Європейська безпека без Договору ЯССД

Договір про ядерні сили середньої дальності, або Договір ЯССД, став історичною угодою і наріжним каменем європейської безпеки. Його підписання Сполученими Штатами і Радянським Союзом у 1987 році стало ознакою політичних «вітрів змін» у відносинах між Сходом і Заходом. Угода про знищення в рамках Договору майже 2700 радянських і американських балістичних і крилатих ракет наземного базування передувала розпаду Радянського Союзу. Договір ЯССД був однією з низки домовленостей з контролю над озброєннями, які визначили євроатлантичну архітектуру безпеки після холодної війни. В цьому контексті вимоги до сил і засобів стримування і оборони Альянсу були істотно послаблені, що надало членам альянсу НАТО і їхнім колишнім супротивникам можливість скористатись перевагами нового і мирного середовища безпеки.

Тому припинення дії Договору ЯССД відображає радикальне погіршення європейської і світової безпеки. Припинення його існування невіддільне від нещодавніх агресивних дій Росії, її амбіційної військової модернізації і її намагань підірвати порядок європейської безпеки, що склався після холодної війни. Договір припинив стримувати поведінку Росії в той час, коли НАТО поглинули виклики зі Сходу та інших стратегічних напрямків. Припинення дії Договору також не можна відокремити від стратегічних подій в інших частинах світу, особливо розповсюдження ракет середньої дальності в Азії.

Не НАТО вибрала світ без Договору ЯССД. Проте у Альянсу немає іншого вибору, ніж протистояти наслідкам цього. Припинення дії Договору принесло нові виклики з боку Росії і, відповідно, нові вимоги до Альянсу щодо збереження сил і засобів стримування і оборони НАТО в такому стані, який відповідає їх призначенню. Це також вимагає адаптації правил НАТО щодо контролю над озброєннями до нових геополітичних, стратегічних і технологічних реалій. Європейські члени альянсу НАТО повинні здійснити значно масштабнішу, ніж раніше, оцінку того, як на безпеку Європи впливає дедалі більш неспокійне середовище безпеки в азіатсько-тихоокеанському регіоні. Усе це кидає нові виклики єдності Альянсу – головному чиннику витривалості і ефективності в світі без Договору ЯССД.

Виклики з боку Росії

Лише російські правителі знають свої реальні наміри щодо порушення Договору ЯССД. Проте не схоже, щоб це порушення було викликане виключно незадоволенням Москви обмеженнями, накладеними Договором – ліквідацією радянських і американських балістичних і крилатих ракет наземного базування радіусом дії від 500 до 5500 кілометрів. Якби це було так, Росія могла б вийти з Договору в середині 2000-х років, до того, як вона розпочала роботу над забороненими ракетними системами.

Замість цього Росія вирішила тишком-нишком порушити угоду сподіваючись, що цього не помітять. Спочатку Росія вірогідно розглядала розробку крилатих ракет наземного базування середнього радіуса дії SSC-8/9M729 як страховку проти нестабільного майбутнього, залишаючи рішення про їх виробництво і розгортання відкритим. Москва, вірогідно, вважала цю заборонену зброю «тузом в рукаві», який можна буде дістати тоді, коли цього захоче Росія. Це може, хоча б частково, пояснити майже десятирічний люфт в часі між початком розробки ракет в середині 2000-х років і їх реальним розгортанням до 2017 року.

Росія розпочала розгортання SSC-8/9M729 лише після радикального погіршення її відносин із Заходом внаслідок незаконної анексії Криму. Вірогідним поясненням є те, що Кремль вирішив, що повільний рух не дає переваг, а потенційні можливості розколу між союзниками по Альянсу зростають, отже настав час рухатись вперед на усіх парах.

