Саміт 1982 року і після нього: особистий погляд

Я твердо вірю в цінність періодичних зустрічей на вищому рівні. Зустріч усіх глав держав і урядів країн Альянсу сама собою важлива подія. Вона повинна бути успішною. Ані Альянс загалом, ані окремі його учасники не можуть дозволити собі нічого іншого. Проте важливе не лише це. Саміт стає корисним каталізатором демонстрації згуртованості Альянсу, підтвердження його завдань і визначення курсу подальших дій. Ніхто не очікує від учасників детального обговорення документів, які вони схвалюють. Для цього ніколи не буває достатньо часу; справді, якби вони спробували це зробити, це завершилося б катастрофою, тому що сутність успіху полягає в демонстрації одностайності, що потребує ретельної попередньої підготовки. Ця підготовка передбачає багато годин наполегливих переговорів і домовленостей між постійними представниками усіх країн-членів і їхніми співробітниками на основі інструкцій, які отримуються від урядів. Тому в цьому процесі не уникнути компромісів з боку усіх, кого це стосується. Але це не означає, що документи мають розглядатися лише як намагання перекрити папером тріщини, зобразити фальшиву і ефемерну єдність. Навряд чи буде перебільшенням сказати, що підготовча робота не менш важлива, ніж сама зустріч на високому рівні, тому що саме тут усі члени Альянсу докладають справжніх зусиль для примирення розбіжностей у поглядах і підходах з метою узгодження текстів, які будуть надані главам урядів.

Так було із самітом 1974 року, на якому мали ратифікувати і таким чином надати додатковий статус і повноваження Декларації про союзницькі відносини, яка готувалась протягом року і була схвалена міністрами закордонних справ тижнем раніше в Оттаві, які таким чином відзначили 25-ту річницю Альянсу. Після цього глави держав знову зібрались в 1975 році, переглянули і підтвердили свої зобов’язання за Декларацією. На Лондонському саміті 1977 року затвердили Робочу програму для Альянсу, результати якої були розглянуті на Вашингтонському саміті 1978 року. Ця зустріч мала особливе значення. Глави урядів затвердили Дослідження довгострокових тенденцій у відносинах між Сходом і Заходом, основні з яких зберігаються і сьогодні; і вони затвердили мету реального щорічного збільшення оборонних видатків на три відсотки і Довгострокову оборонну програму, яка поряд із забезпеченням структури для покращання звичайної оборони Альянсу протягом 80-х років XX сторіччя привела до прийняття в грудні 1979 року Рішення про подвійний підхід щодо одночасної модернізації ядерних сил середньої дальності і контролю над озброєннями. Оборонне планування в Альянсі все ще ґрунтується на виконанні цих рішень. Найостанніша із серії зустрічей на вищому рівні відбулась в Бонні 10 червня цього року. Вимога щодо її успішності не змінилась, але вона була особливо важливою для Президента Рейгана, бо саміт став кульмінацією його першого візиту до Європи з часу як він заступив на посаду вісімнадцятьма місяцями раніше. Тому було дуже слушно, що гарно сформульована Декларація, до якої увійшла «Програма миру в свободі», була одностайно схвалена. Засідання тривало лише декілька годин, але Декларація плюс супровідні документи з контролю над озброєннями і оборони були як завжди результатом багатьох тижнів складних дискусій, в яких взяли участь усі члени Альянсу. В них знайшли своє підтвердження принципи і завдання Альянсу, чіткі і без винятків. Ці документи повинні не залишити жодного сумніву щодо єдності Альянсу з основоположних питань, що Радянський Союз усе ще вважається усіма головною загрозою миру і стабільності, що немає альтернатив незмінному залученню Сполучених Штатів і що стримування і розрядка продовжують бути подвійною основою політики Альянсу. Коротко кажучи, саміт, очевидно, досяг своєї головної мети. Поки що все добре. Після ряду років, протягом яких образ Альянсу на публіці так часто бував у безладді, ця демонстрація єдності могла лише схвалюватись. В цей момент хотілось би додати «і з того часу Альянс жив довго і щасливо». Але шансів на це немає.

