Le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires : la crise de la cinquantaine

Le 1er juillet 1968, le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) a été ouvert à la signature. Depuis lors, il est devenu la pierre angulaire de l’action internationale visant à prévenir la prolifération des armes nucléaires, le but étant à terme d’éliminer ces dernières et de promouvoir une utilisation pacifique de l’énergie nucléaire. Les 190 pays qui en sont signataires en font un instrument quasi universel. En 1995, au terme de ses 25 premières années de validité, le Traité a été prolongé pour une durée indéfinie. Le TNP reste unique en ce sens qu’il n’existe aucun autre accord international fondé sur la négociation entre les États dotés ou non de l’arme nucléaire.

Les 185 États non dotés de l’arme nucléaire s’engagent à s’abstenir de l’acquérir. Les cinq États reconnus comme dotés de l’arme nucléaire – Chine, France, Russie, Royaume-Uni et États-Unis – promettent quant à eux de ne pas aider les États ne possédant pas d’armes nucléaires à s’en procurer et d’œuvrer à l’objectif global du désarmement nucléaire. Dans l’intérêt de toutes les parties, le Traité promeut la coopération dans le domaine des applications pacifiques de la technologie nucléaire, sous la surveillance de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA).
Le Traité n’affiche certes pas un bilan parfait en matière de non-prolifération, mais il a tout de même contribué à freiner la dissémination des armes nucléaires. En revanche, son impact sur le désarmement prête beaucoup plus à controverse, ce qui peut expliquer le large soutien en faveur du récent traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TPNW). Le clivage de plus en plus marqué entre les États parties pour ce qui concerne le rythme du désarmement nucléaire marque le début de la crise du milieu de vie du TNP. On peut s’attendre à ce que la viabilité du Traité soit mise à l’épreuve pendant cette crise, probablement comme elle ne l’a jamais été.

Bilan en matière de non-prolifération

Les avis des experts divergent sur la question de savoir dans quelle mesure le TNP a aidé à stopper la prolifération nucléaire, étant donné qu’il est difficile de prouver son impact direct ou indirect. Il faut cependant reconnaître qu’il a au moins le mérite d’instituer la norme de non-prolifération permettant de limiter à moins de dix le nombre de pays dotés de l’arme nucléaire. Pour Lewis Dunn, un observateur avisé du TNP, le Traité a permis d’enrayer le pessimisme qu’inspirait la prolifération, surtout dans les années 1960. L’augmentation du nombre des pays accédant au Traité a contribué à faire prendre conscience qu’une prolifération “effrénée” ou “en cascade” n’était pas une fatalité.

Bien que de nombreuses raisons expliquent pourquoi tous les pays – à quelques exceptions près – ont renoncé à se doter d’armes nucléaires, le TNP a peut-être aidé certains d’entre eux à prendre une décision en les obligeant à faire un choix. Au terme de longs débats politiques et administratifs, et compte tenu de considérations diverses, des pays comme l’Australie, le Japon, la Suède, la Suisse et l’Allemagne de l’Ouest ont estimé qu’il était tout à fait dans leur intérêt d’accéder au Traité. Les efforts diplomatiques déployés par les États-Unis pour convaincre certains de leurs alliés d’accéder au Traité, en plus des garanties nucléaires offertes, ont beaucoup aidé ces pays à prendre leur décision finale. Pour de nombreux États qui n’avaient jamais envisagé d’acquérir d’armes nucléaires, l’aide technique et financière proposée pour l’utilisation pacifique de la technologie nucléaire est le principal élément qui les a motivés à accéder au Traité.

Seuls trois pays ont choisi de ne pas accéder dès le départ au TNP : l’Inde, qui a effectué un essai nucléaire “pacifique” en 1974 ; le Pakistan, qui a mené des essais nucléaires immédiatement après ceux de l’Inde en 1998 ; et Israël, qui n’a jamais confirmé ni démenti qu’il possédait des armes nucléaires.

