Защита гражданского населения: постоянная величина в меняющихся условиях безопасности

Руководство НАТО готовится к встрече на высшем уровне в июне 2022, и условия безопасности принципиально отличаются от обстановки, обусловившей стратегическую концепцию прошлого десятилетия. Диагностика 2010 года, согласно которой «в евроатлантическом регионе мир, а угроза нападения на территорию НАТО с применением обычных средств низка», устарела. В результате российской незаконной аннексии Крыма в 2014 году, давней гибридной войны России против Украины и наконец полномасштабного нападения в феврале 2022 года призрак обычных военных действий и потенциальной конфронтации великих держав вернулись в европейскую политику. В силу гибридных угроз, энергетических потрясений, роста цен на продукты и экономико-социальных последствий пандемии и без того сложные условия безопасности стали еще сложнее.

Чаще всего, когда идет война, самую большую цену платит мирное население. По оценкам ООН, ежедневно в результате конфликтов гибнет 100 гражданских лиц. Считается, что в период с 2001 по 2021 год, непосредственно в результате боестолкновений в ходе войн после 11 сентября погибли 387 тысяч гражданских лиц, и еще большее число пострадало от косвенных последствий боевых действий, например, уничтожения критически важных объектов инфраструктуры. За первые 100 дней интенсивных боев в Украине, после того как Российская Федерация перешла от применения оружия неизбирательного действия к целенаправленному нанесению ударов по гражданскому населению и гражданской инфраструктуре было убито 4339 гражданских лиц и ранено 5246; в эти цифры не входят предполагаемые намного большие потери среди гражданского населения, подтвердить которые не было возможности. После 100 дней боев почти пять миллионов украинцев стали беженцами в Европе, и более семи миллионов стали внутренне перемещенными лицами. Многие столкнулись с произвольными казнями, отсутствием доступа к критически важной инфраструктуре и сексуальным насилием.

Защита гражданского населения – один из ключевых аспектов военных действий, а также этический и стратегический императив при всех видах конфликтов, начиная с гибридной войны и заканчивая борьбой с повстанцами и крупномасштабными военными операциями, когда противник может пытаться использовать тактику, предназначенную для нанесения ущерба гражданскому населению. Без малого два десятилетия военных операций и содействия силам безопасности в Афганистане и на Ближнем Востоке стали подтверждением того, что необходимое условие успеха военных операций и партнерства в обеспечении безопасности – снижение урона гражданскому населению: если не признавать этого урона и не решать эту проблему, усиливается негативное восприятие вооруженных сил, возникают проблемы с защитой сил, подогревается недоверие и радикализация. Как показывает война в Украине, при развитии событий по статье 5 еще большее будет поставлено на карту для НАТО. Защита гражданского населения от действий других и сведение к минимуму урона, наносимого вашими собственными действиями, будет иметь ключевое значение для успешной обороны. Чем надежнее защищено гражданское население, тем выше его жизнестойкость и поддержка стабилизации и прочного мира.

Если вооруженные силы опираются на основу, заложенную международным гуманитарным правом, и придерживаются в своей повседневной деятельности надежных мер защиты, они могут свести к минимуму урон, причиняемый гражданскому населению из-за операций вооруженных сил, и могут защитить гражданских лиц от действий противников. При проведении миссии Международных сил содействия безопасности (МССБ) в Афганистане страны НАТО применяли новаторские решения, чтобы снизить ущерб гражданскому населению; на встрече на высшем уровне в Варшаве в 2016 году НАТО приняла Политику по защите гражданского населения, а затем были приняты Военная концепция (2018), Справочник по выполнению (2020), и был проведен ряд учений для отработки навыков сил НАТО. Поскольку в основу политики прежде всего положен опыт противоповстанческих действий, не до конца ясно, хорошо ли понимается ее актуальность при возможном проведении операций по статье 5 и насколько она выполняется.

Поэтому Стратегическая концепция 2022 года – уникальная возможность вновь заявить о приверженности защите гражданского населения и дать четкие политические указания, чтобы поддержать выполнение на практике. Ввиду непредсказуемости положения с безопасностью в Европе НАТО и государствам-членам обязательно нужно конкретизировать свою приверженность основанной на ценностях защите мирного населения и сформулировать политические установки, военную доктрину и постоянно действующие процедуры, а также обеспечить учебную подготовку. Конечная цель состоит в том, чтобы страны НАТО, а также силы, выделенные для Североатлантического союза, – будь то из состава Сил реагирования НАТО, Многонационального корпуса «Северо-Восток» или элементов усиленного присутствия в передовом районе – могли сводить к минимуму урон при проведении операций и защищать гражданских лиц от действий других. Хотя концепция – это лишь начало пути, и основная работа по защите будет проделана учреждениями НАТО и правительствами стран после принятия концепции, она имеет ключевое значение для укрепления консенсуса, формулирования руководящих указаний по актуальным тенденциям, определения приоритетов и направления дальнейшей работы.

