Sommet de Madrid : le concept stratégique et l’avenir de l’OTAN

Le concept stratégique de l’OTAN entend faire le point sur un environnement de sécurité international en constante évolution, identifier les principaux défis et menaces qui pèsent sur la sécurité euro-atlantique, et définir la voie à suivre pour faire face à ces défis. Il vise donc à éclairer les politiques de l’OTAN pour les années à venir. Pendant toute la durée de la Guerre froide, les concepts stratégiques de l’OTAN – qui étaient classifiés – restaient en vigueur une dizaine d’années en moyenne. Une fois adopté au sommet de Madrid, ce concept stratégique sera le quatrième de l’OTAN depuis la fin de la Guerre froide.

Les premières discussions sur le prochain concept stratégique ont porté sur la nécessité de préparer l’Alliance à un monde caractérisé par le retour des menaces interétatiques et de la compétition entre grandes puissances. Cet élément illustre à lui seul le contraste flagrant qui existe avec la période ayant suivi la Guerre froide, pendant laquelle l’attention de l’Alliance était tournée vers les défis transnationaux et les compétiteurs de puissance non équivalente.

En quoi cette reprise de la compétition entre grandes puissances pourrait-elle affecter l’équilibre changeant entre les trois tâches dites fondamentales de l’OTAN (c.-à-d. la défense collective, la gestion de crise et la sécurité coopérative) ? Comment l’OTAN devrait-elle concilier le regain d’attention à consacrer aux menaces interétatiques et à la compétition entre grandes puissances avec la prise en compte des menaces et défis transnationaux comme le terrorisme ou le lien entre climat et sécurité, qui sont toujours d’actualité ? En ce qui concerne la compétition entre grandes puissances, quel degré d’attention l’OTAN devrait-elle accorder à la menace immédiate que représente la Russie pour l’Europe, plutôt qu’au défi plus systémique que constitue la montée en puissance stratégique de la Chine ? Enfin, comment pondérer les aspects militaires et les aspects non-militaires de la compétition entre grandes puissances ? Cette dernière question devient particulièrement pertinente quand on considère l’importance croissante des pratiques de guerre « hybrides » ainsi que des technologies émergentes et des technologies de rupture, qui contraignent l’Alliance à mettre l’accent sur la résilience de la société dans ses pays membres, et à accentuer ses efforts dans le domaine de l’innovation technologique.

La guerre en Ukraine, et les débats en cours sur la manière dont l’Alliance peut aider ce pays tout en renforçant la dissuasion en Europe orientale, prennent une place importante dans les discussions sur le concept stratégique. D’une certaine manière, la guerre actuelle justifie le point de vue selon lequel nous vivons en effet dans un monde de plus en plus compétitif, où les menaces interétatiques sont de retour. Par ailleurs, le fait que l’invasion russe soit une action militaire directe et non dissimulée remet en cause certaines des hypothèses communément répandues selon lesquelles les conflits futurs allaient probablement se dérouler de manière indirecte et hybride.

Bien que le concept stratégique soit censé éclairer une stratégie à long terme, l’importance de la guerre en Ukraine et les répercussions probables de celle-ci dans les années à venir font de la crise un élément primordial à prendre en compte dans l’élaboration du concept. Ceci étant, l’incertitude quant à l’issue des opérations de la Russie en Ukraine, ou quant aux incidences qu’elles pourraient avoir sur la puissance de la Russie ainsi que sur sa posture stratégique le long de la frontière orientale de l’Alliance, implique que toute réflexion sur la stratégie de l’OTAN à l’est devra se poursuivre au-delà du concept stratégique. Plus généralement, celui-ci ne doit pas se limiter aux défis immédiats auxquels l’Europe est confrontée et devra tenir compte du glissement plus vaste qui est en train de s’opérer dans l’équilibre entre les puissances mondiales, depuis la zone euro-atlantique vers l’Indo-Pacifique.

L’actuel concept stratégique de l’OTAN, adopté à Lisbonne en 2010, a pour objectif d’établir un équilibre entre les trois tâches fondamentales de l’Alliance : la défense collective, la gestion de crise et la sécurité coopérative. Sur bien des aspects, le concept stratégique de Lisbonne s’inspire du précédent, adopté à Washington en 1999. C’est un concentré de l’expérience acquise par l’OTAN dans l’après-guerre froide, une époque caractérisée par la suprématie de l’Occident dans le domaine des technologies militaires ainsi que par l’absence apparente de compétiteurs de puissance équivalente.