Il existe des exemples concrets de pays ayant accédé au TNP alors même qu’ils avaient déjà acquis la capacité de fabriquer des armes nucléaires ou qu’ils étaient sur le point de s’en doter. L’Afrique du Sud a accédé au TNP en 1991, après avoir unilatéralement démantelé son petit arsenal. L’Argentine et le Brésil y ont accédé dans les années 1990 après avoir mutuellement accepté de mettre un terme à leurs activités en rapport avec ces armes. Le Bélarus, le Kazakhstan et l’Ukraine ont accédé au TNP après avoir renoncé aux armes nucléaires dont ils avaient hérité en 1991, après l’effondrement de l’Union soviétique. Bien que les décisions prises par ces pays aient été dictées par des facteurs autres que le TNP, elles ont été renforcées par l’accession à ce Traité, qui rend désormais tout retour en arrière très difficile.

Le bilan du TNP en matière de non-prolifération n’est pas parfait, un certain nombre de pays ayant décidé de tricher et de continuer à mettre en œuvre des options nucléaires tout en restant parties au TNP. Toutefois, ce même TNP les contraint à développer leurs armes nucléaires en secret et leur complique donc la tâche. Dans certains cas, il leur a donné du temps pour reconsidérer leurs options nucléaires, ou il a permis une intervention extérieure qui a fait obstacle à tout nouveau progrès.

Par exemple, le programme nucléaire que la Libye menait depuis près de 30 ans a été stoppé en 2003 grâce aux efforts diplomatiques du Royaume-Uni et des États-Unis et suite à un changement d’avis du dirigeant libyen, le colonel Mouammar Kadhafi. Les activités que l’Iraq menait depuis près de 20 ans dans le domaine nucléaire ont pris fin avec la Guerre du Golfe de 1991, et les efforts déployés par la Syrie pendant dix ans ont été mis à mal suite à l’attaque lancée par Israël contre le réacteur nucléaire clandestin d’Al-Kibar en 2007.

Les États parties au TNP qui se sont rendus coupables de tricherie et qui ont refusé de renoncer à leurs programmes clandestins ont payé le prix fort. La Corée du Nord, qui a annoncé en 2003 qu’elle se retirait du Traité et qui s’est rapidement dotée d’une capacité lui permettant de fabriquer des armes nucléaires, a agi malgré de lourdes sanctions internationales et un isolement politique. Les sanctions imposées à l’Iran pour ses activités nucléaires clandestines ont été allégées après la conclusion du plan d’action global commun (JCPOA) en 2015 et suite au nouvel engagement pris par l’Iran de respecter les obligations qui sont les siennes en vertu du Traité. Sans le TNP, il serait beaucoup plus difficile d’agir de manière concertée à l’échelle internationale pour prévenir, freiner, entraver, sanctionner et neutraliser les actions de l’Iran et de la Corée du Nord. Le Traité confère une légitimité à la norme de non-prolifération et aux mesures permettant sa mise en œuvre.

Bien que le Traité comporte d’importantes lacunes, la détection d’activités de prolifération illégales grâce à son système de garanties a permis de mobiliser les efforts en vue d’un renforcement du régime de vérification et de mise en application. Les révélations concernant le programme clandestin de Saddam Hussein en 1991 ont permis de renforcer les pouvoirs d’inspection de l’AIEA grâce au protocole additionnel de 1997. Le protocole a été ratifié par plus de 130 pays.

Les effets du TNP en matière de non-prolifération ont été décuplés par un réseau dense d’initiatives et d’accords internationaux à l’appui des objectifs du TNP, notamment les zones exemptes d’armes nucléaires, la Convention sur la protection physique des matières nucléaires, le Comité Zangger, le Groupe des fournisseurs nucléaires, la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies, l’initiative de sécurité contre la prolifération, et les sommets sur la sécurité nucléaire. Ensemble, ces initiatives internationales renforcent le régime de non-prolifération et le TNP.

