Ровно год назад Вице-президент США Джо Байден выступал в Верховной Раде – парламенте Украины. Он говорил об историческом шансе, появившемся благодаря Майданской революции, о конфликте с Россией и крайне необходимой стране реформе. В своем выступлении он все время возвращался к одной теме: необходимости бороться с коррупцией. Байден подчеркнул разрушительные последствия коррупции для страны и процесса реформ в ней. Он также отметил, что «раковая опухоль коррупции» – угроза, равноценная российской агрессии. Его идея была ясна: если Украина хочет добиться успеха в создании демократической системы, к борьбе с коррупцией надо относиться серьезно.
Соединенные Штаты Америки, Европейский Союз и другие доноры обязались поддержать Украину в этой борьбе, как морально, так и финансово. Однако нельзя утверждать, что история международных усилий по борьбе с коррупцией однозначно вселяет надежду на успех украинской антикоррупционной кампании. Во многом это напоминает происходящее с раковой болезнью, когда поиск и продвижение некоего универсального лечения оказались ошибочным путем. Такие страны, как Эстония, которым удалось продвинуться вперед, шли своим собственным путем, вместе, а иногда и вопреки стандартным международным советам.
Оценка антикоррупционных инструментов: пытаясь добраться до усвоенных уроков
Работа по борьбе с коррупцией ведется на международном уровне уже более двадцати лет, но до сих пор остается вопрос: как создавать общество, основанные на всеобщих ценностях, где распределение общественных благ не зависит от политических или экономических связей. Со времен успешного создания государственного устройства в США, приписываемого в большой мере «разумному замыслу», представленному в «Записках федералиста», мир преследовала идея о том, что надлежащее управление – это производная умного законодательного замысла.
Вице-президент США Джо Байден выступает перед депутатами парламента в Киеве, Украина, 8 декабря 2015 г. © REUTERS
«Конституциональное инженерное дело», как назвал эту работу по государственному строительству Джованни Сартори, ведется уже более века, и даже самые трезвые оценки ее успеха не смогли умерить эти усилия. Лавина реформ во всем мире была призвана создать «надлежащее» управление, иными словами, такое управление, которое является одновременно действенным и добродетельным. Особая и не так давно появившаяся разновидность этой широкой и хорошо закрепившейся работы – борьба с коррупцией: введение законодательства, призванного защищать государственную добросовестность и контролировать коррупцию.
В ряде международных конвенций – Конвенции Африканского Союза, Межамериканской конвенции, Конвенции Совета Европы и, в первую очередь, Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции – представлен набор инструментов, рассчитанных на то, чтобы обуздать партикуляризм.
Конвенция ООН против коррупции была впервые подписана в этот день 13 лет назад. Эта конвенция, которую подписали 140 участников, признана в качестве эталона антикоррупционных усилий в мире. Она поощряет, в частности, создание специализированного учреждения по борьбе с коррупцией – одна из основных рекомендаций в институциональном плане, предлагаемых по сей день международным сообществом. Донорские структуры и правительства постоянно рекомендуют создание подобного учреждения как важной составляющей институциональной архитектуры страны и широкомасштабных антикоррупционных стратегий. Но можно ли с помощью подобных юридических инструментов действительно решить вопрос? Ведут ли они к снижению коррупции?
График 1 – «Рисунок 1: законодательство о борьбе с коррупцией и контроль над коррупцией, источники данных: Общемировой показатель эффективности государственного управления в области борьбы с коррупцией; собственные расчеты по охвату антикоррупционных нормативных положений».
В течение последних пяти лет по линии финансируемого ЕС ANTICORRP проекта была дана оценка тому, насколько успешна работа по борьбе с коррупцией. С завершением проекта мы рады сообщить о некоторых результатах проведенных нами анализов, хотя они и могут показаться несколько удручающими.
Возьмем, например, соотношение между общим охватом нормативных положений и контролем над коррупцией. Мы проверили его с помощью критерия оценки, сочетающего показатели по нормативным положениям о политическом финансировании, раскрытии финансовой информации и конфликтах интересов и наличие специализированного учреждения по борьбе с коррупцией и бюро омбудсмена. Высокий балл по данному критерию оценки означает, что в стране имеется всеобъемлющая нормативно-правовая база для борьбы с коррупцией, по всем международным стандартам. Однако соотношение охвата антикоррупционного законодательства и мер по контролю над коррупцией оказывается отрицательным (рис. 1). Большой объем законодательства ассоциируется на с меньшей, а с бóльшей коррупцией.