Juste après la Guerre froide, on croyait encore largement à l’idée que d’anciens adversaires comme la Russie et même de grandes puissances émergentes comme la Chine pourraient être intégrés d’une certaine manière à l’ordre international fondé sur des règles. Cette époque était réellement exceptionnelle. L’excédent de puissance dont jouissaient les États-Unis et leurs alliés occidentaux leur avait laissé toute latitude, sur le plan politique comme militaire, pour s’engager dans des projets ambitieux hors zone, et tirer parti des opérations de gestion de crise ainsi que des initiatives de sécurité collective, afin d’étendre la portée de l’ordre international dit ouvert et fondé sur des règles, et ce non seulement au voisinage euro-atlantique au sens large, mais également au-delà.

Durant la longue période qui a suivi la Guerre froide, la défense collective et la dissuasion ont été reléguées à l’arrière-plan. Alors qu’elles constituaient les fondements de la sécurité euro-atlantique, elles ont été considérées comme quasi superflues étant donné la suprématie militaro-technologique occidentale de l’époque. La gestion de crise et la sécurité collective étaient sur le devant de la scène. Mais cette époque est révolue et la compétition entre grandes puissances renaît, comme l’ont montré l’annexion par la Russie de l’Ossétie du Sud, de l’Abkhazie et de la Crimée en 2008 et en 2014 et, plus encore, l’invasion de l’Ukraine en février 2022. De même, la montée en puissance stratégique de la Chine, qui s’enhardit en Asie orientale et au-delà, est frappante.

Les compétiteurs de puissance équivalente menacent à nouveau la sécurité et l’architecture géopolitique et de sécurité des régions essentielles que sont l’Europe et l’Asie orientale, mais également le tissu institutionnel et normatif qui est à la base de l’ordre international ouvert et fondé sur des règles. Adapter l’Alliance à cette nouvelle vague de compétition entre grandes puissances constituera sans doute le principal défi à relever au cours de la prochaine décennie.

Depuis la création de l’OTAN en 1949, et peut-être même la révolution industrielle, la région euro-atlantique est incontestablement le centre de gravité de la politique mondiale. Par le passé, les développements dans cette région et alentour ont eu le plus souvent des conséquences majeures pour les équilibres géopolitiques et stratégiques ailleurs sur la planète. Toutefois, dans le monde d’aujourd’hui, et dans celui de demain, c'est plutôt l'inverse qui est susceptible de se produire. À mesure que le centre de gravité mondial en termes de croissance économique, de compétition militaire et d’innovation technologique se déplacera vers l’Indo-Pacifique, les dynamiques dans cette région auront vraisemblablement une influence croissante sur ce qu'il se passe ailleurs, y compris dans la zone euro–atlantique. Par conséquent, il est probable que des facteurs exogènes influent de plus en plus sur l’architecture géopolitique et de sécurité de la région euro-atlantique.

Dans un monde qui a cessé de tourner autour de l’espace euro-atlantique, et qui est de plus en plus conditionné par la montée en puissance stratégique de la Chine et par la place toujours plus centrale qu’occupe l’Indo-Pacifique, l’Alliance devra penser la sécurité dans une perspective plus globale. S’il ne fait pas de doute que la région euro-atlantique restera au cœur des préoccupations de l’OTAN, son avenir – et celui de l’Organisation elle-même – sera probablement de plus en plus tributaire de dynamiques géostratégiques plus larges, à un degré et sous des formes auxquels l’OTAN et ses pays membres ne sont pas habitués.

L’OTAN doit donc s’adapter à un monde dans lequel la région euro-atlantique demeurera certes importante, mais où elle n’occupera vraisemblablement plus qu’une place secondaire dans la politique mondiale, de même que dans la géostratégie des États-Unis. Ces bouleversements devraient inciter l’Alliance à inscrire son action en matière de sécurité dans une perspective plus globale. Les Alliés ne devraient pas limiter leur réflexion à la question de savoir si l’OTAN elle-même devrait agir à l’échelle mondiale, en établissant par exemple une présence dans la région indo-pacifique, mais penser plus systématiquement aux principaux dossiers dans lesquels s’entrecroisent la sécurité euro-atlantique et des dynamiques géostratégiques plus larges, tout particulièrement celles en jeu dans l’Indo-Pacifique. Dans cette optique, trois thématiques ressortent : les incidences mondiales de la montée en puissance de la Chine, l’évolution des relations entre la Chine et la Russie, et la nécessité pour les États-Unis d’établir des priorités entre l’Europe et l’Asie, avec tout ce que cela pourrait signifier pour l’OTAN, la sécurité européenne et le débat de longue date sur la répartition des tâches entre les deux rives de l’Atlantique.