Люди, які заявляють, що бачать в трансатлантичних суперечках останніх років сім’я дезінтеграції, дуже помиляються, або мають коротку пам'ять. Сполучені Штати можуть дозволити собі покинути Альянс з Європою не більше, ніж навпаки. Політичні, стратегічні і економічні інтереси обох боків Атлантики занадто тісно пов’язані між собою, щоби розвалитись, якими б дратівливими або неприємними вони могли знаходити одне одного. Більше того, в цих суперечках немає нічого нового, за винятком того, що міжнародна арена, на якій вони відбуваються, постійно змінюється; багато з тих, що мали місце в минулому, тоді виглядали не менш трагічно. З іншого боку, у відносинах всередині Альянсу не існує стану плато. Так само, як і немає золотого віку гармонії, на який можна було б озирнутись. Багато суперечок виникають через розбіжності, яких не можливо позбутись – різницю в обсягах, географії, історії і економічних обставинах. Інші виникають через різні національні пріоритети і сприйняття, які важко примирити. Фактом є те, що згуртованість між 15, а нині уже 16, урядами незалежних країн-членів не може, і ніколи не могла, підтримуватись без постійного докладання зусиль в усіх сферах діяльності Альянсу. Тому важливе запитання щодо саміту полягає в тому, наскільки він допоможе розв’язати – або пом’якшити – проблеми Альянсу. Тут я маю зізнатись у розчаруванні. Декларація саміту сильна щодо широких принципів, але плачевно слабка щодо конкретики і вказівок на майбутнє. Звичайно, події протягом наступних кількох місяців можуть довести, що я помиляюсь. Я сподіваюсь, що так і буде. Поки що існує лише кілька ознак цього. Якими ж є основні проблеми?

Перше, це публічна презентація. З образом Альянсу щось не так. Має місце велика неосвіченість про те, навіщо він потрібен, що він робить і як він робить свій внесок в «Мир в свободі»; зокрема, чому зміцнення оборони не лише відповідає, а є обов’язковою умовою для прогресу на переговорах з контролю над озброєннями. Мотивація багатьох у «Мирному русі» щира, якщо не помилкова. Підтримка, яку вони отримують від тих, хто аж ніяк не безграмотні, але вороже ставляться до завдань Альянсу, не така щира. В рамках свого обмеженого бюджету і повноважень Інформаційна служба НАТО робить усе що може. Проте сигнал не проходить. Наприклад, цього року Альянс виробив два захоплюючих документи: 2 квітня - перше в історії порівняння Збройних сил НАТО і Варшавського пакту, а в червні – спеціальний випуск НАТО Ревю, який складається зі статей провідних експертів з різних аспектів політики Альянсу. Перший документ – це тверезий аналіз, а другий – реалістична оцінка. Я мало знаю про реакцію на них в інших країнах, але я ніколи не бачив і не чув жодної згадки про них в британських ЗМІ. Більше того, новин про сам саміт практично не було – тому проста людина з вулиці, навіть середній читач газет, могла взагалі не знати, що він відбувся. Але в Декларації і Заяві щодо контролю над озброєннями є пункти, якщо до них поставитись творчо, які могли б конкурувати з пропозиціями Генсека Брежнєва щодо відмови від застосування ядерної зброї першими, які були приурочені таким чином, щоб з’явитись на перших шпальтах саме напередодні другого Спеціального засідання ООН з роззброєння. Скажуть, що це великою мірою питання для кожного уряду окремо, і що кожна країна має свої особливі вимоги. Це справді так, але результати великою мірою стосуються, або мають стосуватися Альянсу загалом. Я вважаю, що питання публічної презентації набуває такої важливості і терміновості, що воно виправдовує значні зусилля з координації на рівні Альянсу. Це може потребувати певної реорганізації брюссельської бюрократії.

Наступне, оборона. Потреба зрозуміла: підтримувати надійні сили і засоби стримування і уникати будь-якого зниження ядерного порогу. Це завдання добре задокументоване в документі з порівняння збройних сил, на який я посилався. Проблема, яка існує давно, в тому, як скоротити негативний баланс, що зростає. Само собою, зобов’язання, прийняте на саміті «продовжити зміцнювати оборонні сили і засоби НАТО, за особливою увагою до звичайних сил» не можна ні в чому звинуватити. Проте воно не заходить достатньо далеко. Заходи, запропоновані для виконання цієї обіцянки, не набагато більші, ніж повторення тих, які слугували основою для оборонного планування в НАТО протягом ряду років. Одна річ дуже помітна – мета у три відсотки реального щорічного зростання оборонних видатків, яка була схвалена на саміті 1978 року. Досягнення європейцями цієї мети, м’яко кажучи, нестабільне. Вона була підтверджена міністрами оборони минулого травня, але її відсутність в підсумковому документі Боннського саміту сіє сумніви щодо подальшого прагнення Альянсу її досягати. І це прикро. Незручним фактом є те, що більше оборони потребує більше грошей тоді, коли грошей ніде не вистачає. Три відсотки є корисним, якщо він приблизний і готовий, орієнтиром для оцінки національних зусиль (військові кажуть, що потрібно чотири відсотки). Пошук «шляхів досягнення кращої результативності у застосуванні національних ресурсів для оборони» може дещо допомогти пом’якшити додатковий фінансовий тягар. Однак поки що він не демонструє великих успіхів. Якщо ми хочемо досягти результатів у майбутньому, потрібно позбутись деяких загальноприйнятих шаблонів, а для цього потрібен потужний політичний поштовх. Але поки що його ознак майже немає. Він міг би відбутись, якби саміт надав вказівку Альянсу вивчити конкретні кроки, такі як перерозподіл ролей, раціоналізація розгортання військ, функціональна спеціалізація і співпраця із завдань логістики і сервісу. Як запропонував Девід Грінвуд у червневому спеціальному випуску НАТО Ревю, Альянс міг би подивитись на себе як на «колективне підприємство», замість того, щоб функціонувати як «спільне підприємство».

