NATO - North Atlantic Treaty Organisation

Le Traité de Washington

Le 4 avril 1949, la signature du Traité de l'Atlantique Nord, plus connu sous le nom de Traité de Washington, pose officiellement les fondements de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord. Ce document, modèle de concision, offre une souplesse intrinsèque à tous les égards. Sans avoir jamais dû modifier le texte d'origine, l'Alliance a toujours su s'adapter à un environnement de sécurité en constante évolution, et chaque Allié peut mettre en application le Traité en fonction de ses capacités et de sa situation.

• Contexte politique de la naissance de l'Alliance

  L'hostilité qui a marqué les relations entre l'Union soviétique et les puissances occidentales à partir de 1917 ressurgit progressivement à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Ce clivage Est-Ouest est alimenté par des conflits d'intérêts et des divergences idéologiques. Accords de paix et réparations donnent lieu à des confrontations, et les tensions sont exacerbées par des événements tels que le blocus de Berlin d'avril 1948, le coup d'État de juin 1948 en Tchécoslovaquie et les menaces directes visant la souveraineté de la Norvège, de la Grèce et de la Turquie.

  L'emprise croissante de l'Union soviétique sur plusieurs pays d'Europe de l'Est suscite des inquiétudes parmi les pays d'Europe de l'Ouest, qui redoutent que l'URSS n'impose son idéologie et son autorité dans toute l'Europe. Or, à partir de 1945, les gouvernements occidentaux ont commencé à réduire leurs appareils de défense et à démobiliser leurs troupes. En janvier 1948, Ernest Bevin, secrétaire d'État aux Affaires étrangères du Royaume-Uni, évoque alors la nécessité d'établir un « traité d'alliance et d'assistance mutuelle », qui prendrait la forme d'une alliance de défense et d'un regroupement régional dans le cadre de la Charte des Nations Unies.

  Les États-Unis n'entendent fournir un soutien militaire à l'Europe qu'à la condition qu'elle soit unie. Ainsi, la Belgique, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni signent le Traité de Bruxelles, en mars 1948, qui donne naissance à l'Union occidentale. Conçu pour renforcer les liens entre les signataires tout en proposant un système de défense commun, ce traité servira plus tard de base au Traité de Washington.

  Entre-temps, le Sénat américain adopte la résolution Vandenberg, qui changera le cours de la politique étrangère des États-Unis puisqu'elle autorise ce pays à prendre part, dans le respect de sa constitution, à un système de défense collective en temps de paix.

  Les conditions sont alors réunies pour que puissent commencer les négociations sur un traité transatlantique.

• Négociation et rédaction du Traité

  Les pourparlers sur le futur Traité de Washington ont lieu entre les puissances signataires du Traité de Bruxelles (à l'exception du Luxembourg, représenté par la Belgique) ainsi que les États-Unis et le Canada. Les représentants du Canada, du Royaume-Uni et des États-Unis constituent le noyau de l'équipe de rédaction mais les autres pays contribuent également aux premiers débats, assistés par un groupe de travail. Ces pourparlers, connus depuis sous le nom de « pourparlers des six puissances », débouchent sur la publication, le 9 septembre 1948, du « document de Washington », qui contient, à l'état d'ébauche, le texte d'articles susceptibles de figurer dans le Traité.

  C'est le 10 décembre 1948 que débute officiellement la négociation du Traité, au sein du Comité des ambassadeurs à Washington. Pour ces pourparlers, le Luxembourg dépêche son propre représentant. Plus tard, la Norvège, le Danemark, l'Islande, le Portugal et l'Italie seront invités aux dernières sessions de négociation, qui commenceront le 8 mars 1949. Bien que les pays participants soient d'accord pour placer la défense collective au cœur de la nouvelle alliance, plusieurs autres questions ne sont toujours pas réglées, et une solution doit être trouvée avant que l'Alliance ne puisse se concrétiser.