Розгортання нових крилатих ракет принесло Москві очевидні політичні і військові вигоди. З військової точки зору ця зброя стала важливим доповненням до інших сил і засобів, збільшивши кількість і надійність доступних варіантів завдавання удару. Унікальними ракети SSC-8/9M729 робить те, що, на відміну від інших російських ракет середньої дальності, крилаті ракети наземного базування легше уникають виявлення при запуску і стеження під час польоту, таким чином завдаючи удару по віддалених цілях майже без жодного попередження. Якби Росія вирішила завдати удару по основним військовим і цивільним цілям НАТО, SSC-8/9M729 була б найкращим варіантом, особливо порівняно з повітряними і морськими платформами для запуску крилатих ракет для завдавання удару по суші, які легше відстежити.

Ці ракети, які здатні нести ядерні боєголовки, можуть досягти майже усіх європейських столиць, тому вони також роблять можливим ядерне залякування без участі стратегічних міжконтинентальних сил, які можуть в основному бути націлені проти Сполучених Штатів. До того ж вони можуть уразити критично важливі аеропорти і морські порти висадки підкріплень Альянсу та інші об’єкти інфраструктури на території НАТО завдаючи вирішального удару за допомогою звичайних і ядерних боєголовок.

У політичному сенсі SSC-8/9M729 також є ідеальною зброєю, тому що вони і реакція НАТО на них можуть відродити усі страхи, дилеми і травми Заходу, які супроводжували європейську ракетну кризу 1977 - 1987 років. Вірогідно, Москва розраховувала на те, що НАТО буде розколота і не зможе відповісти, якщо Росія представить свої контрзвинувачення США в порушенні Договору; заперечуватиме існування ракет; і, коли вже стане неможливо це робити, напускатиме туману щодо своєї реальної спроможності відповідно до російського підручника з дезінформації – заперечувати, відбивати і відволікати увагу (російські контрзвинувачення США щодо дронів, цілей протиракетної оборони і системи «Іджис» наземного базування).

Політична і військова додана вартість ракет SSC-8/9M729 чудово вписується в російську теорію перемоги над НАТО: або через руйнування солідарності НАТО і демонстрації того, що ціна військової конфронтації з Росією не варта того, що поставлено на карту (перемога «на грані війни»); або змушуючи союзників по НАТО здатись, позбавивши їх надійних можливостей ведення бойових дій за сценаріями колективної оборони (перемога у «короткій війні»).

Очевидна логіка Росії щодо розвитку ударних систем і порушення Договору ЯССД розвивалась і може змінюватись і надалі. Найближчим часом Росія вірогідно закріпить будь-яку військову перевагу, яку, на її думку, вона отримує від володіння SSC-8/9M729. Росія також, скоріш за все, спробує отримати політичні переваги в ситуації після Договору ЯССД, розділяючи членів альянсу НАТО і звинувачуючи США у всіх негативних наслідках знищення Договору ЯССД. Ця стратегія вже проявляється у погрозах президента Путіна, що якщо США продовжуватимуть розробку ракет середньої дальності наземного базування, «Росія не матиме іншого вибору, ніж розпочати повномасштабну роботу з розробки подібних ракет». Таку ж само мету покладено в основу російського «мораторію» – тобто, обіцянки ніде не розгортати системи типу ЯССД, якщо США не зроблять цього першими.

Адаптація сил і засобів стримування і оборони НАТО

Відповідаючи на виклик з боку російських засобів типу ЯССД, Альянсу не потрібно починати з нуля. Він може ґрунтуватись на заходах з адаптаціїI, що здійснюються із 2014 року. Проте лише цих кроків не достатньо. Розширення російських ударних сил і засобів великої дальності, в тому числі розгортання ракет SSC-8/9M729, утворило прогалини в загальній системі стримування і оборони НАТО, які необхідно заповнити.

Для їх заповнення НАТО не потрібно робити таких самих інвестицій, як Росія, ані кількісно, ані якісно. Питання для Альянсу не в тому, щоб інвестувати в нові ракети наземного базування в Європі, а в тому, як найкраще підірвати упевненість Росії в своїй стратегії перемоги «на грані війни», або у «короткій війні». Це вимагає зважених, довгострокових і асиметричних пристосуваань по всьому спектру набору сил і засобів в розпорядженні НАТО. НАТО вже сигналізує про це, вивчаючи різні варіанти, в тому числі зміцнення звичайних сил і засобів; інвестиції в протиповітряну протиракетну оборону; гарантування захищеності і дієвості сил ядерного стримування; активізація розвідувальної діяльності, зусиль зі спостереження і виявлення; і збільшення кількості навчань . Проте членам Альянсу необхідно зважати на те, що у світі після Договору ЯССД відповідь на виклики, які кидає Росія, може змусити їх піти далі, ніж вони воліли б.