Третя проблема – це відносини Схід - Захід. Консультації щодо відносин між Сходом і Заходом давно стали рисою діяльності Альянсу. На практиці вони завжди були передумовою координації оборонної політики. З моменту схвалення у грудні 1967 року Доповіді про майбутні завдання Альянсу (відомої як Доповідь Гармеля за ім’ям ініціатора цієї роботи, тодішнього міністра закордонних справ Бельгії), в якій наголошувалось на однаковій важливості здійснення заходів з підтримання розрядки, такі консультації стали незамінними і постійними. Це був один з найбільш успішних і конструктивних аспектів політичного розвитку Альянсу. Справді, оскільки стан відносин між Сходом і Заходом перебував у самому серці безпеки Альянсу, для згуртованості Альянсу стало б катастрофою, якби це було не так. Завжди вистачало суперечок, часто гарячих. Проте, на мою думку, справедливо сказати, що загалом не було серйозної розбіжності у поглядах на радянську поведінку, або щодо оцінки радянських намірів. Диспути, найбільш гарячі з яких відбуваються між двома боками Атлантики, відображають розбіжності – часто важливі – щодо того, що можна і потрібно робити з ними. Різниця між американським поглядом на відносини Схід - Захід, як глобальним, європейським поглядом, як регіональним є занадто спрощеною і застарілою (принаймні після радянського вторгнення в Афганістан, яке її висвітило). Але все одно в ній зберігається зерно правди: для європейців розрядка є обов’язковою передумовою для мирного співіснування (і вигідних комерційних обмінів) на одному континенті: в той час як для американців це менше сама собою кінцева мета, ніж бажаний, який може бути, а може і не бути, отриманий, наслідок зусиль з «управління» конфронтацією наддержав. У Декларації саміту багато говориться про відносини Схід - Захід і розрядку, все це, (природно) в термінах, які усі 16 урядів були здатні прийняти. Але будь-які ілюзії щодо того, що розбіжності якось могли бути розв’язані, швидко розвіялись під впливом, наприклад, суперечок щодо торговельних кредитів і газопроводу. Немає потреби зупинятись на цьому детально. Проте вони вказали на необхідність негайно розробити Кодекс поведінки Альянсу у відносинах Схід - Захід, який надав би конкретні інструкції щодо застосування узгоджених принципів Декларації. Безперечно, це не буде легко і вимагатиме компромісів. Але якщо не докладати зусиль, продовження наявних розбіжностей накладе зростаюче напруження на трансатлантичні відносини.

Нарешті, питання поза межами території Договору. Часто заявляють, що це найважливіша поточна проблема, що стоїть перед Альянсом у 1980-ті роки. Хоча я не поставив би її вище за інші, які були згадані, вона очевидно виявилась справою, яка потребує нового мислення, якщо Альянс хоче мати можливість конструктивно реагувати на загрози стабільності і життєво важливі інтереси своїх членів, які напряму не стосуються зобов’язань, взятих за Договором. Важливість цих питань для Альянсу була визнана в Доповіді Гармеля 1967 року, де сказано: «До території Північноатлантичного договору не можна ставитись як до ізольованої від решти світу. Кризи і конфлікти, які виникають за межами цієї території, можуть загрожувати її безпеці або безпосередньо, або впливаючи на глобальний баланс». Тому Гармель рекомендував продовжувати консультації в Альянсі з цих питань. Але у Декларації 1974 року щодо Атлантичних відносин наголос був значно послаблений: «(Члени Альянсу) твердо налаштовані посилювати практику відвертих і вчасних консультацій усіма засобами, які можуть відповідати питанням, що стосуються їхніх спільних інтересів як членів Альянсу, зважаючи на те, що ці інтереси можуть зазнавати впливу подій в інших частинах світу». Не буде великим перебільшенням сказати, що практика в основному зводилась до брифінгів і обмежених обмінів інформацією. Це могло виявляти, і виявляло, розбіжності між членами Альянсу щодо суті і методу, а також щодо національних пріоритетів. Саме консультації мали примирити ці розбіжності. Але для того, щоб бути плідними, ці консультації мали бути по-справжньому двостороннім процесом без винятків для будь-яких питань через те, що вони занадто делікатні чи суперечливі. Потрібно визнати, що Альянс проклав делікатну стежку між враженням про відверте втручання у справи інших країн і нездатністю консолідувати свої погляди на те, як найкраще захистити свої інтереси. На жаль, інколи виникає враження, що фактором стримування є останнє, а не попереднє. Можливо тут є роль для політичної співпраці між десятьма членами Європейського співтовариства? Ця десятка зробила багато для покращання своєї координації зовнішньої політики і вироблення «європейського погляду». Якщо результати будуть в якийсь спосіб використані для посилення процесу консультацій в Альянсі, це буде лише корисно. Декларація Боннського саміту не заходить далі, ніж Комюніке, оприлюднене міністрами закордонних справ після їхніх двох засідань в 1981 році. Але безперечно це ще не останнє слово на цю тему.

