Les exercices OTAN de gestion de crise : Se préparer à l’inconnu

Pendant quelques jours, en mai 2019, l’OTAN a été plongée dans une grave crise. Pas une vraie crise, mais une crise simulée : il s'agissait d’éprouver au niveau politico-militaire stratégique les dispositions prises par l’Alliance pour la gestion de crise. L’édition 2019 de l’exercice de gestion de crise, qui s’est déroulée du 9 au 15 mai 2019, est l’une de celles qui a fait intervenir le plus grand nombre de participants depuis l’édition 1992 : plus de 2 000 personnels y ont pris part.

Cette forte mobilisation illustre toute l’importance qu'ont prise ces dernières années les exercices politico-militaires de portée stratégique, à l’OTAN et dans d'autres organisations internationales, notamment l'Union européenne. Dans le cadre de sa politique de sécurité et de défense commune, celle-ci a, depuis mai 2002, organisé plusieurs exercices de grande envergure afin de tester les différents volets de ses procédures de gestion des crises. Plus récemment, en septembre 2017 et en novembre 2018, elle a mené avec l’OTAN deux exercices parallèles et coordonnés qui ont simulé des situations d'urgence complexes à caractère hybride.

S’il est vrai que les exercices politico-militaires de portée stratégique ont acquis une visibilité toute particulière ces dernières années, ils ne sont pas une nouveauté pour l’Alliance : leur histoire, ancienne, remonte aux premiers jours de la Guerre froide. Bien qu’ils aient pris différentes formes au fil du temps, ils ont toujours été le reflet des priorités et des préoccupations qui étaient celles de l’Alliance au moment où ils étaient organisés.

Dès le départ, leur raison d’être a été de mettre à l’épreuve les dispositifs OTAN de dissuasion et de défense, notamment les dispositifs de défense collective mis en place en application de l’article 5 du traité de Washington. Les exercices organisés entre les années 1950 et 1989 ont été pensés en fonction de la menace conventionnelle que représentaient l’Union soviétique et les autres membres du pacte de Varsovie.

Conçu au début de la Guerre froide, l’exercice FALLEX (pour « exercice d'automne ») constituait à cette époque le principal exercice OTAN de haut niveau. Il fut remplacé par les exercices bisannuels WINTEX-CIMEX (pour « exercices d’hiver civilo-militaires »), qui avaient lieu les années impaires entre le milieu des années 1960 et la fin des années 1980, et par les exercices HILEX (pour « exercices de haut niveau »), qui ont eu lieu les années paires pendant les années 1980. D’une durée de deux semaines, les exercices WINTEX-CIMEX, opérations de combat et de renforcement de forces, étaient des exercices complets : ils étaient conduits aux niveaux stratégique, opératif et tactique dans les milieux terrestre, maritime et aérien, et ils comportaient une dimension nucléaire tactique ; ils mobilisaient des forces permanentes déployées dans toute l’Europe occidentale. En revanche, HILEX était interne au siège de l’OTAN ; il visait à entretenir, au sein des services, la connaissance des procédures de défense collective et l’intelligence de l’environnement de sécurité dans lequel celle-ci devait s’exercer.

En 1989, la chute du mur de Berlin a ouvert une nouvelle ère pour les exercices politico-militaires à l'OTAN. Après la dissolution du pacte de Varsovie, l’Organisation a révisé en profondeur le cadre de ses exercices. En effet, le danger semblait moins venir de l’est que des menaces asymétriques et de l’instabilité à la périphérie de l'Alliance. Au cours des deux décennies suivantes, les exercices ont cessé de tourner uniquement autour de la défense collective. La dernière édition du WINTEX-CIMEX a eu lieu en 1989 et la dernière édition du HILEX peu après.

Le premier exercice officiel dit « de gestion de crise » a eu lieu en 1992, à titre expérimental. D’une durée d’une semaine, il visait à faire tester, au niveau des services du siège et des commandements, les procédures de gestion de crise et les rôles attribués par celles-ci. En définitive, le but était de rendre l’OTAN mieux à même de répondre à des crises dans l’environnement de l’après-Guerre froide, qui se caractérisait par une incertitude plus grande et par l’amélioration des relations Est-Ouest.

Dans les années 1990, l’intervention militaire de l’OTAN dans les Balkans occidentaux a poussé l’Alliance à axer ses exercices de gestion de crise sur les opérations ne relevant pas de l'article 5 et se déroulant en dehors de ses frontières, notamment les opérations de soutien de la paix dirigées par elle et placées sous mandat de l’ONU. Après les tragédies du Rwanda et des Balkans occidentaux, la communauté internationale a commencé à voir dans les interventions un moyen légitime de prévenir les violations massives des droits de la personne. De nouveaux concepts ont été forgés, dont celui de « responsabilité de protéger ».

