Pérenniser l’OTAN : la retraite n’est pas pour demain

Quelque trois décennies après la dissolution du Pacte de Varsovie, l’OTAN est toujours de ce monde. D’autres alliances du temps de la Guerre froide, comme l’Organisation du Traité de l’Asie du Sud-Est (OTASE) ou l’Organisation du Traité central (CENTO), ont disparu à la fin des années 1970. D’où la question suivante : pourquoi l’OTAN a-t-elle survécu, quand d’autres alliances ont périclité ? D’excellents travaux de recherche ont déjà été menés en vue d’y répondre. Alors que l’OTAN s’apprête à franchir une nouvelle étape avec l’adoption de son prochain concept stratégique, le quatrième depuis la fin de la Guerre froide, il semble opportun de revenir sur la question.

L’OTAN a vu le jour après la Seconde Guerre mondiale, en même temps qu’une série d’autres organismes toujours en activité. Parmi eux figurent l’Organisation des Nations Unies (ONU) et ses organes subsidiaires (le Fonds monétaire international, la Banque mondiale ou encore l’Organisation mondiale de la santé), ainsi que l’Union européenne (UE), qui trouve son origine dans la Communauté européenne du charbon et de l'acier, créée en 1951. De nombreuses raisons expliquent la longévité de ces organisations. Quoiqu’il en soit, la longue histoire de chacune d’elles montre que toute institution n’est pas vouée à disparaître. Le fait que ces institutions continuent de jouer un rôle déterminant dans la gouvernance mondiale et régionale va par ailleurs à contre-courant d’un autre phénomène : la propension des organisations à sombrer dans l’apathie. Certaines sont indéniablement moribondes. Des organisations internationales telles que le pacte interaméricain de Rio, le Regional Security System (Système de sécurité régional), dans les Caraïbes, ou la Communauté des États sahélo-sahariens ont pour l’essentiel été mises en sommeil. Mais beaucoup d’autres sont bien vivantes. Si l’on regarde l’histoire, on observe une hausse considérable du nombre d’organisations internationales depuis 1945. En d’autres termes, leurs taux de renouvellement et de survie sont au beau fixe.

Ces considérations générales ont leurs limites. L’OTAN est, à maints égards, une organisation unique en son genre, et c’est là l’une des clés de sa longévité.

Deux aspects méritent ici d’être approfondis. Le premier a trait aux « moyens institutionnels portatifs de l’OTAN » évoqués par Celeste Wallander (actuelle secrétaire déléguée à la Défense pour les affaires de sécurité internationale au sein de l’administration Biden) dans un article publié en 2001 mais qui n’a rien perdu de sa pertinence. Cette expression ne désigne pas uniquement la bureaucratie de l’Organisation (le Secrétariat international et l'État-major militaire international) et les structures de forces et de commandement de l’Alliance, mais aussi ses forces militaires intégrées et ses mécanismes de consultation politique, non moins importants. Conçus pour aider l’Alliance à affronter le bloc soviétique, ces moyens s’avèrent, selon Celeste Wallander, très bien adaptés à ses nouvelles missions de l’après-Guerre froide.

Assurément, un tel « fonctionnalisme pragmatique » présente certains inconvénients. L’élargissement d’une mission ne garantit pas d’obtenir les résultats escomptés, comme on l’a vu en Afghanistan. La capacité d'adaptation de l’OTAN est néanmoins incontestable. On considère généralement que les alliances se défont après avoir essuyé une défaite (comme celle de l’OTAN en Afghanistan, en 2021) ou remporté une victoire (à la fin de la Guerre froide, dans le cas de l’Alliance). L’exemple de l’OTAN bat en brèche ces deux principes.

La résilience institutionnelle englobe un deuxième aspect important. Pour le dire simplement, l’OTAN est autant une organisation politique qu’une alliance militaire. À cet égard, il est souvent fait référence à l’aspiration démocratique qui émane du préambule du Traité de l’Atlantique Nord, mais dans les faits, les dynamiques internes à l’OTAN sont plus significatives. Depuis sa création, l’Alliance incarne l’équilibre entre les divers intérêts transatlantiques. Autrement dit, il existe une relation d’interdépendance entre la sécurité et la défense de l’Europe et les besoins élargis des États-Unis en matière de sécurité. La stabilité européenne est essentielle pour que les objectifs politico-économiques de la politique étrangère américaine puissent être atteints, tandis que pour les Alliés européens, les garanties de défense apportées par les États-Unis compensent leurs éventuelles insuffisances militaires. Cette interdépendance signifie que l’OTAN n’a jamais été un simple auxiliaire de la politique étrangère des États-Unis. Le leadership américain est certes une réalité, mais la prise de décision au sein de l’OTAN se caractérise par la négociation, des processus très élaborés de consultation multilatérale et, d’un point de vue formel, par la règle du consensus.