Работа НАТО по планированию должна вестись с учетом четырех основных тенденций, которые будут, по всей вероятности, характеризовать защиту гражданского населения в предстоящие десятилетия. Новая волна высоко интенсивной борьбы великих держав влечет за собой угрозу «растекания» этой волны и эскалации. Конфликты с участием великих держав перестали быть далеким воспоминанием, напротив, отныне это фактор риска, который надо учитывать. Страны НАТО готовятся к укреплению обороны на восточным фланге, и защита гражданского населения должна стать одним из важнейших элементов их стратегии и одним из факторов, обуславливающих организацию сил. Им нужно учесть организацию «тотальной обороны» государств Балтии и что это может означать для защиты гражданского населения, учитывать широкомасштабные перемещения людей и применять у себя в стране знания и навыки в области защиты гражданского населения, приобретенные в ходе экспедиционных операций.

В случае эскалации конфликта конфронтация великих держав может усугубиться из-за городских боев: как показывает война в Украине, поскольку города представляют стратегическое значение и важны для жизни страны, высока вероятность уличных боев. С учетом сложной местности, включая подземные коммуникации, трудностей с отличием гражданских лиц от военных противников, близкого расположения военных целей от гражданской инфраструктуры, трудностей с сохранением эффективного управления и сжатого времени реакции, города – трудная для военных территория. В результате урона, наносимого из-за применения оружия взрывного действия в жилых районах, и последствий уничтожения объектов инфраструктуры – от больниц до электростанций – города могут стать непригодными для проживания гражданского населения. Тем более, когда противник наносит неизбирательные удары или намеренно наносит удары по гражданскому населению: как сообщается, в Украине войска Российской Федерации подвергли артобстрелам гражданскую инфраструктуру, создали опасность для атомных объектов и не дали мирным жителям покинуть районы конфликта по безопасным коридорам.

Гибридная война ниже порога полномерных кинетических операций стала неотъемлемой частью арсенала великих держав. Она используется для того, чтобы посеять недоверие и создать условия, при которых труднее закончить конфликт, зачастую присутствует значительный элемент информационной войны, поскольку гражданскими потерями можно манипулировать, применять как оружие и использовать для достижения господства в информационном пространстве. Как показывают первоначальные исследования войны в Украине, методами дезинформации можно тоже причинить физический ущерб, поскольку эти методы влияют на ответные меры и решения людей.

Наконец, судя по всему, самой ярко выраженной формой конфликта в мире и впредь будет гражданская война. В результате жестких действий сил безопасности и негосударственных субъектов могут возникнуть циклы насилия в отношении гражданских лиц, что приведет к затягиванию конфликта и отбросит развитие на десятилетия назад. Частое вовлечение внешних игроков – будь то по линии содействия в обеспечении безопасности или использования частных военных компаний (ЧВК), выполняющих военные задачи и задачи, связанные с безопасностью, в условиях конфликтов и нестабильности – может усложнить обстановку на поле боя и усложнить работу по установлению ответственности. Деятельность ЧВК может привести к обострению риска для гражданского населения, а из-за присутствия многочисленных игроков с не вполне ясной системой подчинения сложнее привлекать кого бы то ни было к ответственности за нарушения при ведении военных действий.

Ввиду растущего риска и большой уязвимости гражданского населения к воздействию конфликта на территории НАТО и за ее пределами, у НАТО теперь уникальная возможность вновь заявить о политической приверженности защите гражданского населения и обнародовать прочный мандат и руководство по выполнению, в результате чего защита населения станет приоритетной задачей НАТО и государственных учреждений. В итоге страны Североатлантического союза и сама организация приоритизируют защиту населения в трех ключевых областях:

Однако политическая приверженность – это только начало пути и мандат на выполнение. В практическом плане, есть несколько важных действий, которые силы НАТО могли бы предпринять, чтобы подготовиться к потенциальным боестолкновениям в своих странах, и новые процессы, с помощью которых можно перейти от политической приверженности к военным процедурам и средствам. У НАТО есть возможность обозначить, что надо приступать к осуществлению на практике.