Progrès en matière de désarmement

L’article VI du TNP engage toutes les parties « à poursuivre de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire et sur un traité de désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace. » Les avis divergent entre les États parties au TNP sur la question de savoir comment interpréter cet article, et la perspective d’un monde exempt d’armes nucléaires reste éloignée. Bien que les différences soient flagrantes entre les cinq États signataires du TNP dotés de l’arme nucléaire du point de vue du nombre et des types de capacités nucléaires, des rôles correspondant à ces capacités, et de l’attitude des pays même vis-à-vis de la question des réductions, chacun défend son bilan en matière de désarmement et affirme respecter l’article VI.

Les États-Unis affirment que leur arsenal nucléaire global a diminué de 88 pour cent par rapport à son plus haut niveau. Selon les données disponibles, entre 1967 et 2017, l’arsenal des États-Unis est passé de 31 255 à 3 822 charges militaires. La Russie affirme avoir réduit son arsenal nucléaire de plus de 85 pour cent. En vertu des limites fixées par le nouveau Traité START de 2010, les arsenaux nucléaires des deux plus grandes puissances nucléaires sont désormais maintenus à leur plus bas niveau depuis les années 1950.

Le Royaume-Uni a annoncé la réduction du nombre de ses charges militaires opérationnelles à 120 maximum. La France affirme qu’elle a réduit d’un tiers les composantes aérienne et maritime de ses forces de dissuasion nucléaire et qu’elle a limité son arsenal nucléaire total à 300 charges militaires. La Chine, la seule puissance nucléaire signataire du TNP à ne pas revendiquer de réductions assure que son arsenal nucléaire est « au niveau minimum requis pour assurer la sécurité nationale ». Les États dotés de l’arme nucléaire affirment que ces mesures, ainsi que d’autres, comme le moratoire volontaire sur les essais nucléaires, sont synonymes de progrès dans la réalisation des objectifs envisagés dans l’article VI.

Cependant, les progrès en vue du désarmement nucléaire demeurent le plus gros point de désaccord entre les États parties au TNP. Si les États dotés de l’arme nucléaire mettent en évidence ce qu’ils ont fait jusqu’à présent, une grande majorité d’États non dotés de l’arme nucléaire insistent plutôt sur les efforts supplémentaires à fournir. Les États non dotés de l’arme nucléaire critiquent ceux qui la possèdent pour la lenteur des progrès, en leur reprochant de ne pas tenir leurs promesses, notamment de ne pas mettre en œuvre le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (CTBT), qui n’a pas été ratifié par la Chine et les États-Unis. Bien que les États dotés de l’arme nucléaire et les alliés des États-Unis ne possédant pas d’armes nucléaires affirment que la poursuite des efforts en vue du désarmement doit tenir compte de l’environnement de sécurité global, la majorité des États non dotés de l’arme nucléaire estiment que le désarmement nucléaire ne peut plus attendre et que les arguments des pays possédant des armes nucléaires ne sont pas convaincants.

Risques de la crise actuelle

Tout au long de son histoire, le TNP a été marqué par des tensions et par un pessimisme concernant son avenir. Quatre des neuf conférences d’examen se sont achevées sans qu’aucun consensus puisse se faire. Depuis quelques dizaines d’années, les observateurs du TNP ont le sentiment que le Traité ne va pas bien, qu’il risque de devenir obsolète, et, à terme, de s’effondrer sous le poids des défis liés à la prolifération et des différends concernant le désarmement.

Les désaccords entre les États parties au TNP ont atteint un nouveau palier le 7 juillet 2017, lorsque 122 pays ont voté en faveur du TPNW, dont un des objectifs est d’interdire toutes les armes nucléaires, y compris celles des cinq États parties au TNP dotés de l’arme nucléaire. Le TPNW a été ouvert à la signature en septembre 2017 et a déjà été signé par 59 pays et ratifié par dix. Selon ses défenseurs, il sert efficacement l’article VI du TNP en ce sens qu’il instaure une interdiction juridiquement contraignante de toutes les armes nucléaires. Pour les pays opposés au TPNW, dont les pays de l’OTAN, ce Traité ne sera pas inefficace, mais il risque de nuire au TNP.

