À l'occasion du quinzième anniversaire du Conseil OTAN-Russie, une experte de la Russie jette un regard désabusé sur la manière dont les grands espoirs placés dans le partenariat entre l'Organisation et Moscou ont été anéantis ces dernières années.
Durant de nombreuses années, j'ai consacré l'essentiel de mon temps, de mon travail et de mon énergie à faire avancer la coopération entre l'OTAN et la Russie. Jusqu'en mars 2014, soit pendant plus de dix-sept ans, les relations entre l'OTAN et la Russie se sont développées à un rythme relativement soutenu, ce qui a permis à l'Organisation et à Moscou de mener ensemble quelques grands projets concrets. Il a dès lors été extrêmement décevant de voir toutes ces années d'âpres négociations et de travail acharné être réduites à néant du jour au lendemain à cause d'une décision prise au beau milieu de la nuit du 22 au 23 février 2014 (comme le président Poutine l'a lui-même indiqué dans un documentaire diffusé en 2015).
La lune de miel
Lorsque j'ai rejoint l'OTAN en 2004 pour travailler au service chargé de la Russie, les relations avec ce pays n'auraient pas pu être plus différentes de ce qu'elles sont aujourd'hui. La Déclaration de Rome, portant création du Conseil OTAN-Russie (COR), venait d'être adoptée (2002). Elle constituait un important pas en avant par rapport à l'Acte fondateur OTAN-Russie de 1997. Un vent d'optimisme soufflait à l'OTAN, où l'on souhaitait vivement en finir avec la logique de confrontation héritée de la Guerre froide, alors qu'une ère nouvelle de coopération avec la Russie contribuerait à dissiper une fois pour toutes les soupçons persistants de ces dernières décennies.
Le secrétaire général de l'OTAN Lord Robertson (au centre) échange une poignée de main avec le président russe Vladimir Poutine en présence du premier ministre italien Silvio Berlusconi, à l'occasion du sommet OTAN-Russie, à Rome. La Déclaration de Rome porte création du Conseil OTAN-Russie, qui est conçu comme un mécanisme de consultation, d'établissement de consensus, de coopération, de décision conjointe et d'action conjointe – 28 mai 2002. © NATO
Si l'enthousiasme était plus marqué à l'OTAN, il était également perceptible du côté russe. La Russie a toujours pris l'OTAN au sérieux, ce qui explique pourquoi elle continue de respecter l'Organisation et reste attachée au COR, malgré le discours qu'elle tient depuis quelques années. À l'OTAN, beaucoup espéraient – avec une certaine naïveté comme les faits le montreront par la suite – que les relations entre l'OTAN et la Russie puissent connaître une évolution analogue à celle de l'Union européenne. L'espoir était que les avancées enregistrées dans un domaine d'intérêt commun permettraient de faire converger les points de vue sur d'autres questions, ce qui influerait positivement sur le contexte général dans lequel s'inscrivaient les relations entre l'OTAN et la Russie.
Durant toutes ces années, le scepticisme exprimé par certains était perçu comme un reliquat de la Guerre froide. Et, lorsque ce scepticisme émanait des nouveaux pays membres de l'OTAN, on les soupçonnait souvent d'être otages de leur propre histoire. La Russie se rapprochait de son propre chef des structures occidentales. Les cours élevés du pétrole et l'ouverture de l'économie russe permettaient à la classe moyenne émergente de prospérer, de voyager et de découvrir que l'Occident était finalement plutôt bienveillant. Bref, tout retour aux pratiques de la Guerre froide paraissait exclu, d'autant que personne en Russie ne semblait souhaiter un tel scénario.
Et il y avait bien des dossiers sur lesquels l'OTAN et la Russie étaient désireuses de travailler ensemble. C'est ainsi qu'une collaboration s'était effectivement installée.
L'OTAN et la Russie ont par exemple œuvré ensemble à la stabilisation de la situation en Afghanistan. Alors que ni la Russie ni l'Afghanistan ne souhaitaient voir des troupes russes prendre part à la mission de la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) dirigée par l'OTAN, la Russie a aidé l'Organisation à s'acquitter de son mandat en autorisant le transit par son territoire d'équipements militaires et de troupes, en formant des techniciens d'hélicoptères et en fournissant des pièces de rechange pour les hélicoptères à des tarifs préférentiels. Par ailleurs, l'OTAN et la Russie ont, pendant de nombreuses années, formé des agents de lutte antidrogue d'Afghanistan, du Pakistan et d'Asie centrale.
Au plus fort des opérations en Afghanistan, pas moins de 40 % des marchandises destinées à la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) dirigée par l’OTAN ont été acheminées dans le pays par voie ferroviaire, suivant les lignes de communication du nord et du centre, certaines de ces marchandises transitant ainsi par la Russie. © OTAN
L'OTAN a décidé de fournir à la Russie des technologies novatrices et sûres permettant de neutraliser des engins explosifs dans le but d'aider Moscou à se débarrasser de vieilles munitions stockées à Kaliningrad. Lancé après un an et demi de négociations, ce projet a nécessité des investissements de plusieurs millions de dollars tant de la part des pays membres de l'OTAN que de la Russie.
