Роль НАТО у мінливому світі

*Привид бродить по Європі, привид комунізму *. Так писав Маркс в 1848 році. Революція, яка прокотилась Східною Європою в 1989 році, відправила цього духа на покій. В Польщі уряд під проводом Солідарності перебуває у владі вже декілька місяців. В інших країнах Східної Європи вільні вибори вже відбулись або відбудуться цієї весни. В самому СРСР Президент Горбачов погодився з логікою багатопартійної системи і здійснює інші широкомасштабні реформи. Потужність Червоної Армії зменшилась і значні радянські війська вже залишили Східну Європу: схоже, що більша їх частина відправиться додому у дещо короткий час.

Здатність Варшавського пакту здійснювати колективні військові дії повинна бути близькою до нуля. Класична радянська загроза, яку становить експансіоністська влада з ідеологією ворожнечі і величезними військами на кордонах Заходу, випаровується на наших очах. Все це справедливо переносить центр уваги на НАТО, організацію, яка заснована для оборони Заходу від цієї загрози. Одні кажуть, що Альянс повинен бути збережений точно таким, яким він є, доводячи, що загроза по суті не змінилась. Інші вважають, що причини для існування зовсім зникли, що це перешкоджає прогресу у відносинах між Сходом і Заходом і що організація повинна бути згорнута. Обидва табори помиляються. НАТО не втрачає своєї важливості: для збереження власної безпеки своїх членів і забезпеченні стабільних рамок, в яких країни Центральної і Східної Європи можуть розвиватись мирно. Проте для того, щоб робити це ефективно, НАТО сама має суттєво змінитись. Президент Горбачов розпочав радикальний процес «нового мислення» і «перестройки» в своїй країні. Нам потрібне нове мислення і «перестройка» в самому Альянсі також.

Перед тим як розглянути що це може означати, дозвольте мені спочатку сказати, чому нам усе ще потрібна НАТО і які з її атрибутів залишаються суттєвими. НАТО нам потрібна за чотирьох причин: оборона, стабільність, контроль над озброєннями і заохочення до політичних реформ. Спочатку оборона. Усі члени Альянсу бажають Горбачову і «перестройці» успіху. Але Радянський Союз все одно залишатиметься для нас проблемою. Радянські звичайні збройні сили в Європі значно перевищують Західні і будуть такими і надалі, допоки угода щодо скорочення збройних сил обох сторін до нижчих, але однакових рівнів, не буде лише досягнута на Віденських переговорах про Звичайні збройні сили в Європі (ЗЗСЄ), але й втілена в життя.

Навіть після успіху угоди ЗЗСЄ Радянський Союз залишатиметься найбільшою військовою силою на Євразійському континенті. Він буде продовжувати розташовувати ядерні озброєння на своїй території і не лише. Звичайно, немає підстав вважати, що Горбачов може щось виграти від агресії проти Заходу: застосування сили поза межами його кордонів ймовірно запустить процес, здатний змести і його, і «перестройку». Небезпека сьогоднішнього Радянського Союзу походить радше від фундаментальної нестабільності. Процес реформ накладає неймовірний стрес на суспільну і політичну тканину СРСР. Ми не можемо виключити, що це може викликати насильницький розпад Радянського Союзу. Такий розвиток подій у потужно озброєній ядерній супердержаві був би неймовірно небезпечним не лише для самих радянських людей, але і для всіх сусідів Радянського Союзу. Цієї причини вже достатньо для того, щоб Захід зберігав свій захист на високому рівні. В більш тривалому сенсі, якщо реформи Горбачова проваляться. Або якщо Радянський Союз розвалиться, може з’явитись нове керівництво з більш загрозливою політикою і майже не зміненими військовими силами і засобами. Ми сподіваємось, що нічого такого не станеться. Але може статись.

Друга, зв’язана з цим причина для збереження НАТО – підтримка стабільності. В короткостроковій і середньостроковій перспективі процес реформ на Сході може легко призвести до посилення нестабільності в цій частині Європи. Повалення репресивних режимів дозволить проявитись довго стримуваним політичним, економічним і етнічним негараздам. Члени Альянсу вже багато роблять. Надаючи допомогу і підтримку, намагаючись зробити так, щоб травми (наприклад, масове безробіття), які обов’язково будуть зв’язані з переходом Сходу до демократичних систем і ринкової економіки, були максимально обмеженими. Але залишається вірогідність того, що в одній або кількох східних країнах, які зазнають реформ, викликаний змінами тиск призведе до серйозних труднощів і вони матимуть міжнародні наслідки.

