Личная точка зрения: встреча на высшем уровне 1982 года и последующий период

Я твердо верю в ценность периодических встреч на высшем уровне. Встреча всех глав государств и правительств стран НАТО – это уже само по себе важное событие. Это обязательно должно быть успехом. Ни Североатлантический союз в целом, ни отдельные участники не могут позволить себе ничего иного. Но речь идет не только об этом. Встреча на высшем уровне – полезный катализатор, чтобы продемонстрировать сплоченность Североатлантического союза, подтвердить его цели и наметить курс будущих действий. Никто не ждет от участников детального обсуждения утверждаемых документов.

На это никогда не хватает времени; если бы они попытались это сделать, это могло бы кончиться катастрофой, поскольку суть успеха – видимость единства, для чего требуется тщательная заблаговременная подготовка. На эту подготовку уходят долгие часы напряженных переговоров и торга между постоянными представителями всех государств-членов и их аппаратов в соответствии с полученными от правительств инструкциями. При таком процессе неизбежно требуются компромиссы со стороны всех. Но это не значит, что документы должны считаться простыми попытками скрыть недостатки, изобразить напускное и мимолетное единство. Едва ли будут преувеличением слова о том, что подготовительная работа столь же ценна, сколь и сама встреча на высшем уровне, поскольку именно тут все страны НАТО прилагают настоящие усилия, чтобы сблизить расхождения во взглядах и подходах, с тем чтобы прийти к договоренности по текстам, которые надо будет представить главам правительств.

Так было со встречей в верхах в 1974 году, проведенной, чтобы ратифицировать и таким образом наделить дополнительным статусом и авторитетом Декларацию о взаимоотношениях Североатлантического союза, которую готовили год и которую одобрили неделей раньше министры иностранных дел в Оттаве, что было приурочено к 25-й годовщине Североатлантического союза. Затем главы правительств вновь собрались в 1975 году, чтобы провести обзор обязательств, закрепленных в декларации, и подтвердить их. На встрече на высшем уровне в Лондоне в 1977 году была оформлена программа работы Североатлантического союза, результаты которой рассматривались на саммите в Вашингтоне в 1978 году. Эта встреча стала чрезвычайно важной. Главы государств утвердили исследование о долгосрочных тенденциях в отношениях между Востоком и Западом, суть которых верна по сей день; и они одобрили целевой показатель увеличения реальных ежегодных расходов на оборону на три процента, а также долгосрочную оборонную программу, в результате чего не только была обеспечена система для совершенствования обычной обороны Североатлантического союза в 80-е годы, но и принято в декабре 1979 года двойное решение о модернизации ядерных средств средней и меньшей дальности и о контроле над вооружениями. Оборонное планирование Североатлантического союза до сих пор основано на выполнении этих решений.

Последняя на сегодняшний день из серии встреч в верхах состоялась 10 июня сего года в Бонне. Требования к успеху были теми же, но эта встреча была особенно важной для президента Рейгана: саммит стал кульминацией его первого визита в Европу с момента его вступления в должность за полтора года до этого. Поэтому единогласное принятие хорошей декларации, в которой содержалась «Программа мира в условиях свободы», было вполне целесообразным. Встреча продлилась всего несколько часов, но заявление и сопутствующие документы о контроле над вооружениями и обороне стали, как и всегда, результатом трудных обсуждений в течение многих недель, и все члены Североатлантического союза внесли в них свой вклад. В них четко и безоговорочно были подтверждены принципы и цели Североатлантического союза. Этими документами должно быть обозначено без тени сомнения, что Североатлантический союз един в фундаментальных вопросах, все по-прежнему воспринимают поведение Советского Союза как основную угрозу миру и стабильности, постоянство приверженности США остается неизменным, а сдерживание и разрядка продолжают оставаться двумя основными постулатами политики НАТО. Одним словом, судя по всему, основная цель встречи в верхах была достигнута.

Пока что все в порядке. По прошествии нескольких лет, в течение которых НАТО столь часто представала общественности в беспорядочном состоянии, такая демонстрация единства могла лишь приветствоваться. На этом хотелось бы добавить «и Североатлантический союз жил долго и счастливо». Но, увы, как бы не так.