Щодо звичайних сил і засобів, найскладнішим завданням для НАТО у світі після Договору ЯССД є здатність Альянсу забезпечити підкріплення найбільш вразливих членів Альянсу в разі конфлікту. Це пов’язане з тим, що російські ударні сили, що діють на великій відстані, можуть уповільнити, затримати або не дати можливості пересування військ Альянсу Європою. НАТО потрібно мати надійні засоби, в тому числі і інфраструктуру, для транспортування і розгортання подальших підкріплень для того, щоб переконати Росію в тому, що швидкий успіх звичайних сил не протримається довго в Європі. Ефективний варіант підкріплення також посилить і сигнал стримування, який посилають з боку НАТО сили Посиленої передової присутності в Польщі і країнах Балтії, щодо того, що будь-яка російська агресія означає напад на весь Альянс. НАТО вже розпочала роботу зі збільшення сил підкріплення і забезпечення їх можливістю швидко пересуватись територією Альянсу.

Світ після Договору ЯССД вимагає від Альянсу пошуку нових підходів до проведення ефективних операцій попри здатність Росії перешкоджати доступу (A2/AD), посилену новими крилатими ракетами середньої дальності наземного базування. Стійкість Альянсу стане вирішальним чинником демонстрації Росії, що навіть за умови несподіваної атаки вона не досягне своєї мети. Дієва стратегія НАТО також може вимагати від членів Альянсу інвестицій в ударні сили і засоби далекої дії. Варіантом відповіді можуть стати додаткові сили і засоби повітряного і морського базування. Проте не виключено, що в світі після Договору ЯССД НАТО доведеться періодично переглядати, чи не будуть звичайні ракети наземного базування кращим засобом забезпечення безпеки і стабільності в Європі.

Розгортання Росією SSC-8/9M729 демонструє необхідність захищати важливі цивільні і військові об’єкти Альянсу від російських крилатих ракет. Тому підсилення інтегрованої протиповітряної і протиракетної оборони НАТО задля розв’язання цієї проблеми буде важливим завданням. Залежно від військових витрат Москви, НАТО можливо доведеться шукати способи захисту своїх ключових активів від обмеженого удару з боку російських балістичних ракет середньої дальності. Проте це не змінює того, що оборона усієї території НАТО і населення Альянсу від усіх типів російських ракет залишатиметься для Альянсу недосяжною. Переорієнтація оборони території НАТО від балістичних ракет повністю проти Росії технічно і фінансово не можлива.

Надійне ядерне стримування залишатиметься основою стримування Росії від обмеженого застосування ядерної зброї або ядерного шантажу. Для цього НАТО не потрібно розгортати нові крилаті ракети середньої дальності наземного базування з ядерними боєголовками в Європі і це навряд чи зміниться у прогнозованому майбутньому. Головним завданням Альянсу є збереження дієвості ядерних сил, які він вже має в своєму розпорядженні, зокрема, можливість доставки американських ядерних боєприпасів літаками НАТО, здатними їх доставляти . Ефективні колективні засоби здійснення ядерної місії надсилають сигнал будь-якому потенційному супротивнику про те, що ядерне залякування будь-якого з членів Альянсу призведе до відповіді з боку усіх. Надійність ядерного стримування також продовжує ґрунтуватись на розумінні Росією, що навіть обмежене застосування ядерної зброї проти будь-якого з членів альянсу НАТО може призвести до удару у відповідь з боку стратегічних ядерних сил США, Об’єднаного Королівства і Франції.

