Участие НАТО в Афганистане, 2003-2021: точка зрения специалиста по планированию

В этой необычайной по своему размаху и масштабу работе участвовало почти 50 стран НАТО и других стран со всего мира, взявших на себя различные обязательства, направивших войска и выделивших другие ресурсы, с целью создания стабильного Афганистана, не используемого террористами как безопасное убежище. Было много препятствий, начиная с неспокойного наследия трех десятилетий междоусобицы и вторжения после развала монархии в 1973 году и заканчивая сложной региональной динамикой и проблемами, связанными с частой заменой состава контингентов и гражданско-военным сотрудничеством в сферах безопасности, управления и развития.

В этой статье рассматриваются цели и достижения НАТО в Афганистане в более длительной перспективе и представлен взгляд специалиста по планированию на условия и ограничительные факторы, при которых велось планирование и осуществлялись действия и работа. Приведенные ниже данные политического руководства и планирования свидетельствуют о том, что НАТО совсем даже не обходила вниманием принципы и практику, которыми должно руководствоваться в своих действиях международное сообщество, а как раз стремилась последовательно и решительно следовать им, в частности, в том, что касается настоящего вовлечения афганцев, ответственности афганского народа на местах и регионального сотрудничества с соседями Афганистана.

НАТО приняла командование Международными силами содействия безопасности (МССБ) в августе 2003 года в связи с возникшими исключительными обстоятельствами, сложившимися после террористических ударов по США 11 сентября 2001 года. Планирование этих ударов началось на территории Афганистана. В ответ на это страны НАТО пришли к единодушному мнению о том, что эти удары стали агрессией против них всех и, соответственно, впервые в истории НАТО привели в действие статью 5 Североатлантического договора.

Уже на раннем этапе планирования НАТО осознала, как непроста задача, вытекающая из приверженности МССБ оказанию помощи в создании безопасной обстановки во всем Афганистане в соответствии с мандатом Совета Безопасности ООН. Например, при планировании было признано, что по мере того, как МССБ постепенно принимали на себя командование международными силами во всей стране в период с августа 2003 по октябрь 2006 года, для такого расширенного присутствия потребуется более глубокая приверженность стран НАТО и других стран, предоставляющих воинские контингенты МССБ, в плане политической решимости, войск и финансовых ресурсов. В связи с этими более высокими устремлениями потребовалось также сформировать более долгосрочное видение действий НАТО по выполнению широкого спектра задач, а также вести работу с растущим числом стран, не входящих в НАТО и выразивших заинтересованность в том, чтобы направить войска МССБ или предоставить им ресурсы. Благодаря своему опыту содействия прекращению войн в бывшей Югославии, НАТО – союзническая организация коллективной обороны – стала центром более широкой коалиции содействия безопасности.

Однако в 2003-2006 годах страны НАТО не могли знать, что повстанцы окажутся более боеспособными и стойкими, чем ожидалось. Это объяснялось внутренней и региональной динамикой, включая недовольство на почве повсеместного неэффективного управления и использования безопасных убежищ во всем регионе, на которые у НАТО было ограниченное влияние, а готовность правительства Исламской Республики Афганистан и его способность контролировать эту динамику были, как оказалось, ограничены. Несмотря на сохраняющиеся трудности, НАТО не свернула с проложенного курса, расширила охват стратегического планирования и углубила взаимодействие. Велась учебная подготовка вооруженных сил Афганистана, оказывалась помощь в формировании зарождающейся Афганской национальной полиции и оказывалось содействие в более общей работе по стабилизации и восстановлению в тесной координации с рядом игроков, в частности, с Организацией Объединенных Наций и Европейским союзом.

В соответствии с этой более широкой приверженностью, страны НАТО пришли к соглашению о том, что необходим всеобъемлющий план, в котором изложены краткосрочные и долгосрочные цели и задачи НАТО и который призван более четко состыковать военные мероприятия МССБ с другими аспектами работы НАТО и работы широкого международного сообщества. Таким образом, усилилась работа по планированию в штаб-квартире НАТО, и в результате этого весной 2008 года в Бухаресте, на встрече в верхах НАТО и стран, направивших воинские контингенты в состав МССБ, главы государств и правительств утвердили Всеобъемлющий стратегический военно-политический план.

По своему замыслу план строго соответствовал постулатам концепции «всеобъемлющего подхода» в том, что касалось консультаций и сотрудничества с правительством Исламской Республики Афганистан и с другими заинтересованными сторонами, а также межведомственной координации с правительствами стран, направивших воинские контингенты. НАТО учитывала тот факт, что МССБ отвечали лишь за военное направление работы, но при этом она понимала, что чтобы помочь афганскому народу взять на себя ответственность за свое будущее, требовалось широко подходить к восстановлению общности страны. Вопреки утверждениям о том, что у НАТО не было всеобъемлющего, последовательного подхода и долгосрочного стратегического плана, а страны НАТО были одержимы идеей (военного) государственного строительства, работа по укреплению государственных учреждений велась для того, чтобы закрепить связь между афганским народом и их восстанавливающейся нацией.