Те, кто утверждают, что они видели в трансатлантических спорах последних лет семена развала, сильно заблуждаются, или у них короткая память. США в такой же мере не могут позволить себе бросить союз с Европой, как и Европа не может позволить себе бросить союз с США. Политические, стратегические и экономические интересы обеих сторон Атлантики слишком сильно связаны друг с другом, чтобы их можно было расплести, какое бы сильное раздражение или досаду стороны не вызывали друг у друга. Более того, ничего особо нового в спорах нет, разве что международная арена, на которой они происходят, постоянно меняется; в прошлом многие споры казались не менее травмирующими. С другой стороны, в отношениях внутри Североатлантического союза нет пресыщения. Как нет и золотого века гармонии, на который можно было бы оглядываться. Многие споры возникают из-за неискоренимых различий – различий в масштабе, географии, истории и экономической конъюнктуре. Другие споры возникают на почве разных приоритетов и взглядов стран, и их трудно сгладить. Факт состоит в том, что сплоченность 15, а теперь 16 независимых правительств государств-членов не сохраняется и никогда не сохранялась без постоянных усилий во всех областях деятельности Североатлантического союза. Так что важно выяснить, насколько встреча в верхах будет способствовать решению – или смягчению – проблем Североатлантического союза. И здесь я должен признаться в разочаровании. Заявление по итогам встречи на высшем уровне сильное в смысле широких принципов, но печально слабое в плане конкретики и указаний на будущее. Конечно, быть может, события предстоящих месяцев докажут мою неправоту. Надеюсь, так и произойдет. Но пока что признаков мало. В чем же тогда основные проблемы?

Первое – восприятие общественностью. Что-то не так с имиджем Североатлантического союза. Очень многие не знают, зачем он нужен, чем он занимается и какай он вносит вклад в «Мир в условиях свободы»; в частности, почему укрепление обороны не только стыкуется с продвижением вперед в переговорах о контроле над вооружениями, но и является необходимым условием для него. У многих участников «Движения за мир» искренние, хотя и ошибочные побуждения. Менее искреннюю поддержку им оказывают те, кто явно разбираются в целях Североатлантического союза, но относятся к ним враждебно.

В рамках своего ограниченного бюджета и мандата Информационная служба НАТО старается изо всех сил. Но донести идею не удается. Например, в этом году Североатлантический союз подготовил два великолепных документа: в апреле – первое в истории сопоставление сил НАТО и Организации Варшавского договора и в июне – специальный выпуск «Вестника НАТО», в который вошли статьи выдающихся авторов о различных аспектах политики Североатлантического союза. Первый документ – отрезвляющий анализ; второй – реалистичная оценка. Мне мало что известно о том, как на них отреагировали в других странах, но я не видел и не слышал никаких упоминаний о них в британских СМИ. Более того, о самой встрече на высшем уровне практически не было никаких сообщений: обычные люди и даже простые читатели газет могут вообще не знать, что эта встреча состоялась. А ведь в декларации и в заявлении о контроле над вооружениями есть тезисы, которые, если пустить в ход воображение, могли бы соперничать с обязательством о неприменении ядерного оружия первыми, которое взял Президент Брежнев и которое должно было попасть на передовицы газет как раз накануне второй специальной сессии ООН по вопросам разоружения. Скажут, что этим вопросом занимаются по большей части правительства стран индивидуально и что у каждой страны свои собственные потребности. Это действительно так, но результаты представляют или должны представлять большой интерес для Североатлантического союза в целом. Как я считаю, вопрос о восприятии общественностью приобретает такое значение и срочность, что заслуживает серьезных усилий по координации в рамках Североатлантического союза. Для этого могла бы потребоваться определенная реорганизация брюссельской бюрократии.

Дальше – оборона. Что нужно – понятно: сохранять убедительную систему сдерживания и избегать снижения ядерного порога. Задача хорошо изложена в документе, где сопоставляются силы, который я уже упоминал. Проблема, существующая уже давно, состоит в том, как сократить растущее неблагоприятное соотношение. Как бы там ни было, сделанное на встрече в верхах заявление о приверженности «дальнейшему укреплению системы обороны НАТО, с особым вниманием обычным силам» упрекнуть не в чем. Но это мало что дает. Меры, предлагаемые для выполнения этого обязательства, – всего лишь повторение мер, на основании которых уже несколько лет ведется оборонное планирование НАТО. Есть один заметный отсутствующий момент: целевой показатель ежегодного трехпроцентного роста оборонных расходов в реальном исчислении, утвержденный на встрече в верхах в 1978 году. Достижение этого целевого показателя европейскими странами идет, как минимум, неровно. Эту цель подтвердили министры обороны в мае, но ее отсутствие в документе, принятом на боннской встрече в верхах, заставит усомниться в приверженности Североатлантического союза этой цели. А жаль. Неприятный факт заключается в том, что усиление обороны означает увеличение финансирования в тот момент, когда денег везде не хватает. Три процента – полезный, хотя и не самый точный, целевой показатель оценки усилий страны (как указывает военное руководство, нужно четыре процента).