  Défense collective

  Les avis divergent en ce qui concerne l'application de l'article 5. Les États-Unis ont précédemment pris le parti d'éviter officiellement les interventions hasardeuses à l'étranger. C'est ainsi qu'ils craignent que l'article 5 ne les entraîne malgré eux dans un conflit. Il faut donc faire en sorte que les États-Unis puissent envoyer de l'aide aux pays victimes d'une agression sans avoir pour autant à entrer en guerre.

  Les pays européens, de leur côté, veulent s’assurer que les États-Unis leur apporteront de l'aide en cas d'attaque de l'un des pays signataires. Les États-Unis refusent de prendre cet engagement, estimant qu'ils n'auraient pas le soutien de leur opinion publique. Ils proposent donc une solution qui permettrait à chaque pays membre de prêter assistance aux autres signataires comme il le « jugera nécessaire ». En d'autres termes, aucun membre ne se verra engagé de façon automatique dans une déclaration de guerre ou une opération militaire. L'action jugée nécessaire sera laissée à l'appréciation de chaque pays membre. Le point de vue des États-Unis sur la défense collective finira par l'emporter.

  Coopération politique et militaire

  Certains rédacteurs ne veulent pas que le Traité se limite à une simple coopération militaire entre les signataires. Ils souhaitent également une coopération dans les domaines social et économique, mais les avis divergent quant à la manière de traiter les questions ne relevant pas du domaine militaire. L'article 2 sera finalement adopté et il constitue maintenant le fondement des activités politiques, et plus généralement autres que militaires, de l'Alliance.

  L'article 4, qui encourage les Alliés à se consulter chaque fois que nécessaire, vient étayer l'article 2, facilitant ainsi la recherche du consensus. Grâce à des consultations et à des échanges d’informations réguliers, les pays renforceront les liens qui les unissent et connaîtront mieux leurs préoccupations respectives, si bien qu'ils pourront plus aisément s'accorder sur des politiques communes ou prendre les mesures voulues.

  Champ d’application géographique de l'Alliance

  Le champ d'application géographique de l'Alliance, à la fois en termes de composition et de zone de responsabilité, est un autre sujet qui divise les négociateurs. Les États-Unis et le Royaume-Uni envisagent l'OTAN davantage comme une organisation régionale alors que d'autres pays, dont la France, estiment qu'elle devrait plutôt jouer un rôle à l'échelle mondiale.

  Au bout du compte, l'article 6 du Traité de Washington fait référence aux pays composant la région de l'Atlantique Nord et précise que, dans certaines circonstances, la zone de responsabilité de l'OTAN peut s'étendre vers le Sud jusqu'au Tropique du Cancer, en cas d'attaque contre des îles, des navires ou des aéronefs se trouvant dans cette zone.

  Toutefois, selon Theodore C. Achilles, l’un des rédacteurs du Traité, il ne faisait aucun doute pour l'ensemble des négociateurs que les opérations de l’OTAN pouvaient également être menées au sud du Tropique du Cancer et, somme toute, dans le monde entier. Les ministres des Affaires étrangères ont d’ailleurs confirmé cette interprétation à Reykjavik, en mai 2002, dans le contexte de la lutte contre le terrorisme : « Pour accomplir la gamme complète de ses missions, l’OTAN doit pouvoir aligner des forces capables de se déployer rapidement partout où elles sont nécessaires, de mener des opérations soutenues, à longue distance et dans la durée, et de réaliser leurs objectifs. »

  Composition de l'Alliance

  Sur la question de savoir qui inviter à rejoindre l'Alliance, les rédacteurs du Traité ont également des vues divergentes. Le Royaume-Uni entend s'en tenir à une Alliance compacte, en évitant de s'engager à l'égard de pays de la périphérie, alors que les États-Unis préconisent d'inviter des pays de moindre puissance ou susceptibles de succomber à une agression soviétique. La France, pour sa part, se soucie avant tout de protéger ses territoires coloniaux. Mais c'est l'Allemagne qui constitue la principale préoccupation de ces trois pays : son adhésion n'est pas envisagée dans l'immédiat en raison de la complexité de sa situation.