L'OTAN et la Russie ont mis conjointement en place des centres connectés pour le suivi des vols civils et pour l'interception des aéronefs considérés comme suspects, une problématique qui a pris de l'ampleur après les attentats du 11-Septembre.
L'OTAN a également mis à la disposition de la Russie des technologies de sauvetage des équipages de sous-marins, lesquelles ont contribué à sauver la vie de sept marins russes en 2005.
En 2013, l'OTAN et la Russie ont décidé de travailler ensemble à l'élimination, en toute sécurité, de l'arsenal chimique détenu par le régime syrien. Après de longs mois d'âpres négociations, un accord a finalement été trouvé au début de 2014.
Il ne s'agit là que de quelques exemples parmi tant d'autres. Pendant toutes ces années, le service de l'OTAN chargé des relations avec la Russie était en pleine effervescence. La mission de la Russie auprès de l'OTAN était plus imposante que celle de n'importe quel autre pays partenaire et même que la délégation de certains pays membres, car l'Organisation et la Russie avaient besoin de toujours plus d'experts pour travailler sur un nombre croissant de projets communs.
Bien entendu, tout n'était pas rose pour autant. L'OTAN et la Russie étaient ainsi en profond désaccord sur une série de points, notamment sur la décision de l'OTAN de mettre en place son propre système de défense antimissile balistique, ou sur la décision prise par la Russie de suspendre la mise en application du Traité sur les forces armées conventionnelles en Europe (Traité FCE). Cela étant, le désir de travailler ensemble sur des questions d'intérêt commun dans l'espoir que le terrain d'entente trouvé sur certains dossiers aiderait à surmonter les divergences sur d'autres questions, a dominé durant de nombreuses années. Cet espoir a malheureusement été déçu.
Des divergences insurmontables ?
Aujourd'hui, quinze ans après la signature de la Déclaration de Rome, et à la suite de l'agression russe contre l'Ukraine, force est de constater que, dans sa grande majorité, la communauté internationale ne partage pas les préférences du Kremlin concernant l'organisation de la sécurité en Europe et dans le reste du monde. Lorsque l'on sait que le président Poutine prône ouvertement un ordre mondial fondé sur les accords de Yalta, comme il l'a fait lors de son discours de 2015 à l'Assemblée générale des Nations Unies, cette réticence n'a rien de surprenant. Nombreux sont les pays européens qui ont gardé un souvenir amer des accords de Yalta. Qui plus est, le monde a beaucoup changé depuis que ces accords ont été conclus. L'époque où les grandes puissances se servaient à leur guise et où les pays moins puissants devaient s'en accommoder est bel et bien révolue. C'est la raison pour laquelle les États membres de l'OTAN, mais aussi plusieurs autres pays, y compris ceux situés aux portes mêmes de la Russie, ont rejeté les propositions de Moscou en faveur d'un nouveau traité de sécurité européenne.
Des habitants de Sébastopol, en Crimée, assistent à la retransmission d'un discours donné par le président russe Vladimir Poutine le 18 mars 2014, jour de l'annexion illégale de la Crimée par la Russie.
Néanmoins, beaucoup continuent de s'interroger : pourquoi ne pas simplement adopter une approche pragmatique consistant à collaborer avec Moscou dans des domaines d'intérêt commun tout en maintenant une ligne dure contre certains agissements de la Russie, tels que son annexion, illégale, de la Crimée, et les actes d'agression qu'elle persiste à commettre contre l'Ukraine ?
Le fait est que l'OTAN a déjà essayé, et ce pendant de nombreuses années. Dans le cadre du COR, elle entretenait avec la Russie une collaboration plus approfondie qu'avec n'importe quel autre pays partenaire, et Moscou y trouvait son compte au moins autant que l'Alliance. Pourtant, malgré l'enthousiasme initial suscité par la signature de la Déclaration de Rome, cette coopération ne leur a pas permis de se rapprocher ni de dépasser leurs divergences.
Pour l'Alliance, il est fondamental de continuer à incarner une communauté basée sur des valeurs. C'est pour cette raison essentielle que plusieurs pays continuent à vouloir rejoindre l'Alliance et que l'OTAN conserve, aujourd'hui encore, toute sa pertinence.
Si, au nom de la reprise d'une collaboration régulière avec Moscou sur des projets, l'OTAN s'écarte de ce principe fondamental en acceptant que la Russie modifie par la force les frontières internationalement reconnues d'États européens, c'est son avenir même qu'elle met en jeu.
Ce n'est pas tant que la Russie attaquerait alors un Allié (ce qui me paraît impossible, la Russie sachant bien qu'elle sortirait perdante d'une confrontation avec l'OTAN), mais plutôt que la crédibilité de l’Alliance serait remise en question. Si l'Organisation transige sur ses principes, qui sont la clé de son succès, l'Alliance finira par s'autodétruire.