Благодаря стремлению «добиться большей эффективности в использовании национальных ресурсов для обороны» можно было бы облегчить дополнительное финансовое бремя. Но пока что большого успеха тут не наблюдается. Чтобы добиться результатов в будущем, надо будет нарушить некоторые общепринятые шаблоны. А для этого требуется мощный политический импульс, признаков которого пока что мало. Можно было бы придать этот импульс, если бы на встрече в верхах перед Североатлантическим союзом была поставлена задача изучить конкретные шаги, например: корректировка функций, рационализация развертывания, функциональная специализация и сотрудничество в выполнении задач материально-технического обеспечения и обслуживания. Как предложил Дэвид Гринвуд в июньском специальном выпуске «Вестника НАТО», Североатлантический союз мог бы рассмотреть вопрос о том, чтобы стать «коллективным делом», а не продолжать функционировать как «совместное предприятие».

Третья проблема – выстраивание отношений между Востоком и Западом. Консультации по отношениям между Востоком и Западом давно стали одной из характеристик деятельности Североатлантического союза. На практике это всегда было предварительным условием координации оборонной политики. С тех пор как в декабре 1967 года был принят доклад о будущих задачах Североатлантического союза (названный докладом Армеля в честь его инициатора – министра иностранных дел Бельгии), в котором была подчеркнута равноценность проведения мер, направленных на поощрение разрядки, подобные консультации стали незаменимыми и постоянными. Это стало одним из наиболее успешных и конструктивных аспектов политического развития Североатлантического союза. В самом деле, если бы этого не произошло, это стало бы катастрофой для сплоченности Североатлантического союза, поскольку состояние отношений между Востоком и Западом занимает центральное место в обеспечении его безопасности.

Споров, порой горячих, предостаточно. Однако, как мне представляется, верно, что, по сути, нет серьезных разногласий насчет поведения СССР или насчет оценки его намерений. Споры, самые острые из которых идут между двумя сторонами Атлантики, отражают расхождения во взглядах, зачастую очень большие, на то, что можно и нужно сделать в связи с этим. Различие между американским взглядом на отношения Востока и Запада как на глобальные и европейским взглядом как на региональные – слишком упрощенное и в любом случае изжившее себя (как минимум это было подчеркнуто советским вторжением в Афганистан). Но здесь все еще есть зерно правды: для европейцев разрядка – необходимое условие мирного сосуществования (и ценных торговых обменов) на том же континенте, тогда как для американцев это скорее не самоцель, а желаемый результат, достижимый или нет, усилий, с тем чтобы «справиться» с противостоянием сверхдержав.

В Заявлении по итогам встречи на высшем уровне много всего сказано об отношениях между Востоком и Западом и о разрядке, при чем все это, естественно, сказано приемлемым для всех шестнадцати правительств образом. Но какие бы то ни было иллюзии насчет того, что разногласия удалось каким-то образом уладить, были быстро развеяны последующими спорами, например, из-за торговых кредитов и газопровода. Нет необходимости дальше обсуждать эти споры, но они подтверждают, что Североатлантическому союзу нужно срочно выработать кодекс поведения применительно к отношениям между Востоком и Западом, что-то, где будут даны конкретные указания по применению принципов, согласованных в заявлении. Разумеется, это будет непросто, и потребуются компромиссы. Но пока не будет приложено усилие, из-за сохраняющихся существующих разногласий будет расти напряженность в трансатлантических отношениях.

Наконец, решение вопросов за пределами района действия договора. Часто звучат утверждения о том, что это самая важная текущая проблема, с которой Североатлантический союз столкнулся в 80-е годы. Не считаю ее более важной, чем другие проблемы, о которых уже говорилось, однако по этому вопросу явно нужно новое мышление, чтобы Североатлантический союз мог конструктивно реагировать на угрозы стабильности и жизненно важные интересы государств-членов, не оказывающие прямого воздействия на приверженность договору.

Важность этих вопросов для Североатлантического союза отмечалась в 1967 году в докладе Армеля, где было сказано: «Район действия Североатлантического договора нельзя рассматривать в изоляции от остального мира. Кризисы и конфликты, возникающие за пределами района, могут подорвать его безопасность либо непосредственно, либо за счет воздействия на глобальное равновесие». Поэтому Армель рекомендовал Североатлантическому союзу продолжать консультации по этим вопросам. Однако в Декларации об атлантических отношениях 1974 года делается гораздо меньший упор: «(Страны НАТО) преисполнены твердой решимости укреплять всеми надлежащими способами практику проведения откровенных и своевременных консультаций по вопросам, связанным с их общими интересами в качестве членов Североатлантического союза, с учетом того, что на этих интересах могут сказаться события, происходящие в других районах мира».