Подальше удосконалення сил і засобів розвідки, спостереження і виявлення НАТО може значно зміцнити оборону Альянсу від російських ударних наступальних систем далекої дії. Такі сили і засоби можуть допомогти НАТО розширити можливості для прийняття рішень у разі кризи, зменшити ризик прорахунків і незворотної ескалації. Російські ударні засоби далекої дії можуть уразити весь спектр сил і засобів НАТО, для Альянсу постійним завданням буде забезпечення цілісності усієї системи стримування і оборони. Різноманітні настільні і польові навчання можуть допомогти членам Альянсу виконати це завдання.

Майбутнє контролю над озброєннями

Договір ЯССД був видатним досягненням у сфері контролю над озброєннями, бо він привів до ліквідації цілого класу радянських/російських і американських ракетних систем. Якби Росія не порушувала цей Договір, він і надалі відігравав би важливу роль у стабілізації європейської безпеки. Проте зараз, коли Договору вже не існує, немає простого шляху повернення до нього. Його відродження без суттєвого оновлення навряд чи можливе. Причина в тому, що процес, який призвів до припинення дії угоди, виявив певні притаманні йому недоліки. Лазівки в Договорі були прийнятними допоки була довіра до того, що жодна зі сторін не скористається ними. Але Росія, яка їх скритно порушила, підірвала цю довіру.

Сполучені Штати намагались повернути Росію до виконання Договору ЯССД for five years протягом більше тридцяти двосторонніх переговорів, включно з двома засіданнями Спеціальної верифікаційної комісії Договору (SVC). Ці зусилля виявились марними і Росія продовжує уперто заперечувати, що крилаті ракети наземного базування SSC-8/9M729 мають радіус дії понад 500 кілометрів. На жаль, сторони Договору домовились припинити дію дуже ефективного verification механізму після десяти років існування, в 2001 році, унеможлививши виявлення і розслідування Сполученими Штатами російські порушення вчасно, ретельно і в спосіб, узгоджений в Договорі . Росія вже не була зобов’язана за Договором ЯССД давати згоду на будь-які заходи, які дозволили б здійснювати верифікацію і забезпечувати його виконання. Без бажання Росії співпрацювати переговори в рамках SVC – органу, який за Договором мав «розв’язувати питання, зв’язані з виконанням» - не привели до результату. Водночас терпіння Вашингтона, зважаючи на абсолютну відсутність прогресу в двосторонніх консультаціях, вичерпалось.

Припинення дії Договору ЯССД не є кінцем контролю над озброєннями в Європі. НАТО продовжує дотримуватись своїх паралельних підходів до безпеки – підходів, які передбачають шлях стримування і шлях діалогу і контролю над озброєннями. Навіть Росія, яка добре відома своїми неодноразовими спробами підірвати угоди з контролю над озброєннями (зокрема Договір про звичайні збройні сили в Європі, Договір «Відкрите небо» і Віденський документ) може за певних обставин бути зацікавлена в новій архітектурі контролю над озброєннями в Європі, який краще відповідав би її інтересам .

Про що говорить колапс Договору ЯССД, так це про те, що Росія не зацікавлена в контролі над озброєннями, який ґрунтується на визнанні спільної зацікавленості у зменшенні військових ризиків і розбудові взаємної довіри. У світі після Договору ЯССД НАТО необхідно навчитись забезпечувати контроль над озброєннями за умови, що Росія не зацікавлена в збереженні архітектури безпеки в Європі, яка склалась по закінченні холодної війни, створює нестабільність і непередбачуваність з метою її підриву, і щодо контролю над озброєннями має цілі, які не сумісні з інтересами НАТО.

Так само, як система стримування і оборони НАТО, політика Альянсу щодо контролю над озброєннями в ситуації відсутності Договору ЯССД має бути безпосередньо спрямована проти російської «теорії перемоги». Відображаючи канонічні цілі контролю над озброєннями – «зменшення вірогідності війни, її масштабу і жорстокості в разі її виникнення, та політичної і економічної ціни готовності до неї » – увага НАТО має бути спрямована на обмеження російських можливостей здійснення дестабілізації і ускладнення для Росії досягнення її цілей «на грані війни» і у «короткій війні».