La guerre en Ukraine, et l’action menée par les Alliés pour aider ce pays et renforcer la dissuasion sur le flanc est, semblent avoir donné un nouveau souffle à la relation transatlantique et replacé l’Europe au centre de l’attention, y compris aux États-Unis. Pourtant, contrairement à ce que l'on pourrait penser spontanément, la guerre en Ukraine n’entravera probablement pas le glissement progressif du centre de gravité de la stratégie et de la politique mondiales – et, au demeurant, de la géostratégie américaine – vers la région indo-pacifique. Plutôt que de porter un coup d’arrêt à cette évolution, la crise ukrainienne et la réponse qui y a été apportée jusqu’à présent illustrent parfaitement la manière dont les dynamiques européennes en matière de géopolitique et de sécurité sont de plus en plus influencées par des facteurs externes au continent.

Il convient de souligner tout d’abord que la Chine et l’Asie occupent une large place dans les débats sur la réponse que les États-Unis devraient apporter à l’agression menée par la Russie sur le sol européen. Certains spécialistes estiment que les États-Unis devraient éviter de s’enliser dans une guerre en Europe, de crainte que cela détourne leur attention de l’Indo-Pacifique. D’autres sont d’avis qu'une réponse ferme des États-Unis permettrait de dissuader leurs adversaires et de rassurer leurs alliés ailleurs dans le monde, et en particulier dans l’Indo-Pacifique. Tant que la sécurité de l’Europe et de l’Indo-Pacifique dépendra en grande partie de la puissance américaine, et que ces deux régions continueront de solliciter fortement les ressources de défense des États-Unis, il est probable que leurs réseaux d’alliances et leurs dispositifs de dissuasion restent étroitement liés. Ces considérations mettent en évidence l’importance d’une plus grande coordination politique et militaire entre l’OTAN et ses principaux partenaires de la région Asie-Pacifique, à savoir le Japon, l’Australie, la République de Corée et la Nouvelle-Zélande.

Par ailleurs, il importe également que l’OTAN et ses partenaires de la région Asie-Pacifique aient une vision commune à l'égard de la Russie et de la Chine, et de la manière dont les relations entre ces deux puissances sont susceptibles d’évoluer. Sans ignorer les frictions existantes, tant que les relations entre la Chine et la Russie demeureront largement fondées sur la coopération, il pourrait s’avérer difficile de créer un clivage entre les deux pays. Ce qu'il faut toutefois bien comprendre, c’est que, quoi que les États-Unis et leurs alliés en Europe et dans la région Asie-Pacifique estiment pouvoir faire pour interagir avec la Russie ou la Chine, ou pour manipuler à leur avantage les relations entre celles-ci, ils doivent suivre une ligne commune. Dans le cas contraire, ils risquent de tirer des conclusions différentes sur la trajectoire de l’une ou l’autre de ces puissances ou sur la façon dont leurs relations pourraient évoluer, et donc de définir leurs politiques à l'égard de ces pays en se fondant sur des hypothèses divergentes, ce qui risquerait de créer une compétition entre les États-Unis et leurs alliés, et entre les pays membres de l’OTAN eux-mêmes.

La guerre en Ukraine est devenue un élément important du débat sur le prochain concept stratégique de l’OTAN. Les moyens de continuer à aider l’Ukraine et de renforcer la dissuasion sur le flanc est de l’Alliance seront sans nul doute au cœur des discussions qui se tiendront en juin à Madrid. Rien d’étonnant à cela : après tout, c’est pour prévenir une guerre en Europe que l’OTAN a été créée. En fait, s’agissant des principales questions qui alimentent le débat autour du concept stratégique (l’équilibre entre les trois tâches fondamentales, la place accordée aux menaces émanant d’acteurs étatiques par rapport à celles qui émanent d’acteurs non étatiques, aux menaces militaires par rapport aux menaces non militaires, à la Russie par rapport à la Chine...), en raison de la guerre en Ukraine, c’est davantage la Russiequi retiendra l’attention, bien plus que d’aucuns ne l’auraient imaginé juste avant le début de l’invasion.

Préparer l’Alliance à évoluer dans un cadre de plus en plus marqué par la compétition entre grandes puissances nécessite toutefois de regarder plus loin que la crise actuelle en Europe orientale, et de tenir compte des développements géostratégiques plus vastes. Cette approche revêt une importance particulière à l’heure où la région euro-atlantique occupe une place de moins en moins centrale dans la compétition stratégique à l’échelle mondiale, qui plus est si l'on tient compte du fait que des développements extérieurs à l’Europe influenceront peu à peu les dynamiques de sécurité sur le continent et alentour. Il est essentiel que l’Alliance adopte une approche de la sécurité s’inscrivant davantage dans une perspective globale, et, plus précisément, qu’elle ait une meilleure compréhension des développements géostratégiques dans l’Indo-Pacifique et de leurs probables incidences sur la sécurité euro-atlantique.