Au fil du temps, ces particularités politiques ont amené les Alliés à nouer des liens solides, fondés sur la confiance et la fiabilité. Ceux-ci ont parfois été mis à rude épreuve. Chacun des grands déploiements effectués par l’OTAN – en Bosnie, au Kosovo, en Libye ou encore en Afghanistan – ont provoqué des tensions au sein de l’Alliance. La crise iraquienne de 2003 aurait même constitué une « expérience de mort imminente » pour l’Organisation. Pourtant, l’OTAN est toujours là. Et le présupposé selon lequel elle durera toujours est en lui-même une force. Les coalitions temporaires (comme la coalition mondiale contre l'EIIL ou celle formée à deux reprises par les États-Unis dans leurs guerres contre l’Iraq) ne disposent pas des structures intégrées de l’OTAN, ce qui compromet leur viabilité à long terme. Les structures de l’OTAN sont parfois sources de lenteurs dans la prise de décision, et elles peuvent lui faire perdre en efficacité (comme l’attestent les désaccords récurrents concernant le partage des charges). Mais, lorsque l’OTAN passe à l’action, elle est confortée par le principe du consensus et par les avantages que lui confèrent l'interopérabilité, l’unité de commandement et la mutualisation des ressources.

La singularité de l'OTAN la rend par définition irremplaçable. La nature transatlantique de l'Organisation et les caractéristiques militaires et politiques évoquées ci-dessus ne se retrouvent ainsi réunies nulle part ailleurs. L’ONU, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et l’UE peuvent toutes prétendre promouvoir la sécurité d’une manière ou d’une autre, mais aucune d’entre elles n’aurait été capable de monter des opérations comme celles menées par l’Alliance dans les Balkans, en Libye ou en Afghanistan. De même, des réalisations telles que le plan d’action pour la réactivité adopté après l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 ou les renforcements effectués en 2022 sur le flanc oriental du territoire de l’Alliance n’étaient à la portée d’aucune autre organisation que l’OTAN. Naturellement, ce constat vaut aussi pour la manière dont l’Europe a organisé sa défense à l’époque de la Guerre froide.

Les solutions proposées pour remplacer l’OTAN ont été rares et éphémères. L’abandon pur et simple de l’Alliance, proposé par l’ancien président américain Donald Trump, est la plus radicale et lourde de conséquences. Beaucoup craignent qu’un prochain président des États-Unis redonne vie à cette idée, bien que tout porte à croire que l’approbation du Sénat, requise en pareil cas par la Constitution du pays, ferait toujours défaut. L’administration américaine actuelle revient quant à elle à une politique plus consensuelle. Dans leurs orientations stratégiques provisoires en matière de sécurité nationale publiées en 2021, les États-Unis présentent l’OTAN comme l’un de leurs principaux « atouts stratégiques », et ce pour des raisons évidentes. L’OTAN ne fait pas que consolider l’influence américaine en Europe. Elle contribue également à la mise à disposition d’un ensemble solide de forces armées interopérables et maintient la paix à l’une des extrémités du continent eurasiatique, permettant ainsi aux États-Unis de prioriser à l’autre extrémité la menace émanant de la Chine, malgré la crise actuelle en Ukraine. Donald Trump lui-même a fini par reconnaître ce mérite à l’OTAN. Il est d’ailleurs éloquent qu’il n’ait jamais mis à exécution sa menace de retirer son pays de l’Alliance, menace qui paraît aujourd’hui inconsidérée et ambiguë. Et, dans les faits, le soutien des États-Unis aux autres Alliés, qui transparaît clairement à travers l’initiative de dissuasion pour l'Europe, s’est même accru sous sa présidence.

Il n’a jamais existé de véritable alternative à l’OTAN en Europe même. L’idée d’un « pilier européen », évoquée durant la Guerre froide, était censée prendre forme principalement dans le cadre de l’Alliance, et pas en dehors. À la fin de la Guerre froide, François Mitterrand et Hans-Dietrich Genscher – qui occupaient alors respectivement les fonctions de président de la France et de ministre des Affaires étrangères de la République fédérale d’Allemagne – ont quant à eux promu des systèmes intégrant l’OTAN dans une architecture de sécurité paneuropéenne. Mais aucune de ces idées n’a abouti. Le maintien de l’OTAN était souhaité par l'ancien chancelier de la République fédérale d’Allemagne Helmut Kohl, ainsi que par le Royaume-Uni, le Canada, la Turquie et la majorité des Alliés européens. Et l’administration du président américain d’alors, George H.W. Bush, préconisait que l’ordre européen de l’après-Guerre froide repose sur une OTAN comptant parmi ses membres une Allemagne réunifiée.

Au cours des décennies qui ont suivi, cette approche a conservé la faveur des capitales européennes et de Washington. Les Alliés européens non membres de l’UE (en premier lieu la Turquie, et à présent le Royaume-Uni) se sont dès lors montrés sceptiques quant à l'éventualité de voir l’UE assumer un rôle de défense. Même si la France et, dans une moindre mesure, l’Allemagne ont très largement contribué au développement d’une « défense commune », selon les termes du traité européen de Lisbonne, ni l’une ni l’autre n’a jamais envisagé de se retirer de l’Alliance pour promouvoir une telle voie. La « boussole stratégique » adoptée par l’UE en 2022, qui constitue la plus importante des récentes déclarations d’ambition européennes, renoue ainsi avec une formule familière. Elle indique que les initiatives de défense de l'UE devront être « conformes aux engagements souscrits au sein de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre ».