Щодо останнього, Альянс повинен бути готовий протидіяти і відхиляти будь-які пропозиції щодо контролю над озброєннями з боку Росії, які слугують ніякій іншій меті, ніж розколу в лавах альянсу НАТО, надання легітимності агресивним крокам Росії і забезпечення військового балансу в Європі на користь Росії. Члени Альянсу повинні формувати середовище безпеки своїми власними пропозиціями щодо контролю над озброєннями та href=https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/00396337708441688]заходів з розбудови довіри і безпеки, [/a] які будуть свідчити про відсутність російських загроз.

Стосовно ризику «короткої війни» пропозиції НАТО щодо контролю над озброєннями мають бути спрямовані на обмеження здатності Росії користуватись своєю військовою перевагою в аспекті часу - відстані. Для досягнення цієї мети такі пропозиції повинні стосуватись джерел сили Росії:

1. Її регіональної військової переваги в регіонах, наближених до кордонів з територією НАТО;
2. Її здатності швидко мобілізувати і переміщувати велику кількість звичайних військ великими російськими територіями; і
3. Її спроможності перешкоджати, переривати або ускладнювати можливості підкріплення сил НАТО, в тому числі за допомогою ударних сил середньої і стратегічної дальності.

Найбільш бажаним є цілісний підхід до контролю над озброєннями, в рамках якого НАТО шукає оптимальний варіант, який нівелював би усі три джерела військової переваги Росії. Проте угода з контролю за озброєннями, яка впливає хоча б на одне джерело російської сили, може опосередковано вплинути і на два інших. Наприклад, обмеження російської військової переваги на територіях, наближених до кордонів НАТО, може ускладнити їй застосування її сил підкріплення і ударних сил далекої дії. Обмеження можливостей Росії завдавання несподіваного удару на великій відстані бажане в світі без Договору ЯССД, а позбавлення її переваги ракет середньої дальності наземного базування можна досягти за допомогою угод про контроль над озброєннями, зв’язаними з іншими типами сил і засобів.

Світ без Договору ЯССД вимагає від НАТО креативності при розробці різних варіантів контролю над озброєннями, які по своєму досягають однієї мети – покращання європейської безпеки обмежуючи можливості дій Росії щодо дестабілізації. Експериментування, в тому числі і військові ігри, можуть допомогти НАТО розробити і удосконалити ряд наявних варіантів контролю над озброєннями і зробити нові пропозиції щодо контролю над озброєннями. Попри те що перспективи істотного контролю над озброєннями сьогодні виглядають віддаленими, інновації НАТО в сфері контролю над озброєннями в довгостроковій перспективі можуть закласти основу для угод, які задовольняли б Альянс і були прийнятними для Росії також.

«Азіатсько-тихоокеанський чинник»

Договір ЯССД демонструє, наскільки взаємозв’язані домовленості у галузі безпеки для євроатлантичного і азіатсько-тихоокеанського регіонів. Саме завдяки позиції Японії Договір ЯССД ліквідував усі радянські і американські балістичні і крилаті ракети середньої дальності наземного базування. Наприклад, в лютому 1986 року прем’єр-міністр Японії Накасоне втрутився в кореспонденцію з Президентом Рейганом (розсекречено Японією у грудні 2018 року), протестуючи проти будь-якої пропозиції щодо контролю над озброєннями, за якою були б ліквідовані радянські ракети, що підпадали під дію Договору ЯССД і в Європі, але залишились би ті, що розташовані в Азії. Він наполягав на комплексних географічних обмеженнях, які закрили б потенційну лазівку в Договорі, яка дозволила б СРСР швидко передислокувати до Європи ракети з Азії і постійно загрожувала союзникам США в регіоні, зокрема і Японії.

У 2007 році, коли Президент Путін публічно заявив, що, можливо, в інтересах національної безпеки Росії вийти з Договору ЯССД, він вказав на арсенал ракет середньої дальності в країнах Азії, зокрема в Індії, Ірані, Північній Кореї, Пакистані і Південній Кореї. Невисловлене занепокоєння щодо довгострокового військового балансу з Китаєм могло зіграти ще більшу роль в рішенні Росії про розвиток системи SSC-8/9M729.

