NATO i „krzywa Madonny”: dlaczego niezbędna jest nowa Koncepcja Strategiczna?

Dlatego NATO potrzebuje odważnych i przedsiębiorczych polityków, którzy wleją w Sojusz nowe życie i na nowo go ukierunkują.

Obecnie NATO jest zobligowane dodawać do swojego – już przeładowanego – programu niemal każde wyzwanie, z jakim zmaga się Zachód. Oprócz tradycyjnych zadań, takich jak obrona terytorium i działania pokojowe, Sojusz zajmuje się obecnie proliferacją broni masowego rażenia i cyberbezpieczeństwem.

Przez tę wielofunkcyjność NATO zaczyna przypominać szwajcarski scyzoryk z rozłożonymi wszystkimi narzędziami. Jednak, jak wszyscy wiemy, niezłożone scyzoryki są nieporęczne – przystosowane do wszystkich funkcji, w istocie nie nadają się do niczego. Właśnie dlatego NATO musi wymienić swoje narzędzia, poczynając od rewizji przestarzałej koncepcji strategicznej.

Obecnie obowiązująca koncepcja strategiczna, która jest podstawowym wyrażeniem misji Sojuszu, została przyjęta w kwietniu 1999 roku, w trakcie kampanii NATO w Kosowie. Ten kluczowy dokument poprzedza zatem strategiczną zmianę paradygmatu związaną z 11 września, a także misję NATO w Afganistanie – pierwszej poza obszarem traktatowym Sojuszu.

W przeszłości członkowie NATO nie przygotowywali koncepcji strategicznych zbyt często (1952, 1967, 1991 i 1999 rok), ale wydaje się, że historia obecnie pędzi do przodu. Dlatego sekretarz generalny NATO Jaap de Hoop Scheffer wezwał w lutym 2007 roku do opracowania nowej koncepcji strategicznej, argumentując, że trwające obecnie operacje w Afganistanie i Kosowie udzieliły Sojuszowi „lekcji na temat bezpieczeństwa w XXI wieku. Musimy zmieścić je i przechować w naszych dokumentach programowych tak, aby były stosowane w praktyce.”

Jednak, wielu oficjalnych przedstawicieli w stolicach NATO niepokoi się, że ryzyko takiej rewizji strategicznej jest zbyt wielkie. Obawiają się oni, że mogłaby ona doprowadzić do odrodzenia się sporów transatlantyckich z lat 2002-03 oraz otworzyć rany, które dopiero zacznają się zabliźniać. Sugerują również, że wraz ze Wszechstronnymi Wytycznymi Politycznymi, które zostały przyjęte w listopadzie 2006 roku podczas szczytu ryskiego, znaleziono rozwiązanie kłopotliwego położenia NATO.

Jednak samo beztroskie popychanie tej „puszki” dalej, byłoby poważnym błędem. Mentalność, która podpowiada, że „jeżeli coś nie jest zepsute, nie poprawiać” niedocenia wyzwań strategicznych z jakimi mierzy się obecnie NATO.

W toku obecnych dyskusji tylko kanclerz Niemiec Angela Merkel, jako jedyna z przywódców politycznych, jasno wypowiedziała się, że chciałaby, aby koncepcja strategiczna została przyjęta podczas szczytu NATO w 2009 roku. Trudno będzie to osiągnąć, ze względu na kalendarz wyborczy w Stanach Zjednoczonych, zgodnie z którym nowa administracja przejmie rządy w styczniu 2009 roku i będzie potrzebować kilku miesięcy na poskładanie swojego zespołu.

Prezentacja nowej koncepcji strategicznej podczas szczytu z okazji 60. rocznicy NATO byłoby mile widzianym prezentem urodzinowym. Jednak ważniejsze od ładnego zaplanowania w czasie jest to, żeby podczas szczytu NATO w Bukareszcie członkowie Sojuszu zobowiązali się zakasać rękawy i zrobić wszystko, co trzeba: przejść do porządku nad niedogodnością tymczasowych sporów i dążyć do wypracowania nowej koncepcji strategicznej NATO, która jednoznacznie przedstawiałby polityczną i wojskową strategię Sojuszu – oraz zakomunikowałby ją w jasny sposób szerszemu światu.