Pour durer dans le temps et engranger des succès, il faut par ailleurs adopter la bonne stratégie, ce qui est loin d’être facile. Des experts, conscients que certaines ornières bureaucratiques et politiques empêchent d’avoir un raisonnement clair, déplorent que l’art de la stratégie ait été « oublié » ou « perdu ». D’autres pointent le caractère illusoire de la stratégie, qui, dans la mesure où elle s’applique à des circonstances généralement trop imprévisibles et trop complexes, ne peut produire les résultats attendus. Malgré ces écueils, la stratégie est omniprésente. Aucune organisation – qu’il s’agisse d’un gouvernement, d’une armée, d’une entreprise ou, en l’occurrence, d’une alliance – ne peut raisonnablement s’en passer. Quelles que soient ses limites, une stratégie vaut toujours mieux que ses alternatives : s’en remettre au hasard, invoquer de grands principes tels que l’honneur, la réputation ou la gloire, ou retomber dans de vieilles habitudes et dans un raisonnement en circuit fermé.

Une bonne stratégie doit être constamment adaptée à l’évolution de la situation. Elle doit également permettre de faire la part des choses entre ce qui est possible et ce qui est souhaitable et d’établir une juste appréciation des ressources nécessaires à la réalisation des objectifs fixés. Et surtout, comme le soutient Lawrence Freedman, adopter une stratégie, c’est accepter de faire un choix. C’est aussi reconnaître que l’on peut maîtriser le cours des événements au lieu de le subir.

L’approche suivie par l’OTAN cadre relativement bien avec cette vision des choses. Tout au long de son histoire, l’Alliance s’est attachée à formuler et à approuver une stratégie, et à coordonner ensuite les efforts des Alliés en s’appuyant sur des concepts, des orientations politiques et une doctrine militaire actualisés en permanence. Une telle démarche revêt souvent une importance considérable au niveau politique. Selon une analyse consacrée au rapport de 1967 intitulé « Les futures tâches de l’Alliance » (rapport Harmel), ce dernier a permis à l’OTAN de sortir de « la plus grave crise de son histoire » après le retrait français de la structure militaire intégrée de l’Alliance. La déclaration de Londres de 1990 et le concept stratégique de 1991 ont marqué un tournant tout aussi décisif et ont aidé l’OTAN à entrer dans l’ère de l’après-Guerre froide.

Ces précédents confèrent un poids considérable aux documents de haut niveau adoptés plus récemment par l’OTAN, à savoir les concepts stratégiques de 1999 et de 2010 et le concept stratégique de 2022, qui devrait être entériné prochainement. Aux yeux du public, ces documents définissent l’image de l’OTAN en énonçant sa pertinence et son rôle. En interne, ils constituent d’excellentes occasions pour les Alliés de s’entraîner à rechercher un consensus. En dépit de leur importance intrinsèque, les concepts stratégiques ne sont cependant qu’un moyen parmi d’autres d’exprimer la cohérence stratégique de l'OTAN. En filigrane apparaissent les objectifs poursuivis par l’Alliance, lesquels sont certes obscurs et souvent classifiés, mais importants d’un point de vue opérationnel. L’OTAN a adopté de nombreux documents de ce type ces dernières années. Une nouvelle stratégie militaire a été approuvée en 2019 et complétée en 2020 par deux documents de mise en œuvre, à savoir un concept de dissuasion et de défense pour la zone euro-atlantique et un concept-cadre sur la capacité à combattre. En 2021, les Alliés ont adopté des plans d’action pour la lutte contre le changement climatique et pour la mise en œuvre du programme « femmes, paix et sécurité », ainsi qu’un engagement renforcé en faveur d'une meilleure résilience et une politique de cyberdéfense. L’OTAN s’est par ailleurs dotée d’une politique spatiale globale en janvier 2022.

L’Alliance devrait adopter officiellement un nouveau concept stratégique au sommet qui se tiendra à Madrid en juin 2022. Le projet de concept a déjà commencé à être retravaillé suite au déclenchement de la crise en Ukraine. La stratégie militaire de l'OTAN sera probablement remaniée peu après.

Les alliances se prêtent mal aux analogies avec des phénomènes biologiques. Rien ne porte à croire que la sénilité guette l’OTAN, et les alliances défient souvent les siècles. L’amitié « perpétuelle » consacrée par le traité anglo-portugais de 1373 n’a rien perdu de sa force, et personne ne songe à remettre en question la pérennité des liens qu’entretiennent les États-Unis et le Canada dans le domaine de la sécurité, qui remontent à l’accord d’Ogdensburg de 1940, ni celle de la relation franco-allemande, établie officiellement en 1963 par le traité de l’Élysée. L’OTAN se distingue comme étant l'expression d’une initiative collective, et non simplement bilatérale. Son avenir n’est pas encore écrit, mais il ne fait aucun doute que, sur le court à moyen terme, l’Alliance aura beaucoup à faire.