  Les rédacteurs du Traité envisagent également d'inviter l'Italie, la Grèce, la Turquie, le Portugal, l'Islande et les pays scandinaves, essentiellement pour leur intérêt stratégique. L'Italie, le Portugal et l'Islande feront partie des membres fondateurs de l'Alliance, tandis que la Grèce et la Turquie rejoindront celle-ci en 1952. L'Islande subordonne son adhésion à celle du Danemark et de la Norvège, qui rejoindront l'Alliance en 1949. La Suède, pour sa part, refusera catégoriquement tout lien avec l'OTAN.

  Il sera également envisagé de proposer à l'Irlande, à l'Iran, à l'Autriche et à l'Espagne d'adhérer à l'OTAN mais cette idée sera abandonnée, principalement en raison de la situation intérieure de ces pays.

  Territoires coloniaux

  La question des colonies sera l'une des plus grandes sources de dissension lors de la rédaction du Traité de Washington. La France insiste pour inclure l'Algérie dans le Traité, la Belgique faisant de même pour le Congo. Toutefois, les États-Unis et le Canada souhaitent exclure les territoires coloniaux dans leur ensemble craignant essentiellement que l'OTAN se retrouve à devoir résoudre les problèmes des populations locales.

  Finalement, les rédacteurs accèdent à la demande de la France concernant l'inclusion de l'Algérie¹, qui est pleinement intégrée dans les structures politiques et administratives de la France grâce à son statut de département, mais rejettent la demande de la Belgique concernant le Congo.

  Durée du Traité

  Les pays ne s'entendent pas sur la durée que doit avoir le Traité. Certains sont favorables à un accord à long terme, qui fixerait la durée initiale du Traité à vingt ans, alors que d'autres craignent qu'un engagement au-delà de dix ans ne soit perçu comme un prolongement inutile de l'effort de guerre. En fin de compte, à la demande insistante du Portugal, la validité du Traité est fixée à dix ans, au terme desquels le Traité pourra être révisé (voir article 12), et ce n'est qu'après que le Traité aura été en vigueur pendant vingt ans qu'un membre pourra quitter l'Alliance (voir article 13). À ce jour, aucun de ces deux articles n'a encore été invoqué : le Traité n'a jamais été révisé et aucun membre ne s'est retiré de l'Organisation.

  1. Suite à l'indépendance de l'Algérie, l'article relatif à l'Algérie française a cessé d'être appliqué à la date du 3 juillet 1962.

• Valeurs et principes fondamentaux du Traité

  Une fois qu'ils sont parvenus à s'accorder sur les points litigieux, la Belgique, le Canada, le Danemark, la France, l'Islande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, le Portugal, le Royaume-Uni et les États-Unis rédigent un nouveau document, qui donnera naissance à l'Alliance atlantique.

  Le 4 avril 1949, les douze pays signent le Traité de l'Atlantique Nord à Washington, ville qui donnera au Traité son nom d'usage.

  Chaque pays signataire du Traité est tenu de partager les risques, les responsabilités et les avantages de la sécurité collective et de ne prendre aucun engagement international qui serait en contradiction avec le Traité. Les pays signataires s'engagent également à l'égard des buts et principes de la Charte des Nations Unies, le Traité précisant que ces pays forment une communauté de valeurs unique en son genre, attachée aux principes de la liberté individuelle, de la démocratie, des droits de l'homme et de l'état de droit.

  Outre la défense collective et les valeurs essentielles énoncées, le principe de prise de décision par consensus et l'importance des consultations entre les pays membres caractérisent l'esprit de l'Organisation, ainsi que sa nature défensive et sa souplesse.