Уже на раннем этапе своей работы в Афганистане НАТО поняла, что успех МССБ в содействии созданию безопасной обстановки на юге и востоке Афганистана – традиционных землях пуштунов и оплотах талибов у границ Афганистана с Пакистаном – будет зависеть от объединения племен пуштунов в поддержку правительства Исламской Республики Афганистан. Также для этого потребуется работать с Пакистаном, чтобы не дать талибам использовать территории проживания племен на западе Пакистана в качестве тыла для действий повстанцев. В этих целях НАТО сделала провинцию Кандагар центром тяжести операций МССБ и содействия НАТО общей работе по стабилизации и восстановлению, а также подключила Пакистан, наряду с США, к содействию двусторонним переговорам между Афганистаном и Пакистаном.

При этом НАТО понимала, как важно уважать суверенитет Афганистана, поощрять ответственность и подотчетность афганцев и побуждать правительство Афганистана к проведению инклюзивной политики. Работа над достижением этих целей велась на фоне повсеместной коррупции и сложной и порой темной племенной динамики во взаимоотношениях различных этнических групп и между провинциями и Кабулом, а также в отсутствие благоприятной региональной динамики между соседними с Афганистаном странами, благодаря чему перспектива мирного и процветающего Афганистана была бы стоящим общим делом.

В то же время при проведении действий в Афганистане НАТО пришлось столкнуться с четырьмя условиями, серьезно ограничившими эффективность этих действий:

К 2011 году численность МССБ увеличилась с примерно 5 000 в 2003 году до приблизительно 130 000 военнослужащих. Такой группировки было достаточно, чтобы держать талибов под контролем, но недостаточно для того, чтобы бесповоротно разгромить их и не дать им снова поднять голову. Без политической поддержки со стороны большого сегмента пуштунов создание инклюзивного, демократического и самодостаточного Афганистана было недостижимой целью. Пуштуны, составлявшие 40 процентов населения Афганистана, были достаточно сильны и едины, чтобы навязать свою волю другим афганцам через талибов.

Вероятно, с помощью более последовательной политики и более слаженных сил и средств удалось бы в большей мере изменить положение. МССБ трудно было сохранить стойкость из-за слишком частой замены личного состава, наставников и командиров. Этой практикой была подорвана осведомленность о местной динамике и потребностях, и слишком часто это приводило к сбоям в работе по стабилизации и восстановлению и в партнерских отношениях с афганскими войсками, для укоренения которых требовалась преемственность. Слабые учреждения на уровне центра и в провинциях не справлялись со своими задачами из-за зачастую наслаивающихся друг на друга программ международных игроков и доноров. Всеобъемлющий подход не справился с работой. Как подтверждается на примере Афганистана, местное освоение наращивания потенциала более широких усилий по стабилизации и восстановлению и впредь будут непростой задачей во многих региональных контекстах.

По всей вероятности, благоприятная региональная динамика тоже могла помочь с преодолением политической раздробленности Афганистана, поскольку пуштунам был дан стимул пойти дальше наследия правления талибов. Была бы такая динамика «снаружи внутрь» как альтернатива подходу «изнутри наружу» более эффективной и можно ли было с ее помощью предотвратить трагическое возвращение правления талибов – вопрос, искать ответ на который у НАТО не было возможности, и она не могла способствовать тому, чтобы это стало действительностью. Однако стоит задуматься над этой гипотезой как руководством и гарантией на будущее.

Из вышеизложенного анализа четко следует, что на фоне очень трудного наследия и сложной работы в Афганистане НАТО создала необходимые инструменты планирования и следовала, по возможности, передовому опыту настоящей инклюзивности, местной ответственности и регионального сотрудничества. Послужной список здесь безошибочный, но результат все равно разочаровывает. В конечном итоге международному сообществу не удалось добиться того, чтобы самодостаточный Афганистан мог возобладать и не допустить возвращения талибов к власти.

Однако в течение 18 лет действий НАТО Афганистан не использовался как безопасное убежище терроризма или плацдарм для организации терактов с массовыми потерями. Более того, нельзя вычеркнуть из истории или умов и сердец многих афганцев наследие заботы и доброты в отношении афганского населения со стороны большого числа военнослужащих МССБ и их приверженность тому, чтобы помочь Афганистану стать страной, где будущие поколения будут жить лучше. Для специалиста по планированию в штаб-квартире НАТО достижение эффективности в работе НАТО в Афганистане ради достойного дела стало путеводной звездой, а возвращение правления талибов остается личным шрамом.

В дальнейшем это неоднозначное наследие, со всеми своими оттенками, поможет НАТО и государствам-членам глубже осмыслить трудные задачи и последствия руководства миссиями по мандату ООН, цель которых – содействие поддержанию международного мира и безопасности, предотвращение конфликта или прекращение войны, и лучше подготовиться к таким миссиям, если снова возникнет необходимость. Как подтверждено в Стратегической концепции Североатлантического союза, согласованной главами государств и правительств стран НАТО на встрече в верхах, проведенной в Мадриде в июле 2022 года, приверженность НАТО целям и практике кризисного регулирования, а также обеспечению безопасности на основе сотрудничества остается неизменной.