La protection des civils : une constante dans un environnement de sécurité en mutation

Alors que les dirigeants des pays de l’OTAN s’apprêtent à tenir leur sommet de juin 2022, ils sont confrontés à un environnement de sécurité très différent de celui dans lequel a été élaboré le concept stratégique de la dernière décennie. Le constat, fait en 2010, selon lequel « la zone euro-atlantique est en paix, et la menace d’une attaque conventionnelle contre le territoire de l’OTAN est faible » n’est plus d’actualité. L’annexion illégale de la Crimée par la Russie en 2014, la guerre hybride de longue durée menée par Moscou contre l’Ukraine, et enfin l’assaut général lancé en février 2022 font de nouveau planer sur la politique européenne le spectre de la guerre conventionnelle et d’une confrontation entre grandes puissances. Les menaces hybrides, les chocs énergétiques, la hausse des prix des denrées alimentaires et les incidences socio-économiques de la pandémie sont autant de défis supplémentaires dans un environnement de sécurité déjà complexe.

Dans la plupart des conflits, ce sont les civils qui paient le prix fort. L’ONU estime que 100 civils meurent chaque jour dans les conflits. Pendant la période comprise entre 2001 et 2021 (guerres de l’après-11 Septembre), on considère que 387 000 civils ont été les victimes directes des hostilités et que bien plus encore ont été impactés indirectement, par exemple parce que des infrastructures critiques ont été détruites. Dans les 100 premiers jours de la guerre de haute intensité menée en Ukraine, pendant lesquels la Fédération de Russie a progressivement délaissé les armes frappant à l’aveugle pour cibler délibérément les populations et les infrastructures civiles, 4 339 civils sont morts et 5 246 autres ont été blessés. Ces chiffres n’incluent pas les pertes civiles, vraisemblablement beaucoup plus nombreuses, qui n’ont pu être confirmées. Après 100 jours de combats, on comptabilisait près de 5 millions de réfugiés ukrainiens en Europe et plus de 7 millions de déplacés à l’intérieur du pays. Pour une grande partie de la population, les exécutions arbitraires, les restrictions d'accès aux infrastructures critiques et les violences sexuelles font partie du quotidien.

La protection des civils est un aspect clé des opérations militaires et constitue un impératif stratégique dans tous les types de conflits (guerre hybride, contre-insurrection, opérations militaires à grande échelle) où l’adversaire est susceptible de recourir à des tactiques destinées à causer des dommages aux populations civiles. Les opérations militaires et les activités d’assistance aux forces de sécurité menées en Afghanistan et au Moyen-Orient pendant près de 20 ans n’ont fait que confirmer la nécessité, pour la réussite des opérations militaires et des partenariats de sécurité, de limiter les dommages causés aux civils : lorsque ces dommages ne sont pas identifiés ni pris en compte, ils tendent à conforter la vision négative des forces armées, à compliquer leur protection et à nourrir la défiance et la radicalisation. La guerre en Ukraine montre que, dans des scénarios relevant de l’article 5, les enjeux seraient plus importants encore. Une approche consistant à protéger les civils contre les forces adverses et à atténuer les dommages causés par nos propres opérations sera la clé d’une défense réussie. Plus les civils sont protégés, plus ils sont résilients, et plus ils coopèrent à la stabilisation et à une paix durable.

Si elles respectent les règles du droit international humanitaire et si elles adoptent de solides mesures de protection dans le cadre de leurs opérations quotidiennes, les forces armées peuvent atténuer les effets dommageables de leurs opérations sur les civils et protéger ces derniers contre les forces adverses. Dans le cadre de la mission de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS), en Afghanistan, les Alliés ont mis en œuvre des solutions innovantes pour réduire les dommages causés aux civils. L’OTAN a adopté, au sommet de Varsovie de 2016, une politique de protection des civils, qui a été suivie en 2018 d’un concept militaire et en 2020 d’un manuel de mise en œuvre, ainsi que d’une série d’exercices visant à tester les forces de l’OTAN. Toutefois, étant donné que cette politique s’appuie principalement sur des expériences de contre-insurrection, il est difficile de savoir si sa pertinence dans le cas d’opérations relevant de l’article 5 est bien comprise ou prise en compte sur le plan opérationnel.