Ми також не повинні ігнорувати небезпеку виникнення напруження між Європейськими країнами загалом (як часто бувало у минулому), якщо дозволити послабнути колективним зв’язкам Альянсу (і Європейського співтовариства). Ми не повинні припускати, що нинішній стан справ є незворотнім лише тому, що Західна Європа живе у мирі і її країни працюють разом протягом останніх 40 років. Ключові інституції, створені після війни, НАТО і ЄС, відіграють вирішальну роль в забезпеченні стабільності. Чого нам потрібно уникати будь-якою ціною, це (за словами федерального міністра оборони д-ра Столтенберга) ренаціоналізації політики безпеки – ситуації коли Європейські держави знову намагатимуться шукати свою безпеку в мінливих (і за визначенням нестабільних) коаліціях. НАТО нас охороняє від цієї небезпеки. Допомагаючи зберігати існуючу структуру безпеки в Західній Європі, вона сприяє порядку в усій Європі.

І нарешті, необхідно закарбувати в пам’яті, що багато ризиків, які постануть перед нами наступні кілька років, походитимуть з-поза меж Європи. Наприкінці 90-х років більше прямих небезпек для Заходу можуть дедалі частіше походити з Півдня і Близького Сходу. Там демографічні тенденції, економічні труднощі і глибоко укорінені політичні проблеми поєднуються із зростаючим доступом до дестабілізуючих військових технологій, створюючи захоплюючу і вибухонебезпечну суміш. 12 країн за межами НАТО і Варшавського пакту вже мають балістичні ракети. Багато інших зможуть придбати відповідні ядерні і хімічні засоби до кінця сторіччя.

Усе це допомагає пояснити, чому останнім часом ставлення СРСР до НАТО суттєво змінилось: там де росіяни закликали до негайного розпуску двох великих військових блоків в Європі, вони зараз приділяють набагато більше уваги збереженню кожного з Альянсів як чинника стабільності. Горбачов чітко вказав на те, що йому потрібна стабільність за кордоном для здійснення реформ вдома. За цієї причини він має не менше зацікавленості в продовженні існування НАТО, ніж ми самі.

Поряд з обороною і стабільністю здійснення контролю над озброєннями стало дуже важливим завданням для Альянсу. НАТО відіграє надважливу роль в координації позицій членів Альянсу, зокрема на важливих переговорах зі ЗЗСЄ у Відні і паралельних переговорах щодо заходів з розбудови довіри і безпеки (CSBM). Якби члени Альянсу намагались вести переговори як 16 окремих держав, досягти задовільних результатів було б набагато важче. Як роль Альянсу в контролі над озброєннями, так і його ширші політичні функції вірогідно будуть зростати в майбутньому (дивіться нижче).

Які атрибути НАТО будуть потрібні для того, щоб гарантувати збереження Альянсом нашої безпеки у майбутньому? Наступні п’ять елементів виглядають найголовнішими: нинішні члени НАТО; стратегічна відданість США; присутність значних військ (включно з американськими, канадськими і британськими військами) на Європейському континенті; надійна комбінація ядерних і звичайних озброєнь; і інтегрована військова структура.

Чому саме ці п’ять? Ми повинні зберігати нинішню кількість членів, тому що ми не зможемо надійно захистити Європу, якщо (наприклад) Німеччина не буде членом НАТО, і ми не зможемо захистити південний чи північний фланги без (скажімо) Туреччини або Норвегії. Так само ми залежимо від різних внесків усіх інших членів Альянсу у військову надійність Альянсу і його політичну солідарність. Ми повинні зберегти стратегічну участь США, тому що лише вона здатна надійно протидіяти російським стратегічним силам і (більш загально) країні – Росії – яка через свій розмір і населення завжди буде важливим чинником в Європі. Нам потрібні війська, розміщені в Європі не просто задля захисту певної території, а тому що їхня присутність символізує і гарантує готовність країн, які їх надіслали, розділити ризики, ролі і відповідальність за спільну оборону: надважливий політичний сигнал будь-якому агресорові. Нам потрібна надійна комбінація ядерних і звичайних озброєнь, тому що лише звичайних озброєнь ніколи не було достатньо для стримування агресії. І нам потрібна інтегрована військова структура, тому що вона і асоційована система колективного оборонного планування Альянсу є найкращим способом забезпечення максимального стримування війни і максимальної дієвості оборони в разі виникнення війни. Але інтегрована військова структура можливо має ще більше значення за іншої причини: процес підтримування цієї структури, за якого кожна країна бере до уваги плани і політику інших для вироблення об'єднаних національних збройних сил, здатних до колективної оборони, відіграватиме провідну роль в забезпеченні недопущення спокуси ренаціоналізувати політику безпеки.