Obecna debata nad nową koncepcją strategiczną wprawia analityków strategii w déjà vu: wszystkie argumenty za i przeciw, które można było usłyszeć w latach 90., są obecnie powtórnie ćwiczone. Po co otwierać „puszkę Pandory”? Po co marnować energię dyplomatyczną, którą można spożytkować na ważniejsze, operacyjne zagadnienia? Po co ryzykować porażkę, piorąc publicznie brudy NATO?

Co ciekawe, obie koncepcje strategiczne – z 1991 i 1999 roku – były innowacyjne i pomocne w przygotowaniu NATO na przyjęcie nowych członków i nowych misji. Tak więc ostatnie doświadczenia nie popierają ostrożnego podejścia, a raczej sugerują, że bardziej śmiały duch dobrze służy Sojuszowi.

Można się zgodzić, że NATO przechodzi obecnie kluczowy test, który pokaże, czy jest nadal „Sojuszem” opartym na wspólnych interesach i wartościach, czy tylko gloryfikowaną koalicją na rzecz bezpieczeństwa. Są cztery pilne powody, dla których przekalibrowanie NATO jest potrzebne.

Po pierwsze, członkowie NATO muszą znaleźć funkcjonalny konsensus dotyczący podstaw prawnych stosowania siły wojskowej w operacjach spoza artykułu 5 (to jest w celach innych, niż samoobrona), a w ekstremalnych przypadkach, także bez jednoznacznego mandatu Rady Bezpieczeństwa. W pewien sposób, to było i jest najbardziej kontrowersyjnym, nierozwiązanym problemem koncepcji strategicznej z 1999 roku, który zyskał jeszcze dodatkowo na znaczeniu wraz z inwazją USA na Irak oraz amerykańską doktryną wojen prewencyjnych.

Jeżeli NATO aspiruje do mierzenia się z terroryzmem i proliferacją broni masowego rażenia, odpowiednie wymierzenie w czasie i legitymizacja użycia siły wojskowej będą kluczową kwestią, z którą państwa członkowskie muszą się bezpośrednio zmierzyć. Jednak, jedno spojrzenie na niektóre podstawowe dokumenty strategiczne wystarczy, aby się przekonać, że nie mamy z tym obecnie do czynienia. Strategia bezpieczeństwa UE z 2003 roku rozpoczyna się od w pełni optymistycznego spostrzeżenia, że „Europa nigdy jeszcze nie była tak prosperująca, bezpieczna i wolna”, a Strategia bezpieczeństwa USA z 2006 roku rozpoczyna się od złowieszczego stwierdzenia, że „Ameryka jest w stanie wojny.” To świadczy o możliwości zarażenia Sojuszu pewną schizofrenią strategiczną, która jest niezdrowa i niemożliwa do utrzymania.

Obecnie stosowana strategia strusia, polegająca na chowaniu głowy w piasek w nadziei, że problem odejdzie, już nie wystarczy. Konieczne jest zobowiązanie się do przekształcenia NATO w funkcjonalną organizację polityczną, przygotowaną do debaty nad kluczowymi wyzwaniami strategicznymi, z którymi mierzy się Sojusz. Fakt, że nie tak dzieje się obecnie wyjaśnia rozbieżne postrzeganie zagrożeń, które stawia współdziałanie NATO pod znakiem zapytania. Rada Północnoatlantycka (NAC) – kluczowy polityczny organ zarządzający NATO – obecnie w dużej mierze skupia się na rozważaniu aktualnych operacji Sojuszu, a mało czasu poświęca potencjalnym kryzysom, które czają się za horyzontem. Nowa koncepcja strategiczna powinna położyć kres tej nierównowadze, na przykład, zmieniając procedurę ustalania programu posiedzeń NAC.