Le concept stratégique de 2022 est donc une occasion unique de réaffirmer notre attachement à la protection des civils et de fournir des orientations politiques fortes à l’appui de sa mise en œuvre. Étant donné l’imprévisibilité de la situation en matière de sécurité en Europe, il est impératif que l’OTAN et les différents Alliés étayent leur engagement, fondé sur un ensemble de valeurs, à l'égard de la protection des civils par des directives politiques, une doctrine miliaire, des règles de fonctionnement uniformes et des formations. L’objectif final est de permettre aux pays de l’OTAN, ainsi qu’aux forces réservées pour affectation à l’Alliance – de la Force de réaction de l’OTAN au Corps multinational Nord-Est, en passant par certains éléments de la présence avancée rehaussée – de limiter les dommages causés par leurs propres opérations et par celles d’autres acteurs. Le concept est une première étape, et la plus grande partie du travail concernant la protection des civils se fera au sein des entités OTAN et des autorités nationales après son adoption, mais il est un outil essentiel pour favoriser le consensus, fournir des orientations sur des aspects connexes et déterminer les priorités et la direction à suivre.

La planification de l’OTAN doit tenir compte de quatre grandes tendances qui seront probablement déterminantes pour la protection des civils dans les prochaines décennies. La résurgence de la guerre de haute intensité entre grandes puissances risque de faire tache d'huile et d’entraîner une escalade. Les conflits entre grandes puissances ne sont plus de lointains souvenirs : ils constituent un danger avec lequel il faut désormais composer. Les Alliés, qui s’apprêtent à renforcer leurs défenses sur le flanc est, devront faire de la protection des civils un élément clé de leur stratégie et un paramètre à intégrer dans l'élaboration de la posture des forces. Ils devront tenir compte des postures de « défense totale » des États baltes et de leurs incidences possibles sur la protection des civils, réfléchir à la question des grands mouvements de population et appliquer sur leur propre territoire les connaissances et les expériences acquises en la matière lors d’opérations expéditionnaires.

En cas d’escalade des conflits, les combats en zone urbaine pourraient envenimer la confrontation entre grandes puissances : la guerre en Ukraine montre que, vu la valeur stratégique des villes et leur grande importance dans le fonctionnement d’un pays, les zones urbaines risquent de devenir des zones de combat. La complexité du terrain, qui descend parfois sur plusieurs niveaux, la difficulté de distinguer les civils des adversaires militaires, la proximité entre les cibles militaires et les infrastructures civiles, la difficulté de conserver des moyens de commandement et de contrôle efficaces et la compression du temps de réaction font que les combats en zone urbaine posent de multiples problèmes aux forces armées. Pour les civils, les dommages causés par l’utilisation d’armes explosives dans les zones peuplées, et les conséquences de la destruction des infrastructures – hôpitaux ou centrales électriques – peuvent rendre les villes invivables. C’est tout particulièrement vrai dans les cas où un adversaire commet des attaques aveugles ou cible délibérément des civils : en Ukraine, les forces de la Fédération de Russie auraient bombardé des biens de caractère civil, fortement endommagé des sites nucléaires, et empêché que les civils soient évacués en toute sécurité hors des zones de conflit.

Située sous le seuil des opérations cinétiques à proprement parler, la guerre hybride fait désormais partie intégrante de l’arsenal des grandes puissances. Utilisée pour susciter la méfiance et créer les conditions d’un enlisement des conflits, elle accorde souvent une large place à la guerre de l’information, dans une logique de manipulation et d'instrumentalisation des pertes civiles et dans le but de contrôler l’espace informationnel. Les premières études menées sur la guerre en Ukraine indiquent au demeurant que les tactiques de désinformation peuvent occasionner des dommages physiques, car elles influencent les réactions et les décisions des individus.