Прежде всего, чтобы эффективно защищать и снизить урон, наносимый ее действиями, НАТО и правительствам стран НАТО надо регулярно и значимым образом общаться с гражданским населением. Эта работа должна предусматривать создание средств, процедур, каналов связи и выработку привычки активного взаимодействия с населением и гражданским обществом при ведении боевых действий, и все это помогает вооруженным силам понять оперативную обстановку и воздействие военного присутствия и операций на гражданских лиц, а также лучше прогнозировать их поведение во время конфликта. Взаимодействие с населением, – осуществляемое вне поля зрения, потому что из-за подобных контактов гражданские лица могут оказаться в опасности, – принципиально важно, чтобы вооруженные силы заручились поддержкой гражданского населения в районах проведения операций и чтобы эта поддержка сохранялась. В мирное время структуры, не относящиеся к НАТО, в частности, гражданские органы власти и организации гражданского общества могут быть ценными партнерами по постоянному диалогу, планированию и учениям, особенно для учреждений НАТО и государств-членов, на которых может больше всего сказаться меняющаяся ситуация с безопасностью, включая страны Балтии, Польшу и государства НАТО, вносящие вклад в обеспечение присутствия в передовом районе.

Во-вторых, Североатлантический союз должен максимально использовать имеющиеся в его распоряжении процессы – процесс оборонного планирования НАТО (NDPP), планы поэтапного реагирования (GRPs) и обширную архитектуру учений, – с тем чтобы силы и средства, необходимые для защиты гражданского населения (средства разведки, учебная подготовка войск, ресурсы подразделений по гражданско-военной интеграции) воспринимались так же серьезно, как силы и средства, необходимые для ведения боевых действий, и чтобы во всем Североатлантическом союзе были приняты основательные нормы. С помощью этих процессов можно было бы поощрять внедрение новых передовых методов защиты, в частности, группы по отслеживанию гражданского ущерба (CHT), созданные и проверенные МССБ в Афганистане. Эти группы, приобщенные к планированию, хорошо обеспеченные ресурсами и проверенные в ходе учений, могут отслеживать и анализировать случаи нанесения ущерба гражданским лицам или объектам и рекомендовать тактические и оперативные изменения, с тем чтобы сократить подобные инциденты, не допускать их и сводить к минимуму последствия. Странам НАТО нужно также рассмотреть вопрос о создании процедур, помогающих принимать ответные меры в связи с гражданским ущербом, – от медицинской помощи до механизмов изменения, – с помощью которых можно не только поправить урон, но и улучшить отношения между военными и гражданскими.

В-третьих, странам НАТО нужно разработать подходы и информировать о подходах к конфликтам, во время которых гражданское население и инфраструктура могут целенаправленно подвергаться ударам; как показывает опыт Сирии и Украины, речь идет о вполне вероятном сценарии. Для этого силам стран НАТО понадобится быть готовыми к ситуациям, когда защита гражданского населения от действий других становится одной из приоритетных задач, и быть способными вести военные операции, сбор разведданных и поддерживать связь и взаимодействие с организациями, не относящимися к НАТО, таким образом, чтобы можно было осуществлять раннее оповещение и надежную гражданско-военную координацию.

В-четвертых, возросшее значение готовности к операциям по статье 5 не означает, что страны НАТО должны упускать из виду содействие силам безопасности, в частности в контексте борьбы с терроризмом. Партнерство НАТО по обеспечению безопасности на основе сотрудничества уже открыло возможности для поощрения принятия сильных норм по защите среди стран-партнеров. Приобретенный недавно опыт и новаторские решения, внедренные партнерами, а также усвоенные уроки войны в Украины, – как с точки зрения видов урона гражданскому населению, так и с точки зрения реагирования, – нужно включить в работу НАТО с партнерами, чтобы это способствовало повышению их готовности.

По мере того как условия безопасности меняются и НАТО сталкивается с новыми проблемами, важность защиты гражданского населения в случае конфликта остается неизменной. При возникновении новых обстоятельств появляется соблазн отреагировать по-новому, и может сложиться такое впечатление, что подготовка к территориальной обороне сильно отличается от подготовки к экспедиционному кризисному регулированию. Но основной принцип тот же: защита гражданского населения – это не просто какая-то работа, выполняемая вооруженными силами параллельно с основной задачей – ведением боевых действий, а одна из важнейших составляющих военного планирования и операций и одно из важнейших средств, которые НАТО должна приоритизировать. За последние два десятилетия накопился большой опыт, и созданы подходы, которые НАТО могла бы развивать дальше, по мере того как она переключается на европейское направление, а процессы, которые идут в Североатлантическом союзе, – начиная с новой Стратегической концепции и заканчивая разработкой подходов к человеческой безопасности и дальнейшими шагами по защите гражданского населения на практике – возможности учитывать аспекты защиты мирного населения во всех видах деятельности НАТО.

Защита гражданского населения не тот элемент, который можно добавить в последний момент: тут нужны хорошо отработанные подходы, соответствующее мышление и постоянные возможности, благодаря которым силы НАТО смогут понять, как лучше защищать гражданское население и оказывать ему поддержку. Это инвестиция, которая позволит не только выполнить этические обязанности сил, но и повысит жизнестойкость и придаст большую эффективность военно-гражданскому сотрудничеству. В небезопасную эпоху тем более важно, чтобы эта инвестиция стала приоритетной.