Po drugie, konieczne są decyzje w sprawie przyszłości NATO, jako organizacji obrony. Bez wątpienia, obrona zbiorowa pozostaje kręgosłupem NATO. Ale co to oznacza, w czasach, gdy odcinanie dostaw energii i (cyber)terroryzm są ulubionymi formami ataku? Klauzula o obronie zbiorowej zawarta w artykule 5 została prawomocnie przywołana po wydarzeniach z 11 września, co w teorii oznacza, że cały Sojusz znajduje się w stanie „quasi-wojny”. Fakt, że po prostu o tym zapominamy wskazuje, że Sojuszu musi ponownie przemyśleć, na czym polega obrona zbiorowa i podejmowane w ramach niej reakcje oraz zastanowić się nad znaczeniem bardziej skuteczniejszej wymiany swoich narzędzi operacyjnych. Operacje wojskowe NATO wskazywałyby na istnienie nowej strategii „wysuniętej obrony”, w ramach której interesy i wartości NATO są bronione „w Hindukuszu”. Jednak, wobec faktu, że bezpieczeństwo energetyczne wysuwa się na pierwszy plan, a stosunki z Rosją znajdują się w punkcie zamarzania, prawdziwe i być może nowatorskie znaczenie artykułu 5 wymaga poważnych, wspólnych przemyśleń.

Wszystko to oznacza, że NATO musi określić priorytety. Luka pomiędzy oczekiwaniami i zdolnościami Sojuszu niebezpiecznie się rozszerza. Jako organizacja, NATO nie może wprowadzić do gry zbyt wielu narzędzi i jest uzależnione od woli państw członkowskich, które decydują o współpracy oraz mobilizacji wspólnych środków i zdolności. Jednak utrzymujące się gorzkie spory o finansowanie i generację sił na potrzeby operacji prowadzonych przez NATO ujawniają kruszący się konsensus w Sojuszu, zwłaszcza w odniesieniu do ISAF. NATO powinno zacząć mierzyć zamiary według sił. Nowa koncepcja strategiczna powinna jasno wyjaśniać, co artykuł 5 oznacza w XXI wieku i – w oparciu o nową ocenę – określić zakres i charakter misji prowadzonych przez NATO.

Po trzecie, NATO powinno podnieść swoje stosunki z nowymi, często globalnymi partnerami na nowy poziom. W afgańskiej misji ISAF uczestniczą kluczowi sojuszniczy, tacy jak Australia, której tysiąc żołnierzy jest obecnie zaangażowanych w niebezpiecznej południowej prowincji kraju Uruzgan. Wobec niechęci wielu państw członkowskich NATO do narażania życia i zdrowia w niebezpiecznych misjach, Sojuszowi grozi przekształcenie się w „koalicję chętnych”, co osłabiłoby solidarność międzynarodową i –tym samym - raison d'être Sojuszu. Jeżeli NATO rzeczywiście opowie się za opcją globalną, musi bliżej przyciągnąć do siebie partnerów globalnych oraz sprecyzować ich prawa i zobowiązania w ramach nowych, otwartych reguł gry.

Odnosi się to także do więzi NATO z Unią Europejką i ONZ. Sojusz szczyci się „wszechstronnym podejściem”, jakie przyjmuje w stosunku do operacji. Jednak w rzeczywistości można to osiągnąć jedynie dzięki włączeniu do gry zasobów kluczowych organizacji międzynarodowych, takich jak UE, ONZ i Bank Światowy. Dlatego organizacje te po raz pierwszy zostały zaproszone do omawiania odbudowy Afganistanu podczas nieformalnego spotkania ministrów obrony w Noordwijk w październiku 2007 roku. Jako, że 21 państw członkowskich UE jest także członkami NATO, bez wątpienia potrzeba więcej koordynacji i współdziałania pomiędzy obiema organizacjami.

Porozumienie Berlin Plus przewidziało możliwość wykorzystania przez UE zasobów NATO. Teraz jest czas na tak zwane odwrócone porozumienie Berlin plus, ponieważ Sojusz może chcieć skorzystać z narzędzi UE, takich jak Europejskie Siły Żandarmerii (EGF), a także z cywilnego potencjału zarządzania kryzysowego Unii. Jako, że Departament Operacji Pokojowych (DPKO) ONZ obecnie rozmieszcza pod swoją egidą 90 tysięcy żołnierzy (dysponując budżetem 5 miliardów dolarów rocznie), więzi NATO-UE bez wątpienia muszą być wzmocnione i sformalizowane. Nieformalnie dyskutuje się już o licznych rozwiązaniach praktycznych, ale decyzje trzeba podejmować szybko.