Au cours de cette période, les exercices de gestion de crise ont été reconnus comme utiles, d’une part, à la pratique des procédures de prise de décision mises en place pour la prévention et la résolution des conflits et, d’autre part, à la poursuite d’objectifs humanitaires. L’intervention de 2001 en Afghanistan ainsi que les défis que représentent le terrorisme et les conflits asymétriques ont incité l’OTAN à appliquer les nouveaux concepts dans le cadre des exercices. Par ailleurs, les Alliés ont commencé à intégrer les partenaires et d'autres organisations internationales dans son architecture de gestion des crises, les exercices se révélant efficaces pour initier des entités externes aux méthodes de l’OTAN.

Depuis 2014, l’environnement de sécurité mondial a changé et l’intérêt de l’OTAN pour les exercices de défense collective en a été renouvelé. Faisant ressurgir le spectre de la guerre conventionnelle et la menace à l’est, l’annexion illégale de la Crimée par la Russie a poussé l’OTAN à revoir ses priorités en matière d’exercices, c’est-à-dire à élargir l’éventail de ses exercices de gestion de crise pour y faire entrer non seulement les exercices de projection de la stabilité (ne mettant pas en jeu l’article 5) mais aussi les exercices de défense collective (mettant en jeu l’article 5). Aujourd’hui, les exercices de gestion de crise sont de plus en plus complexes, ce qui témoigne de la diversité des défis de sécurité et des crises potentielles – guerre hybride, risque de guerre de mouvement, terrorisme, instabilité en dehors de ses frontières, prolifération des armes de destruction massive, etc. – auxquels l’Alliance doit faire face. Ces développements récents ont également amené l’OTAN à délaisser les scénarios purement fictifs au profit de scénarios reposant sur des paramètres de plus en plus réalistes.

Les crises peuvent être inattendues ; parfois, elles sont même imprévisibles. Elles peuvent remettre en question des valeurs et des règles fondamentales ; elles exigent des décisions rapides et la coordination de nombreux acteurs. Longtemps, les États et les organisations internationales ont joué un rôle important dans la gestion des crises. Quand elles surviennent, les citoyens se tournent souvent vers les décideurs pour qu’ils en atténuent les conséquences fâcheuses, que celles-ci soient politiques, économiques ou sociales. Le décideur qui gère mal une situation d’urgence peut nuire irréversiblement à l’image et à la légitimité de son organisation.

Aujourd'hui, l’environnement de sécurité est complexe et les crises présentent un autre visage. L’internationalisation, la mondialisation et la médiatisation croissantes, ainsi que les progrès spectaculaires des technologies de l'information et de la communication, sont source de nouveaux défis (de nature hybride, dans le cyberespace, etc.) qui remettent en cause les conceptions plus traditionnelles de la gestion de crise. En effet, dans ce paysage en pleine évolution, il est plus difficile, pour les États comme pour les acteurs internationaux, de détecter les signes avant-coureurs d’une crise et d’en prévoir les effets au-delà du très court terme. Ainsi réapparait au grand jour tout le potentiel des exercices de gestion de crise, qui permettent aux décideurs et aux organisations d'apprendre à mieux gérer les événements déstabilisateurs, souvent inattendus.

Les organisations telles que l’OTAN peuvent tirer de multiples bénéfices des exercices de gestion de crise. Tout d’abord, elles peuvent renforcer leur culture stratégique, leur connaissance des risques et leur préparation. C’est un enjeu particulièrement crucial dans le contexte actuel, car les structures administratives des grandes organisations internationales pâtissent souvent du renouvellement remarquablement rapide de leurs effectifs, qui peut se traduire par un manque d’expérience et de formation en matière de gestion de crise et perturber la préparation au niveau individuel et structurel. Du reste, les possibilités d’acquérir une connaissance de première main de la gestion de crise ne sont pas légion.

Ensuite, les exercices de gestion de crise, dès lors qu’ils se déroulent dans des environnements sûrs et contrôlés, permettent aux organisations de prendre la mesure de leur capacité à faire face à une situation donnée, et ils peuvent contribuer à doter les participants des qualifications et connaissances nécessaires pour affronter les événements perturbateurs. Même si les paramètres d’une crise réelle différeront toujours de ceux des exercices dirigés, ceux-ci n’en restent pas moins de très bons instruments de préparation et de sensibilisation aux risques à l’échelle de l'OTAN. En effet, ils aident les intervenants à mieux comprendre les causes ou les signes avant-coureurs des crises et, in fine, à se préparer à l’inconnu.