З військового боку, оборонна стратегія Альянсу, заснована на гнучкому реагуванні і передовій обороні, залишається найкращою гарантією проти війни або агресії з будь-якого напрямку. Але точна військова диспозиція, через яку НАТО втілює в життя цю стратегію, має змінитись, і, на мою думку, радикально.

У сфері Звичайних збройних сил комбінація політичних, економічних і демографічних чинників швидше за все буде означати, що НАТО в майбутньому буде оперувати помітно меншими розгорнутими на місцях військами, меншою кількістю не таких масштабних навчань, з більшим наголосом на резервістах, мобільності, швидкому підкріпленні і попередньо розташованому обладнанні. Я думаю, що членам Альянсу буде потрібно запровадити в цій сфері одну ключову інновацію, це створення багатонаціональних військ, розташованих на території Альянсу. Національні підрозділи відповідного рівня (в тому числі зі США і Канади) можуть бути поєднані в багатонаціональні підрозділи. Загальне командування буде продовжувати здійснювати SACEUR. Але деякі з цих підрозділів очевидно будуть переважно «європейськими». Такий крок принесе багато переваг. Він продемонструє нашим північноамериканським союзникам європейську солідарність щодо внесків у спільну оборону в Альянсі; цілком вірогідно, що він допоможе зробити утримання постійних військ (як американських, так і європейських) на території окремих європейських членів Альянсу більш прийнятним для місцевого населення; і він покаже всім (в тому числі і росіянам), що Альянс відповідає на виклики часу. Поряд із загальними політичними перевагами це може принести і військові вигоди. Однією з них стане більша мобільність і гнучкість. Членам Альянсу також доведеться зосередитись більше, ніж раніше, на провідних питаннях стандартизації і оперативної сумісності. Тут очевидно будуть проблеми, які необхідно розв’язувати: адміністрування, логістика, підкріплення, навіть мова командування. Але я вважаю, що переваги багатонаціональних військ, відданих НАТО, значно переважають їхні недоліки.

Я вважаю, що відбудуться також зміни у ядерній сфері. Ядерні сили НАТО залишатимуться необхідними для стримування війни. Присутність американських ядерних сил в Європі і надалі буде важливим елементом стратегії Альянсу. Але залучені до цього системи вірогідно будуть істотно скорочені за кількістю з посиленням уваги до більшої гнучкості, яку забезпечують системи більшої дальності, повітряного базування. Метою, як завжди, буде мінімально необхідне стримування: або більш точно, максимальне стримування мінімальними силами. Члени Альянсу і надалі будуть залежати від стратегічної гарантії США, але тут буде більше можливостей для співпраці між європейськими ядерними державами, Британією і Францією. Справді, зміни у структурі і розташуванні Збройних сил НАТО вірогідно невдовзі відкриють на роки вперед можливості більш широкої участі Франції в організації колективної оборони Європи.

Отже, деталі військової ролі НАТО зміняться, але я не вірю, що (як дехто наполягає) цей бік Атлантики стане менш важливим у майбутньому. Саме колективна військова спроможність НАТО забезпечує Альянсу надійність і авторитет і саме вона є втіленням принципів, які зробили і продовжують робити його унікальною інституцією.

На своєму засіданні в грудні 1989 року міністри закордонних справ країн НАТО домовились, що зважаючи на події на Сході, Альянс «дедалі частіше буде покликаний виконувати свою політичну функцію» і що роблячи це, він повинен відповідати на нові виклики. Політична роль Альянсу безперечно буде розвиватись у майбутньому, але те, що мається під цим на увазі, потребує ретельного визначення.

НАТО завжди мала політичну мету. В преамбулі до Північноатлантичного договору, яким було засновано Альянс, чітко вказано на те, що сторони «рішуче налаштовані захищати свободу, спільну спадщину і цивілізацію своїх народів, засновані на основі принципів демократії, особистої свободи і верховенства права». Підписанти наголосили на цьому не лише тому, що вони вірили в цінність демократії, свободи і верховенства права, але й тому, що вважали, що підтримка цих ідей країнами Сходу надаватиме самим членам Альянсу більше безпеки. Держави, які обирають уряди, по-справжньому відповідальні перед своїм народом, зазвичай стають більш стабільними, передбачуваними, ризик агресії з яких набагато зменшується. Я пропоную, щоб при обмірковуванні, як має розвиватись НАТО, Альянс керувався тим же самим принципом: тобто, брати на себе завдання, які допомагають зміцнювати нашу безпеку, безпеку в широкому сенсі. Альянс, на мою думку, не повинен намагатись виконувати більшу роль в інших сферах (наприклад, контроль за обігом наркотиків), відношення яких до безпеки в кращому випадку опосередковане і де інші органи, які краще підходять для цього завдання, вже відмінно виконують свою роботу.