Enfin, il est probable que la guerre civile restera le type d'affrontement le plus courant à l’échelle mondiale. La brutalité des forces de sécurité et des acteurs non étatiques peut déclencher des cycles de violence contre les civils, ce qui a pour effet de prolonger les conflits et de faire perdre aux pays des décennies de développement. L’implication fréquente d’acteurs extérieurs, via l’assistance à la sécurité ou le recours à des sociétés militaires privées effectuant des tâches militaires liées à la sécurité dans des conflits ou des contextes fragiles, peut compliquer la situation sur le champ de bataille et l’établissement des responsabilités. Les activités de ces sociétés peuvent faire peser des risques accrus sur les civils et, étant donné que les intervenants sont nombreux et que les chaînes de commandement et de contrôle sont peu claires, il devient plus difficile d'établir les responsabilités pour les abus commis en temps de guerre.

Comme les civils encourent de plus en plus de risques et sont fortement vulnérables aux incidences des conflits à l'intérieur et à l'extérieur du territoire de l'OTAN, une occasion unique s'offre à présent à l'Organisation de réaffirmer son engagement politique en faveur de la protection des civils, et de publier un mandat fort et des directives de mise en œuvre qui permettront de faire de cette protection une priorité tant à l'OTAN qu'au sein des institutions nationales. Cela devrait amener les pays membres et les institutions de l'Alliance à donner priorité à la protection dans trois dimensions clés :

Toutefois, cet engagement politique ne devrait constituer que le prélude à un processus, et un mandat de mise en œuvre. D'un point de vue pratique, il existe quelques mesures clés que les forces OTAN peuvent prendre pour se préparer à d'éventuelles hostilités sur leur territoire, de même que des processus naissants qui peuvent contribuer à traduire l'engagement politique en procédures et en moyens militaires. L'OTAN a l'occasion de les mettre en lumière en vue de leur exécution.

Premièrement, pour assurer une protection efficace et atténuer les dommages découlant de leurs propres actions, l'OTAN et les gouvernements des Alliés doivent avoir avec les civils un dialogue qui soit systématique et utile. À cette fin, ils doivent notamment mettre en place des capacités, des procédures, des canaux de communication et des habitudes proactives pour des interactions avec les citoyens et avec la société civile dans un contexte de guerre, autant d'éléments qui peuvent aider les forces armées à comprendre leur environnement opérationnel et l'impact de la présence et des opérations militaires sur les civils, et à mieux anticiper leur comportement dans un conflit. Les interactions avec les citoyens – qui s'effectuent en toute discrétion lorsque de tels liens risquent de mettre en péril les civils – sont également essentielles si les forces armées espèrent obtenir et conserver le soutien des civils dans leurs zones d'opération. En temps de paix, les entités non OTAN, y compris les autorités civiles et les organismes de la société civile, peuvent constituer des partenaires précieux dans le cadre d'un dialogue, d'une planification et d'exercices en cours, en particulier pour les institutions de l'OTAN et les Alliés qui sont susceptibles d'être les plus concernés par l'évolution de la situation en matière de sécurité, notamment les États baltes, la Pologne, et les Alliés contribuant à la présence avancée rehaussée.