En outre, les organisations peuvent, grâce aux exercices, évaluer les forces et les faiblesses de leurs capacités de gestion de crise, autrement dit déterminer ce qui fonctionne et – peut-être plus important encore – ce qui ne fonctionne pas dans les fonctions, plans et procédures censés faciliter la gestion de situations de toutes sortes. Les exercices constituent l’un des moyens les plus efficaces et les plus concrets de s'assurer que les dispositions prises en temps de paix permettent bien de parer à toutes les phases d’une crise – c’est-à-dire à ce qui précède l’événement, à ce qui lui est concomitant ou à ce qui vient après. Point fondamental : créant un contexte où les erreurs sont permises et où la prise de risque maîtrisée est encouragé, ils donnent des outils pour l’expérimentation et l’évaluation de concepts nouveaux ou évolutifs.

Par ailleurs, pour être vraiment utile, un exercice doit s’inscrire dans un processus de changement dans lequel les problèmes rencontrés se muent en occasions d'amélioration. L’évaluation de l'action globale de l’OTAN, autrement dit le recensement d’enseignements et la définition de mesures correctrices, fait partie intégrante de tout exercice de gestion de crise. Elle a pour objet de faire apparaître et de remédier à tout problème, erreur ou insuffisance ainsi que de faire l’inventaire des points forts, pour tous les aspects de la gestion de crise, autrement dit de la dissuasion à la défense en passant par la planification au niveau opératif, la connaissance des situations, la cyberdéfense, la coopération avec les partenaires, etc. L’évaluation doit se faire sans tarder, c’est à dire quand l’exercice est encore frais dans les mémoires des décideurs et des participants.

Enfin, les exercices de gestion de crise sont synonymes d’interactions entre de multiples intervenants. Favorisant la discussion, ils contribuent à faire émerger un vocabulaire partagé au sujet d’un type de crises donné ainsi qu’à inventer les moyens d’y faire face, ce qui crée un sentiment d'unité et de service d’une cause commune. Ils rassemblent les personnes sinon dispersées qui, au siège de l'OTAN, dans les capitales des pays de l’Alliance, dans les commandements stratégiques ou dans les pays partenaires, travaillent sur la gestion de crise. Ces personnes ont ainsi l’occasion de se parler et, en général, elles parviennent à se mettre d'accord sur les conclusions qu’il convient de tirer d’un exercice et sur ce qu’il faut faire pour atténuer les difficultés qui se sont présentées. Plus simplement, les exercices sont des lieux de réseautage et de rencontres intersectorielles, y compris avec des représentants d’organisations internationales ou de pays partenaires. De toute évidence, ils peuvent donner lieu à des frictions et révéler des divisions au sein de l’Alliance, portant éventuellement sur des questions sensibles. Mais, en offrant un cadre pour le dialogue, qui pourra éventuellement prendre la forme de consultations au titre de l’article 4, ils peuvent également s'avérer utiles pour surmonter les divergences. De fait, il vaut beaucoup mieux se confronter aux difficultés dans l’environnement contrôlé d’un exercice que dans le feu d’une crise réelle.

Le développement de nouvelles technologies est l’une des tendances les plus intéressantes qu’il faut aujourd’hui prendre en considération dans les exercices de gestion de crise. Vu l’avènement de l’intelligence artificielle et des techniques avancées de modélisation et de simulation, les exercices de gestion de crise vont probablement devenir plus immersifs, interactifs et dynamiques que jamais. Grâce à ces technologies, les conditions réelles pourront être mieux reproduites et de multiples scénarios pourront se déployer en fonction des décisions qui auront été prises par les participants aux exercices, dont le potentiel formateur sera dès lors maximisé.

Il faudra peut-être plusieurs années avant que de telles technologies ne révolutionnent véritablement la manière dont les exercices sont conçus et conduits. Cependant, certaines techniques transforment d’ores et déjà les exercices aux niveaux opératif et tactique (on pense par exemple à la formation et à l’entraînement des pilotes). Ces percées technologiques promettent d’accroître encore l’intérêt des exercices de gestion de crise ; dès lors, ceux-ci resteront vraisemblablement des instruments dont l’Alliance ne saura se passer pour se préparer à parer les risques inhérents à l’environnement de sécurité complexe qui sera le sien.