La Russie elle-même a adhéré à ces principes, qu'elle s'est engagée à respecter dans l'Acte fondateur OTAN-Russie de 1997, dans la Déclaration de Rome de 2002, dans la Charte des Nations Unies, dans l'Acte final d’Helsinki et dans le Mémorandum de Budapest de 1994, entre autres.
Les forces russes pénètrent dans une ville dont elles se sont emparées dans le Donbass (Ukraine), en avril 2014. L'agression russe contre l'Ukraine ne constitue pas seulement une violation de la souveraineté et de l'intégrité territoriale du pays ; elle va également à l'encontre des principes fondateurs de l'OTAN, auxquels la Russie elle-même a adhéré et qu'elle s'est engagée à respecter. © Euromaidan Press
C'est donc la crédibilité de la Russie en tant que partenaire qui est désormais en jeu. Dans ce contexte, l'OTAN peut-elle se fier à d'hypothétiques engagements russes ?
Il serait inutile et déraisonnable, voire illusoire, de croire que l'OTAN pourrait rétablir, au moins partiellement, sa coopération avec la Russie sur des projets, alors même que cette dernière continue de porter atteinte quotidiennement à la souveraineté et à l'intégrité territoriale de l'Ukraine, qu'elle maintient des troupes en Transnistrie contre la volonté souveraine du gouvernement moldove, et qu'elle persiste à violer la souveraineté de la Géorgie.
Cela ne signifie toutefois pas que l'OTAN doive cesser toute relation avec la Russie, ni qu'il faille l'isoler ou appliquer la stratégie d'endiguement qui avait cours à l'époque de Yalta. En effet, pour des raisons historiques et géographiques, et dans un contexte de mondialisation croissante, de telles mesures ne sont ni possibles ni souhaitables.
Rester ferme tout en poursuivant le dialogue
Si l'on ne peut pas revenir au COR tel qu'il a fonctionné avant 2014, mais qu'il n'est pas non plus souhaitable de couper les ponts avec Moscou, quelles options reste-t-il ?
L'année dernière, à Varsovie, les dirigeants des pays de l’OTAN ont décidé qu'il était judicieux de mettre en place un dispositif de dissuasion solide, conjugué à un véritable dialogue. Au cours de mes premières années à l'OTAN, je me serais attendue à ce que ce dialogue débouche sur des projets de coopération pratique ; je n'y crois plus aujourd'hui. Il n'en reste pas moins nécessaire de s'adresser sans ambages à la Russie pour lui rappeler qu'au XXIe siècle, les principes sont importants et qu'au bout du compte, ils l'emportent sur la force, que la souveraineté des petits pays ne saurait être considérée comme relative, et que le non-respect des obligations juridiques internationales prête à conséquence.
D'autres questions méritent d'être abordées avec la Russie. Dans un contexte d'intensification des activités et des exercices militaires, il est essentiel de disposer de canaux de communication ouverts et fiables, y compris entre responsables militaires, afin d'éviter les malentendus et les erreurs d'appréciation. L'utilisation de ces canaux de communication devrait permettre d'atténuer les risques et d'accroître la prévisibilité et la transparence dans le cadre des relations entre l'OTAN et la Russie.
Bien qu'elles ne collaborent plus sur des projets communs, l'OTAN et la Russie continuent de partager un intérêt pour la stabilité en Afghanistan, un sujet qu'il reste important d'évoquer, même dans les circonstances actuelles.
Le COR conserve dès lors un rôle clé : même si l'OTAN et la Russie sont en désaccord sur des questions de principe, elles disposent grâce à lui d'un espace de dialogue où elles peuvent évoquer ces divergences et aborder certaines grandes préoccupations communes. Ce dialogue conserve toute son importance pour l'OTAN et la Russie, d'où la volonté, de part et d'autre, de continuer à se réunir périodiquement au sein du COR.
Néanmoins, ce n'est pas ce pour quoi le COR a été conçu, et ce ne sont pas non plus les relations que j'aurais espérées pour l'OTAN et la Russie. J'éprouve parfois de la nostalgie en songeant qu'à ses débuts, le COR se réunissait fréquemment, et que les négociations en son sein débouchaient sur des accords qui étaient dûment respectés et appliqués par la suite. C'est donc avec tristesse que je pense à la Déclaration de Rome, aux quinze années qui se sont écoulées depuis, et au potentiel qui a été gâché. Il va sans dire que je déplore vivement les récents choix politiques de la Russie, qui ont contraint l'OTAN à réduire de manière drastique le niveau, initialement ambitieux, de ses relations avec Moscou.
Mais je me rappelle aussi qu'ils étaient nombreux, à l'OTAN comme en Russie, à être convaincus du bien-fondé des relations que les deux parties s'étaient engagées à bâtir ensemble à Rome, en 2002. De fait, le président Poutine lui-même a participé aux négociations relatives à la création du COR, dans lequel il s'est beaucoup investi. Certes, les relations entre Moscou et l'Alliance n'ont plus rien à voir avec ce qu'elles étaient, mais je sais qu'il y a encore, en Russie, des personnes désireuses d'établir une relation plus constructive avec l'OTAN.