Ніщо з цього не може відволікти увагу від справжніх досягнень Альянсу. Те, що він вижив протягом 33 років, є достатнім доказом його успішності, і навіть якби вона не зробила нічого іншого, Декларація саміту продемонструвала його життєздатність і важливість для усіх його членів. Немає жодних сумнівів у тому, що Альянс здатний і має силу волі для того, щоб діяти колективно; останніми роками, подвійне рішення 1979 року щодо ядерних сил середньої дальності, тверда позиція щодо Польщі, підтримана в грудні 1980 року планами у разі надзвичайного розвитку подій, і вражаюча демонстрація солідарності членів Альянсу на Мадридській конференції з перегляду стану європейської безпеки протягом 1981 року, як щодо презентації Західного підходу до прав людини, так і на підтримку Французької ініціативи щодо заходів з розбудови довіри – все це видатні приклади. Протягом усього свого життя Альянс потребує і має стійкість: це показало відновлення рівноваги влітку 1980 року після складного періоду роз’єднаності після радянського вторгнення в Афганістан, і знову, у січні 1982 року після схожих ознак розгубленості внаслідок проголошення в Польщі військового стану. Але порядок денний на 1980-ті роки лишається надзвичайним. Якщо ми хочемо зберегти громадську підтримку, особливо серед молодого покоління, ми повинні створити правильний образ в очах громадськості; якщо ми хочемо зберегти надійність стримування, ми повинні знайти способи покращання результативності наших звичайних збройних сил; якщо ми хочемо надати цілісну відповідь на радянський виклик, ми повинні якось позбутись наших розбіжностей у поглядах на відносини між Сходом і Заходом; якщо ми хочемо успішно протистояти загрозі інтересам Альянсу в світі, ми повинні виробити засоби кращої координації нашої стратегії.

Жоден окремо взятий саміт не зміг би розв’язати ці проблеми. Що міг би зробити цей - це вказати шлях, яким їх можна було б розв’язувати, можливо із задекларованим наміром розглянути досягнуте на подальшому саміті наступного року. Оскільки цього не було зроблено, ініціатива залишилась за міністрами закордонних справ і оборони, які мають провести свої регулярні засідання до кінця року. Для них це може бути нелегке завдання зважаючи на відсутність чітких вказівок від глав урядів. Але є один спосіб, на який, як я сподіваюсь, вони звернуть особливу увагу. Це організація Спеціального перегляду поза рамками звичайної структури Альянсу. До цього він був схвалений двічі. Вперше, в 1956 році, коли був створений Комітет («Трьох мудреців») «для надання порад Раді щодо шляхів і засобів покращання і розширення співробітництва НАТО в невійськових сферах і розвитку більшої єдності в Атлантичній спільноті». Три мудреці підготували блискучу Доповідь, на основі якої розвивались політична практика і процедури сьогодення. Вдруге, у грудні 1967 року, коли міністри закордонних справ схвалили Доповідь Гармеля, яка ґрунтувалась на дослідженнях, виконаних під керівництвом п’яти високопоставлених урядових представників, призначених різними країнами-членами. Його широкі принципи усе ще актуальні для політики і діяльності Альянсу. Якими відмінними ці дві Доповіді не були б, їм 26 і 15 років відповідно. Настав час для нового перегляду, щоб знати, як діяти щодо нових проблем і обставин 1980-х років. Два прецеденти досить відмінні. Три мудреці діяли більш-менш незалежно; робота Гармеля ретельно контролювалась. Я вважаю, що потреби Альянсу краще може задовольнити перша модель. Проте я чудово розумію, що обережні уряди можуть надати перевагу другій. Але яка модель не була б обрана, я не маю сумнівів, для процвітання Альянсу в 1980-ті роки, як це було протягом трьох попередніх десятиріч, рішення повинно бути прийняте швидше і один варіант, який не годиться, це нічого не робити.