Le TPNW peut être considéré comme un symptôme de la crise du milieu de vie du TNP – l’expression de la frustration des États ne possédant pas l’arme nucléaire, qui déplorent fortement la lenteur du processus de désarmement. Pour ses défenseurs, le TPNW est une tentative visant à donner une nouvelle jeunesse et à insuffler une nouvelle énergie au désarmement nucléaire. À terme, les États signataires du TNP pourraient même s’entendre sur un compromis et accepter d’être en désaccord sur le nouveau Traité. Les problèmes qui se profilent à l’horizon ne sont pas nécessairement inévitables étant donné que le mécontentement de certains États parties face à la lenteur du processus de désarmement ne semble pas suffisamment fort pour justifier leur retrait du TNP. Jusqu’à présent du moins, malgré de nombreuses inquiétudes, aucun État ne semble prêt à faire ce choix. Les défenseurs et les détracteurs du TPNW sont unis par un dénominateur commun, celui du renforcement du TNP, leur objectif principal.

Or, le TPNW polarise davantage encore le processus lié au TNP alors même que les tensions qui subsistent depuis longtemps prennent une signification nouvelle dans un environnement de sécurité en mutation. Avant qu’un compromis sur le TPNW puisse être trouvé, la résilience du TNP sera mise à l’épreuve comme jamais elle ne l’a été, ce qui pourrait avoir des conséquences irréversibles et hautement indésirables.

Avec le retour de la « concurrence entre les grandes puissances », il sera de plus en plus difficile de gérer les exigences des défenseurs du TPNW. N’en déplaise à de nombreux États ne possédant pas l’arme nucléaire, le rôle des armes nucléaires dans la politique internationale ne s’affaiblit pas, mais se renforce.

Bien que la Russie se soit montrée disposée, par le passé, à accepter des réductions au niveau de ses armes nucléaires stratégiques, elle s’appuie aujourd’hui de plus en plus sur les armes nucléaires dans sa politique étrangère et de sécurité, comme l’a confirmé le président Poutine dans un discours prononcé le 1er mars 2018, dans lequel il a annoncé de nouveaux investissements dans diverses capacités nucléaires peu courantes. L’importance accrue accordée au nucléaire par la Russie ces dernières années a poussé les États-Unis à réagir. Bien que les investissements des États-Unis dans des capacités nucléaires supplémentaires soient modestes par rapport aux programmes de la Russie et qu’ils ne se traduisent pas par une augmentation du nombre total d’armes dans l’arsenal, les partisans du désarmement font abstraction de cet élément et voient là une nouvelle preuve de l’hypocrisie des États dotés de l’arme nucléaire. Bien que les mesures prises par la Chine dans le domaine des armes nucléaires restent floues, il ne fait guère de doute qu’elle s’emploie à moderniser son arsenal nucléaire non seulement pour ne pas se laisser distancer par les États-Unis et la Russie, mais aussi parce qu’elle se livre à une concurrence stratégique avec l’Inde. Toutefois, les États-Unis et leurs alliés au sein de l’OTAN restent la principale cible de la colère des partisans du TPNW.

Si la Chine et les États-Unis ne parviennent pas à régler le problème que pose la Corée du Nord avec son programme et ses missiles nucléaires et si le JCPOA échoue, il sera beaucoup plus difficile aux pays signataires du TNP de maintenir leur unité pour relever les défis liés à la non-prolifération. Si l’Iran reprend les activités limitées par le JCPOA, il fragilisera encore plus le cadre de la non-prolifération au Moyen-Orient, ajoutant aux tensions persistantes qui servent souvent à alimenter le débat sur la zone exempte d’armes de destruction massive au Moyen-Orient.

Enjeux pour l’OTAN

Les pays de l’OTAN ont marqué le texte original du TNP de leur empreinte en s’alignant sur l’objectif global des États-Unis visant à limiter le nombre de pays dotés de l’arme nucléaire et en veillant à ce que les arrangements pour le partage du nucléaire relatifs aux armes nucléaires américaines en Europe, antérieurs au TNP, soient pleinement pris en compte au moment de la négociation du Traité. Ces arrangements ont eux-mêmes contribué à la sécurité en Europe et à la non-prolifération étant donné que les Alliés bénéficiant du parapluie nucléaire américain n’ont pas estimé urgent de mettre au point leur propre armement.