Po czwarte, bezpośrednie zmierzenie się z decyzjami strategicznymi i dylematami NATO będzie miało oczyszczający wpływ na cały Sojusz.

Ci, którzy obawiają się, że droga do wypracowania nowej koncepcji strategicznej będzie usłana konfliktami i wzajemnymi gorzkimi sporami, jedynie po części mają rację. Główny problem z NATO jest taki, że utrzymanie jego status quo jest bardziej ryzykowne niż reforma – bezładne poruszanie się do przodu na zasadzie: „jakoś to będzie” jest najbardziej oczywistą oznaką porażki. Obecnie niektóre kluczowi gracze w NATO niepokoją się o złożenie ich odmiennych punktów widzenia w ramach jednej nowej koncepcji strategicznej. Niektórzy pragną rzeczywiście globalnego NATO: inni obawiają się, że mogłoby to zakłócić budowanie silnego europejskiego frontu.

Niewątpliwie trudno będzie przezwyciężyć tę kwadraturę koła, ale NATO zasługuje na podjęcie takiego wysiłku. Chociaż główną nagrodą będzie innowacyjna i aktywna koncepcja strategiczna, dla NATO sam proces wypracowywania konsensusu może być równie wartościowy, jak końcowy rezultat. Być może Sojuszu powinien odważyć się skorzystać z doświadczeń Unii, w której ostatni kryzys konstytucyjny jak katarzis wpłynął na proces integracji europejskiej, a nie ją zatrzymał.

Umiejętność dostosowywania się do nowych zadań, przy jednoczesnej wierności własnym zasadom, stała określona przez analityków biznesu jako ”krzywa Madonny”. Krzywa ta została nazwana pseudonimem legendarnej diwy pop, która potrafiła znaleźć nowy pomysł na samą siebie za każdym razem, gdy jej styl i pozycja gwiazdy chyliły się ku nieuchronnemu upadkowi, ale za każdym razem jej śmiałość podnosiła ją jeszcze wyżej na kolejne szczeble znaczenia i sławy.

NATO powinno podążyć “krzywą Madonny”, a nie czekać, aż jego wewnętrzne kontrowersje przerodzą się w publiczne awantury. Argument, że majstrowanie i sklecanie wystarczy, ponieważ wszystkie wyznania mogą być pokonane jedne po drugim, po prostu nie daje się utrzymać. Aby osiągać sukces, NATO potrzebuje „transakcji pakietowej”, która zawierałaby wiele bolesnych kompromisów, w ramach których wszystkie państwa członkowskie muszą zarówno dawać, jak i brać. To wymaga podjęcia wszechstronnego wysiłku reformatorskiego, jaki może zapewnić wyłącznie nowa koncepcja strategiczna.

Nigdy nie będzie doskonałego momentu na ekstremalne przekształcenie strategiczne Sojuszu. Więc dzień dzisiejszy jest tak samo dobry, jak każdy inny.

Trzeba pamiętać, że obecna koncepcja strategiczna datuje się na rok 1999, gdy NATO prowadziło swoją pierwszą zwycięską wojnę w historii. To powinno dać Sojuszowi niezbędną wiarę, że jego członkowie mogą się zdobyć na kolejny sukces - zwłaszcza, że jedyną alternatywą dla podążania „krzywą Madonny” jest jednostajny upadek znaczenia i wartości.

Na wypadek, gdybyśmy o tym zapomnieli, reszta świata pilnie obserwuje działania NATO i niektórzy bez wątpienia śnią o Sojuszu unieruchomionym przez dezorientację i brak elastyczności. Nowa, przełomowa koncepcja strategiczna dowiodłaby, że krytycy NATO są w błędzie oraz zapewniłaby Sojuszowi siłę na długi czas.