Естественно, мы также изучили эффективность каждого классического инструмента борьбы с коррупцией. Во-первых, мы рассмотрели вопрос о создании антикоррупционного учреждения и омбудсмена. Отслеживая продвижение вперед в течение нескольких лет, мы не обнаружили чего-либо значимого. Показатели коррупции до и после принятия этих инструментов не изменились. Затем мы провели оценку ограничительных правил финансирования партий, предложенных в частности Европейской комиссией и Группой государств Совета Европа против коррупции. В ряде посткоммунистических стран, таких как Болгария, Хорватия и Латвия, а также в Греции и Италии существует множество строгих официальных правил относительно политического финансирования, но в то же время у этих стран плохие результаты по контролю над коррупцией. Тогда как в Нидерландах и Дании, где демократия существует дольше и в большей мере консолидирована, мало подобных правил, однако контроль над коррупцией сильнее.
Эти данные подтверждаются количественным анализом с использованием как мировых, так и европейских данных. Правовые ограничения в области финансирования партий не снижают коррумпированной практики, они даже могут еще больше подтолкнуть к незаконному поведению. Хотя в исторической перспективе подобные реформы оказались успешными в Британии, нам не удалось найти современных примеров сдерживания коррупции за счет реформ финансирования партий.
Пересмотр антикоррупционной политики: мировые тенденции и европейские ответы на вызов коррупции
Проведение данных эконометрических анализов дало четкие результаты. Затем мы проверили нормативные положения по раскрытию финансовой информации и конфликтам интересов, которые пытаются запретить государственным должностным лицам участвовать в ряде видов деятельности, которые могут восприниматься как компрометирующие их беспристрастность. Должностные лица обязаны раскрывать сведения о подобных потенциальных конфликтах интересов, и на них налагаются ограничения в плане активов или дополнительных должностей, которые они могут занимать, подарков, которые им разрешается принимать, и в каких ситуациях они должны самоустраниться от принятия решений, поскольку решения могут затрагивать личный интерес должностного лица. Данные о нормативных положениях по конфликту интересов нарисовали точно такую же картину, что и в случае с финансированием партий.
С поправкой на социально-экономическое развитие мы обнаружили, что более коррумпированные страны имеют тенденцию к более всеобъемлющим и строгим нормативным положениям. Положения о раскрытии финансовой информации должностными лицами также оказались не очень эффективными. Их воздействие с точки зрения борьбы с коррупцией было настолько минимальным, что мы не смогли счесть его значительным. Только в сочетании со свободой печати эти положения приобретали значение. Разграничение государственной и частной сферы и регулирование конфликтов интересов, несомненно, необходимы для надлежащего управления, но, судя по всему, это обусловлено в большей мере тем, как организовано государство и каким образом общество наказывает за нарушения с точки зрения репутации: просто принимая правила против конфликта интересов ничего не добьешься, когда возможностей предостаточно, а нормативные ограничения низки или вообще отсутствуют.
Положение дел наконец оказалось иным, когда мы изучили инструменты, которые целенаправленно поощряют прозрачность государственного управления. Хотя принятие закона о свободе информации не оказалось значительным фактором, за исключением тех случаев, когда это сочеталось с наличием многочисленного и активного гражданского общества, мы обнаружили, что прозрачность бюджета (которая измеряется показателем открытости бюджетной информации) в значительной мере коррелируется с более эффективным контролем над коррупцией.
Общественный контроль: контекст важен
Итак, в общем и целом, новости не очень хорошие. Самые простые инструменты, которые поощряются в рамках международных усилий по борьбе с коррупцией, судя по всему, не срабатывают. Опираясь на эмпирические исследования, проводившиеся в течение многих лет, мы можем дать этому объяснение, которое не является ни новым, ни сложным. Контекст важен. Однако в общем, речь здесь не идет о конституциональном устройстве страны, которое, судя по всему, не имеет значения.
Напротив, мы обнаружили, что значительны вполне незамысловатые вопросы. Помимо прозрачности бюджета, среди них – отсутствие бюрократической волокиты, бóльшая открытость в торговле, независимость судебных органов, доступ к Интернету и взаимосвязанность, определяемая по количеству пользующихся «Фейсбуком» в стране.