Suite aux réductions opérées par la France, le Royaume-Uni et les États-Unis après la fin de la Guerre froide, l’OTAN a fortement réduit le nombre et les types de forces nucléaires sur son territoire et a souhaité œuvrer en faveur de réductions réciproques supplémentaires des armes nucléaires non stratégiques de la Russie et des États-Unis. Un consensus sur le nucléaire à l’échelle de l’OTAN s’est fait sur la base d’un équilibre entre dissuasion nucléaire et désarmement nucléaire.

Quoi qu’il en soit, il sera de plus en plus difficile pour l’Alliance de concilier les besoins de l’OTAN en matière de dissuasion nucléaire et les aspirations de plus en plus fortes en matière de désarmement. Le nouvel accent mis sur le nucléaire par la Russie et les menaces nucléaires directes et indirectes émanant de ce pays obligent davantage encore les pays de l’OTAN à assurer une dissuasion nucléaire efficace. Compte tenu des changements radicaux intervenus dans l’environnement de sécurité, l’Alliance doit trouver un nouvel équilibre pour satisfaire aux nouvelles exigences.

En outre, les arrangements sur le partage du nucléaire à l’échelle de l’OTAN et les garanties nucléaires données par les États-Unis à leurs alliés sont devenus les principales cibles du TPNW. Les partisans d’une interdiction des armes nucléaires, comme l’International Campaign to Abolish Nuclear Weapons (ICAN), s’emploient surtout à façonner l’opinion publique dans les pays alliés des États-Unis. La pression émanant des défenseurs du TPNW nécessite que tous les gouvernements des pays membres de l’OTAN défendent leurs arguments sécuritaires et moraux en faveur d’un maintien des capacités nucléaires de l’OTAN. Cet exercice d’équilibriste met les pays de l’OTAN, qui dépendent de la dissuasion, en porte-à-faux avec les partisans de l’abolition des armes nucléaires dans le cadre du TNP.

Le TNP relève du bien commun et sa disparition aurait des conséquences catastrophiques pour la stabilité et la prévisibilité à l’échelle mondiale, surtout pour les pays de l’OTAN. Ne pas maintenir une dissuasion nucléaire crédible dans l’environnement de sécurité instable d’aujourd’hui pourrait cependant avoir des conséquences bien plus désastreuses encore pour l’Alliance.

Dans ce contexte, les pays de l’Alliance devraient s’employer à trouver un compromis pour préserver le TNP et tenir compte des aspirations au désarmement. La stratégie de l’OTAN en matière de maîtrise des armements devrait continuer de viser à convaincre la Russie de respecter à nouveau ses obligations, notamment au titre du Traité FNI, et d’accepter que le nombre d’armes nucléaires non stratégiques en Europe fasse l’objet de nouvelles réductions sur une base réciproque et que leur rôle soit revu – même si rien ne semble pour l’heure indiquer que la Russie est disposée à accepter de faire preuve de transparence sur son arsenal nucléaire non stratégique - qui est sensiblement plus important que celui des Alliés - de le limiter ou de le réduire.

Parallèlement à cela, les pays de l’OTAN devraient continuer à défendre publiquement la dissuasion nucléaire de l’Alliance compte tenu de la nécessité de préserver l’ordre sécuritaire en Europe, et ils devraient continuer à indiquer clairement que l’Alliance maintiendra une dissuasion nucléaire crédible tant que les armes nucléaires existeront.

Ces travaux ont été réalisés sous les auspices du Département américain de l’Energie par le Lawrence Livermore National Laboratory aux termes du contrat DE-AC52-07NA27344. Les avis et les opinions des auteurs exprimés ici ne reflètent pas nécessairement ceux du gouvernement des États-Unis ou de Lawrence Livermore National Security, LLC. LLNL-JRNL-752555.