfunkcyjny i przeżarty problemami; niezbędne jest podjęcie znacznych wysiłków w celu wzmocnienia technicznych aspektów odbudowy sektorów bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości. We współczesnym Afganistanie istnieje kilka równoległych, często wewnętrznie sprzecznych ze sobą wyobrażeń o sposobie rządzenia i praworządności. Sposób rządzenia oraz przepisy religijne narzucone przez talibów były ekstremalne, brutalne i oparte na dyskryminacji, ale były tylko jeszcze jedną ze struktur rządzenia i praworządności narzuconych przez scentralizowane rządy w Kabulu lub – w przypadku talibów – w Kandaharze, których władza i prawomocność były podważane.

Po latach konfliktów i kilku zmianach rządów w Afganistanie nadal współistnieją ze sobą liczne scentralizowane wokół rządu (formalne) oraz zwyczajowe i mające oparcie miejscowych społecznościach (nieformalne) systemy rządów i prawa. Ostatnie osiem lat wspieranej przez społeczność międzynarodową budowy państwowości dodatkowo przyczyniło się do złożoności w obrębie rządów prawa i sposobów rządzenia w Afganistanie.

Porażka dotycząca wykluczenia ze struktur rządowych przywódców ugrupowań zbrojnych, z których wielu ma na koncie bardzo poważne naruszenia praw człowieka oraz nieudana próba zapewnienia wszechstronnego procesu rozbrojenia w dalszym stopniu osłabiły jakość rządzenia i praworządności. Obecność w rządzie osób, które postrzegają się jako stojące ponad prawem i poza nim umocniło głęboki rozdźwięk pomiędzy mitem i rzeczywistością reform rządów prawa w Afganistanie wspieranych przez społeczność międzynarodową.

Zostało to w mocny sposób potwierdzone we własnym raporcie rządu afgańskiego skierowanym w ramach Powszechnego Przeglądu Okresowego Praw Człowieka (UPR) Rady Praw Człowieka ONZ, gdzie rząd podkreśla, że jedną z przyczyn braku postępów we wdrażaniu jego własnego planu działań na rzecz pokoju, sprawiedliwości i pojednania jest „niewydolność aparatu rządowego oraz wpływy potężnych osób, które w przeszłości łamały prawa człowieka.”

Jednym z najjaskrawszych przykładów “instytucjonalizacji” kultury bezkarności było przyjęcie przez parlament afgański tak zwanego projektu ustawy amnestyjnej wiosną 2007 roku. Niektórzy (byli) przywódcy bojówek, a obecnie członkowie parlamentu przeforsowali przyjęcie ustawy, która – z kilkoma wyjątkami – zapewniała zwolnienie od kary dla wszystkich zaangażowanych w konflikty z ostatnich dwu dziesięcioleci w Afganistanie.

Chociaż rząd afgański oświadczył w raporcie do UPR, że prezydent Karzaj nie podpisał projektu ustawy, a zatem nie stanie się ona prawem, projekt posłużył jako przypomnienie trwającej nadal potęgi przywódców bojówek. Można także śmiało przypuszczać, że większość Afgańczyków, którzy wiedzą o projekcie ustawy amnestyjnej, nadal wierzy, że jest ona prawem obowiązującym w Afganistanie.

Kolejną przyczyną instytucjonalizacji bezkarności jest niewystarczająca waga przywiązywana do reform na szczeblu niższym niż ogólnonarodowy. Chociaż w ramach rządu centralnego podejmowane były wysiłki zmierzające do przezwyciężenia deficytów właściwego rządzenia i praworządności, prowincje i okręgi w znacznej mierze pozostawiono same sobie w pierwszych latach budowania państwowości.

Chociaż obecnie zdecydowanie bardziej koncentruje się uwagę na zarządzaniu i rządach prawa na szczeblu niższym niż ogólnonarodowy (czego elementem jest inicjatywa ONZ zmierzająca do zapewnienia wymiaru sprawiedliwości w prowincjach), pogarszająca się sytuacja bezpieczeństwa stwarza obecnie ogromne wyzwania dla realizacji programów w niektórych prowincjach i okręgach.

W rezultacie, w całym okresie budowania państwowości, na ogromnych obszarach Afganistanu zamieszkałych przez biedną i niepiśmienną ludność, rząd afgański był i jest obecny jedynie w postaci:

• Szefów więzienia takich, jak mój przyjaciel z północy


• Skorumpowanych oficerów policji, gotowych do nękania ludzi, jeżeli nie dostaną swoich łapówek


• Sędziów, których decyzje zależą w większym stopniu od woli miejscowych notabli niż od zapisów prawnych


• Nieoficjalnych miejscowych zarządców, którym wygodnie jest pełnić funkcje nie tylko gubernatora, ale także szefa policji, prokuratora i sędziego w swoim okręgu.

Nic dziwnego, że te mechanizmy korupcji i przestępczości osłabiły prawomocność rządu i przyczyniają się do coraz większego braku poczucia bezpieczeństwa: obywatel, który nie może ufać rządowi raczej nie będzie go bronić, ani wspierać.

Duży nacisk jest obecnie kładziony na zbliżającą się serię wyborów oraz na to, że mogą one odbudować prawomocność afgańskiego rządu. Chociaż wielu obserwatorów ostrzega, że wybory raczej na pewno nie będą wolne i uczciwe, jest nadzieja, że będą one chociaż wiarygodne. Wybory umożliwiające obywatelom wybór przywódców politycznych z pewnością mogą być potężnym czynnikiem wzmacniającym prawomocność.

Jednak, co udowodniła już poprzednia seria wyborów (wybory prezydenckie w 2004 r. i wybory parlamentarne w 2005 r.), wybory nie są żadnym panaceum. Jeżeli pozwoli się sprawcom zbrodni wojennych oraz ludziom, którzy mają powiązania z nielegalnymi ugrupowaniami zbrojnymi ubiegać się o urząd i uzyskać nominację z wykorzystaniem strategii daleko wykraczających poza podstawowe procedury demokratyczne, wybory mogą raczej zwielokrotnić, a nie rozwiązać kryzys prawomocności.

Ze względu na bardzo mocne wsparcie w kategoriach politycznych, wojskowych i rozwojowych udzielane Afganistanowi przez społeczność międzynarodową (w tym państwa wysyłające swoje jednostki do służby w ISAF), społeczność ta zdecydowanie ma prawo i sposobność domagać się, aby rząd afgański prowadził konsultacje z własnymi obywatelami oraz wspierał debatę polityczną nad wymiarem sprawiedliwości w Afganistanie. Stawianie wymagań wobec rządu afgańskiego wymaga oczywiście także krytycznego przyjrzenia się własnym strategiom społeczności międzynarodowej (tak, jak zostało to już zapoczątkowane przez nową administrację USA).

Jednak minimalnym wymogiem jest, aby nowe zaangażowanie w zapewnianie rządów prawa w Afganistanie obejmowało zwiększony nacisk na lustrację osób mianowanych na wyższe stanowiska polityczne oraz kandydatów politycznych w nadchodzącej serii wyborów, zwiększony nacisk na rozbrojenie i możliwość pociągania do odpowiedzialności w związku z reformą sektora bezpieczeństwa oraz stosowanie dostępności do wymiaru sprawiedliwości, jako miary sukcesu reformy systemu sprawiedliwości.