Deuxièmement, l'Alliance doit tirer parti au maximum des processus dont elle dispose – le processus OTAN de planification de défense (NDPP), les plans de réponse graduée (GRP) et la vaste architecture d'exercices – pour veiller à ce que les capacités requises pour protéger les civils (les moyens de renseignement, la formation des militaires, les ressources destinées aux unités CMI) soient prises au sérieux tout autant que celles permettant le combat, et à ce que des normes robustes soient adoptées dans l'ensemble de l'Alliance. Ces processus pourraient contribuer à promouvoir l'adoption de bonnes pratiques émergentes en matière de protection, y compris les cellules de suivi des dommages causés aux civils (CHT) mises en place et testées par la FIAS en Afghanistan. Intégrées à la planification, dotées des ressources voulues, et testées dans le cadre d'exercices, ces cellules peuvent suivre et analyser les cas de dommages causés aux civils et recommander des modifications tactiques et opérationnelles en vue de réduire, de prévenir et d'atténuer les incidents touchant les civils. Les pays devraient en outre envisager de mettre en place des procédures facilitant les réactions aux dommages causés aux civils – de l'aide médicale aux mécanismes de réparation –, ce qui peut non seulement aider à atténuer les dommages, mais aussi aider à promouvoir une amélioration des relations civilo-militaires.

Troisièmement, les Alliés devront élaborer des lignes de conduite face à des conflits dans le cadre desquels des civils et des infrastructures civiles pourraient être délibérément visés, et communiquer à ce sujet ; les données d'expérience émanant de Syrie et d'Ukraine laissent penser qu'il s'agit d'un scénario probable. Cela obligera les forces alliées à se préparer à des situations où protéger les civils contre les actions d'autres acteurs devient une priorité, et à être en mesure d'adapter les opérations militaires, le recueil du renseignement et la liaison avec les entités non OTAN de façon à permettre l'alerte précoce et une coordination civilo-militaire robuste.

Quatrièmement, l'importance accrue que revêt la préparation aux opérations relevant de l'article 5 ne signifie pas que les Alliés doivent perdre de vue l'assistance aux forces de sécurité, notamment dans des contextes de lutte contre le terrorisme. Les partenariats noués par l'OTAN dans le cadre de la sécurité coopérative ont déjà offert des moyens de promouvoir l'adoption, entre pays partenaires, de solides normes relatives à la protection. Les récentes données d'expérience et solutions novatrices mises en œuvre par certains partenaires ainsi que les enseignements tirés de la guerre en Ukraine – à la fois concernant les types de dommages causés aux civils et les réponses à ces dommages – doivent être intégrés dans les paquets de partenariat OTAN afin de contribuer à améliorer la préparation d'autres partenaires.

Tandis que l'environnement de sécurité évolue et que l'OTAN est confrontée à de nouveaux défis, l'importance de protéger les civils dans les conflits demeure constante. Un ensemble de circonstances nouvelles fait naître la tentation d'opter pour des réactions nouvelles, et la préparation à la défense territoriale peut sembler très différente de la préparation à la gestion de crise expéditionnaire. Mais le principe fondamental reste inchangé : la protection des civils constitue non pas une tâche accessoire des forces armées, en sus de leur cœur de métier, qui est le combat, mais plutôt une composante cruciale de la planification et des opérations militaires, et une capacité clé dont l'OTAN doit faire une priorité. Les deux dernières décennies d'opérations alliées ont généré une mine de pratiques et d'approches dont l'OTAN peut tirer parti alors qu'elle réoriente sa posture à l'égard de l'Europe, et les processus en cours au sein de l'Alliance – du nouveau concept stratégique aux travaux concernant des approches en matière de sécurité humaine, en passant par les prochaines étapes dans la mise en œuvre de la protection des civils – offrent des occasions d'intégrer les réflexions sur la protection dans tous les axes d'activité de l'OTAN.

La protection n'est pas un élément qui peut être incorporé au dernier moment : elle doit au contraire s'appuyer sur des approches éprouvées, des mentalités positives, et des capacités permanentes qui permettront aux forces de l'OTAN de comprendre comment protéger et soutenir au mieux les civils. Il s'agit là d'un investissement qui non seulement aidera les forces à s'acquitter de leurs obligations éthiques mais qui renforcera aussi la résilience tout en rendant la coopération civilo-militaire plus efficace. À un moment où l'insécurité prévaut, il est d'autant plus important de faire de cet investissement une priorité.