Не станут преувеличением слова о том, что эта практика в основном сводится к брифингам и ограниченным обменам информацией. В результате этого могут обнаружиться, а так и происходит, расхождения между членами НАТО по сути и по методике, а также по национальным приоритетам. Функция консультаций должна заключаться в том, чтобы сглаживать эти расхождения. Но чтобы консультации были эффективными, они должны быть настоящим процессом, где идет движение с обеих сторон и не исключается ни один вопрос на том основании, что он слишком щекотливый или слишком спорный. Да, Североатлантическому союзу надо идти по тонкому пути между проявлением открытого вмешательства в дела других стран и проявлением неспособности к согласованию своих взглядов на то, как лучше гарантировать свои интересы. К сожалению, порой создается такое впечатление, что именно последнее, а не первое становится тормозящим фактором. Может быть, тут есть роль для политического сотрудничества десяти стран Европейского сообщества? Эти десять стран много сделали, чтобы улучшить координацию внешней политики и сформировать «европейский взгляд». Если бы можно было каким-то образом использовать эти результаты для укрепления процесса консультаций в Североатлантическом союзе, это только пошло бы на пользу. Заявление по итогам встречи на высшем уровне в Бонне не продвинулось дальше коммюнике министров иностранных дел после двух встреч на уровне министров в 1981 году. Но это явно не последнее слово на эту тему.

Ничто из этого ни в коей мере не умаляет настоящих достижений Североатлантического союза. То, что организация прожила уже 33 года – весомое доказательство ее успеха; если заявлением по итогам встречи в верхах ничего иного добиться не удалось, то по крайней мере, это заявление продемонстрировало неизменную жизнеспособность и важность НАТО для всех его членов. Нет сомнений в том, что Североатлантический союз обладает способностью и может проявить волю к коллективным действиям; в последние годы двойное решение по ракетам средней и меньшей дальности, принятое в декабре 1979 года, твердая позиция по Польше, с опорой на многовариантное планирование в декабре 1980 года и впечатляющее проявление солидарности стран НАТО на Мадридской обзорной конференции по европейской безопасности в течение 1981 года, как при отстаивании позиции Запада по правам человека, так и в поддержку французской инициативы по мерам укрепления доверия – прекрасные примеры.

Всю свою жизнь Североатлантический союз нуждался в жизнестойкости и не испытывал недостатка в ней: подтверждение тому – то, как он восстановил свое равновесие летом 1980 года после тревожного периода разобщения вслед за советским вторжением в Афганистан, а затем снова в январе 1982 года после аналогичных признаков разброда вслед за введением военного положения в Польше. Но повестка дня на 80-е годы по-прежнему огромная. Чтобы сохранить поддержку со стороны общественности, особенно молодого поколения, нужно создать правильный облик; чтобы сохранить убедительность сдерживания, нам нужно найти способы повышения эффективности наших обычных сил; чтобы сплоченно реагировать на советский вызов, нам нужно каким-то образом уладить свои разногласия по отношениям между Востоком и Западом; чтобы успешно справиться с угрозами интересам Североатлантического союза во всем мире, нам нужно изыскать способы улучшения координации наших стратегий.

Нельзя ожидать, что на одной встрече в верхах удастся разрешить эти проблемы. На этой встрече, может быть, удалось обозначить, как заняться этими проблемами, возможно, с заявленным намерением провести обзор прогресса на очередной встрече в верхах в следующем году. Поскольку это не было сделано, эту инициативу оставили министрам иностранных дел и министрам обороны, очередные заседания которых запланированы на конец года. Может быть, им покажется эта задача трудной в отсутствие четких указаний от глав правительств. Есть один хороший способ, к которому они, надеюсь, отнесутся серьезно: создание специального обзора вне обычных рамок Североатлантического союза. Ранее дважды был принят такой механизм. Сначала в 1956 году, когда был создан Комитет («Три мудреца») «для консультирования Совета по средствам и способам совершенствования и расширения сотрудничества НАТО в невоенных областях и укрепления единства в атлантическом сообществе». Три мудреца подготовили мастерский доклад, на основании которого развивались политические процедуры и практические методы, существующие сегодня. Затем, в декабре 1967 года, когда министры иностранных дел утвердили доклад Армеля, в основу которого легли исследования, проведением которых руководили пять старших должностных лиц, назначенных правительствами разных государств-членов. Широкие принципы, сформулированные в этом докладе, по сей день актуальны для политики и деятельности Североатлантического союза.

Какими бы прекрасными ни были эти доклады, им соответственно 26 и 15 лет. Давно настало время провести новый обзор, чтобы заняться изменившимися проблемами и обстоятельствами 80-х годов. Эти два прецедента совершенно разные. Три мудреца работали более-менее независимо; работа над докладом Армеля тщательно контролировалась. Как я считаю, Североатлантическому союзу больше нужна первая модель. Но я прекрасно понимаю, что осторожные правительства могут предпочитать вторую модель. Какую бы модель ни выбрали, не сомневаюсь, что чтобы Североатлантический союз процветал в 80-е, как и в предыдущие три десятилетия, решение нужно принять скоро, и есть один вариант, который точно не пригоден: ничего не делать.