Потужний китайській арсенал ракет середньої дальності наземного базування також був чинником при прийнятті Сполученими Штатами рішення про вихід з Договору ЯССД. Американські офіційні особи і військові наголошували на завданнях, які китайський арсенал ставить для США в сфері розширеного стримування в азіатсько-тихоокеанському регіоні, і говорили про те, що ракети середньої дальності наземного базування можуть підсилити позицію США в регіоні. Проте важливість «азіатсько-тихоокеанського чинника» ні в який спосіб не змінює того, що головною причиною для виходу США з Договору було його не виконання Росією. Якби не російські порушення, США, найбільш вірогідно, дійшли б висновку, що політичні і військові вигоди в Європі від збереження Договору переважують будь-які потенційні витрати в інших місцях.

У світі без Договору ЯССД взаємозалежність між європейським і азіатсько-тихоокеанським регіонами стане ще більш очевидною. Будь-яке політичне рішення про розгортання Сполученими Штатами систем ЯССД в Азії буде впливати на дебати про таке розгортання в Європі і навпаки. «Азіатсько-тихоокеанський чинник" також відіграватиме роль у відповідних міркуваннях НАТО щодо контролю над озброєннями. Потреби США щодо розширеного стримування в азіатсько-тихоокеанському регіоні впливатимуть на свободу їх маневру в сфері контролю над озброєннями в Європі.

Союзникам по НАТО, а також союзникам США в азіатсько-тихоокеанському регіоні варто очікувати на те, що Росія і Китай будуть співпрацювати в активній протидії будь-яким крокам США, спрямованим на нівелювання значення сил і засобів середньої дальності в розпорядженні Москви і Пекіна. Так само як СРСР в 80-ті роки минулого століття ці країни намагатимуться скористатися вигідною для себе ситуацією в світі без Договору ЯССД для того. щоб відколоти США від їхніх регіональних союзників і посіяти розбрат між євроатлантичними і азіатсько-тихоокеанськими союзниками США, зокрема Австралією, Японією і Південною Кореєю.

Єдність НАТО – ключ до успіху

Процес, що призвів до виходу США з Договору ЯССД став тестом на єдність НАТО. Поки що Альянс склав цей тест , хоча це було нелегко.

Із 2014 року дедалі більш потужні заклики робились з метою повернення Росії до цілковитого виконання умов Договору ЯССД. У грудні 2018 року члени Альянсу повністю погодились з оцінкою США про те, що Росія порушує Договір. Усі члени Альянсу також підтримали наступні рішення США призупинити виконання положень Договору із 1 лютого 2019 року і повністю вийти з нього через шість місяців, 2 серпня 2019 року. Члени Альянсу також домовились розглянути потенційні заходи з адаптації до світу без Договору ЯССД.

Ситуація після Договору ЯССД поставить перед єдністю НАТО нові і, вірогідно, ще складніші завдання. Членам Альянсу доведеться продовжувати переоцінку своїх колективних поглядів на небезпеки і ризики, спричинені російськими системами середнього радіуса дії в контексті постійних зусиль Москви, спрямованих на їх розкол. Підтримування сил і засобів стримування і оборони НАТО в належному стані може бути постійним завданням, що вимагатиме від членів Альянсу прийняття нелегких політичних рішень. Об’єднання усіх членів Альянсу довкола нових ініціатив і стратегій НАТО з контролю над озброєннями також буде складним завданням. Зважаючи на глобальні вимоги щодо розширеного стримування з боку США, союзники по НАТО також повинні зважати на те, що на дії Сполучених Штатів в Європі будуть впливати їхні зобов’язання в галузі безпеки в азіатсько-тихоокеанському регіоні.

Єдність НАТО стане ключем до успіху Альянсу в світі без Договору ЯССД. Що надихає на оптимізм, так це те, що протягом 70 років своєї історії НАТО демонструє неймовірну стійкість constancy of purpose і здатність добиватись консенсусу попри розбіжності, які спочатку виникають між членами Альянсу. Так було і до підписання Договору ЯССД, і протягом 30 років його існування. Нам не варто сумніватись в тому, що так буде і у світі без Договору ЯССД.