Що це означає в практичному сенсі для політичної діяльності Альянсу? Я бачу три основні сфери потенційного розвитку: контроль над озброєннями, політичні консультації і колективні дії. Здійснення контролю над озброєннями вірогідно буде набувати важливості. Альянс вже відіграє провідну роль у виробленні позиції Заходу на переговорах про ЗЗСЄ і РЗДБ у Відні. Вірогідно виникне потреба інтенсифікувати консультації Альянсу щодо Договору СНО і переговори про хімічні озброєння в міру наближення цих переговорів до завершення. Надал, після ЗЗСЄ, Альянс забезпечить необхідний форум для обговорення наступних кроків з контролю над озброєннями, в тому числі над субстратегічними ядерними системами, і для вироблення спільної позиції щодо них. Альянс також матиме важливу роль у верифікації домовленостей про контроль над озброєннями, такими як ЗЗСЄ і Відкрите небо: секретар Бейкер запропонував з цього приводу ряд значних ідей, які зараз активно розглядаються в Альянсі.

Роль НАТО як форуму для політичних консультацій також вірогідно зросте. Альянс пропонує унікальну структуру для консультацій і координації між західними урядами з величезного кола питань. Це єдиний орган, який об’єднує держави по обидва боки Атлантики з повноваженнями обговорювати усі аспекти безпеки: військові, політичні і економічні. Політичні консультації з приводу розвитку подій на Сході відбуваються в Альянсі вже багато років. Ці консультації вірогідно інтенсифікуються наступними місяцями. Членам Альянсу можливо буде потрібно обговорювати й інші теми (наприклад, регіональні питання) більш глибоко, ніж донині.

НАТО завжди має здатність здійснювати – задля самооборони – колективні військові дії. Може бути, що в майбутньому у членів Альянсу виникне бажання виробити більш колективні політичні дії на підтримку своїх спільних інтересів і цінностей. Такою можливістю може бути заохочення до плюралізму, демократії, прав людини, вільного потоку інформації і переходу до ринкової економіки в країнах Східної Європи. Окремі члени Альянсу вже багато роблять у цих сферах самостійно. І тут може бути простір для колективних дій на рівні 16 держав, можливо у контексті НБСЄ: члени Альянсу вже готуються разом до саміту НБСЄ, який вірогідно відбудеться наприкінці цього року. Альянс також може забезпечити форум для вироблення спільних відповідей на нові загрози, такі як розповсюдження дестабілізуючих військових технологій або інших небезпек, що походять з інших сфер.

Одним з ключових елементів мінливого світу, як він названий в заголовку статті, є ситуація в Центральній Європі, Федеративна Республіка і НДР швидко наближаються до об’єднання. Це мета, яку Сполучене Королівство й інші союзники по НАТО давно підтримують. Зараз ключовим питанням є як об’єднана Німеччина вписуватиметься в європейську систему безпеки. Федеральний уряд правильно вважає, що об’єднана Німеччина повинна бути членом НАТО. Але усі відповідні сторони визнають, шлях практичного здійснення цього потребуватиме дуже ретельного обдумування, зокрема щодо території колишньої НДР. Необхідно належним чином зважати на питання безпеки, які хвилюють СРСР.

Є різні можливості: одна з найбільш обговорюваних – спеціальний статус для території НДР, яка, будучи частиною території НАТО, після виведення радянських військ може не мати розташованих на своїй території іноземних збройних сил. Ці питання повинні розглядатись в повній мірі усіма членами Альянсу разом. Вони також будуть розглядатись на «два плюс чотири», форумі, на якому міністри закордонних справ двох Німеччин плюс чотири союзники часів війни (США, Сполучене Королівство, Франція і СРСР) зберуться для обговорення зовнішніх аспектів здійснення об’єднання Німеччини.

На основну подяку за вражаючі зміни на Сході заслуговують Президент Горбачов, за його бачення і сміливість, і народи Східної Європи, які своїми власними діями зробили 1989 рік новою весною народів. А НАТО, забезпечуючи стабільність і безпеку своїм членам і таким чином дозволяючи їм розвиватись і слугувати потужними прикладами успішних, демократичних і процвітаючих суспільств, допомогла здійснити революцію 1989 року. Зробивши це, НАТО парадоксально поставила питання свого власного майбутнього. Збереження Альянсу, але Альянсу, який винахідливо адаптується до нових викликів 90-х років, багато зробить для того, щоб усі його члени і європейці від Атлантики до Уралу наступного десятиріччя скористались усіма перевагами, які принесла революція минулого року.