В своей предыдущей работе мы сгруппировали их по факторам, создающим возможности для коррупции (полномочия принимать решения по собственному усмотрению, засилье нормативных положений и бюрократии, ограничения по конкуренции, отсутствие учета материальных ресурсов, таких как внешняя помощь, природные ресурсы и т. д.) и факторы, создающие ограничения для тех, кто разбазаривает государственные ресурсы, такие как независимость судебных органов и способность граждан к коллективным действиям1.
Мы также проверили, как соотносятся показатели по этим факторам с контролем над коррупцией, и обнаружили положительную корреляцию между ними. Это говорит о том, что существует механизм контролирования коррупции, который проходит насквозь через все государство и общество, речь идет о равновесии между ресурсами и ограничениями, закрепленном в более широком контексте развития, но также формирующем конкретный политический контекст, как показано на рисунке 2. Мы включили эту схему в новый Индекс общественного контроля, с помощью которого можно измерить функционирование общественного контроля посредством объективных данных, с которыми можно работать2.
График 2 – «Рисунок 2: контекстуальное равновесие, определяющее контроль над коррупцией».
Установив эти контекстуальные факторы, мы еще раз проверили антикоррупционные инструменты. Нам хотелось выяснить, не оправдывают ли они наши надежды вообще или, быть может, они лучше проявляют себя в определенных социальных контекстах. Мы сосредоточили внимание на тех социальных факторах, которые могли бы усилить и поддержать воздействие, которое могут оказать антикоррупционные нормативные положения.
Проверка антикоррупционных инструментов
В ходе нашего анализа выяснилось, что независимость судебной системы особенно важна, но к сожалению и здесь тоже нет волшебного средства. Нельзя сказать, что определенный вид организации судебной власти способствует независимости, это скорее результат общественного плюрализма. В идеале, элита правительства и судебная элита должны отличаться друг от друга по своему происхождению, и их интересы не должны полностью совпадать, чтобы функционировала горизонтальная подотчетность и удалось избежать пособничества. Также необходимо наличие сильного гражданского общества в судебной системе и среди правоведов, чтобы не допустить коррупции в самой судебной системе.
Единственный инструмент, который сработал в нашем первоначальном анализе, – прозрачность бюджета. Мы попытались выяснить, при каких обстоятельствах эта прозрачность переходит в подотчетность. В данном контексте два фактора оказались особенно значимыми: свобода прессы и цифровая грамотность граждан. В странах, набравших хорошие баллы по этим двум показателям, раскрытие информации о бюджете приносит бóльшую пользу. Особенно значимым оказалось взаимодействие этих двух факторов.
О чем это говорит? Контроль со стороны общественности – вот что заставляет прозрачность бюджета по-настоящему функционировать. Участие общества может компенсировать недостаток официального надзора и такое положение дел, при котором ревизоры, полиция и судебные работники не играют той роли, которую им надлежит играть.
Изменение антикоррупционной повестки дня
Из всего этого напрашивается четкий вывод: нам надо переосмыслить то, как мы боремся с коррупцией. Инструменты, которые поощрялись в течение многих лет, не срабатывают так, как мы предполагали. Они дают результаты только при определенных социальных условиях. Поэтому мы должны перестать думать, что борьба с коррупцией – шаблон, который можно применить где угодно.
В решениях надо учитывать местную специфику, и они должны быть адаптированы к индивидуальному страновому контексту. Нам нужно не еще больше нормативных положений, а нужны «умные» нормативные положения, адаптированные к местным условиям, и нужно сократить возможности «нагреть руки», которые возникают благодаря нормативным положениям, даже тем, которые призваны обеспечивать надлежащее управление. Если международное сообщество серьезно настроено на борьбу с коррупцией, в Украине и в других странах, ему может понадобиться сократить объем законов, а не добавлять новые.
Мы ничего не добьемся, используя ту же тактику, что и в последние двадцать лет. К числу успешных примеров относится Чили, где существует ревизионное учреждение, которое одновременно является омбудсменом и рассматривает все законы, или Эстония, где создано минимальное и оптимизированное законодательство и электронное государственное управление. Это яркие примеры того, что надлежащего контроля над коррупцией можно добиться, если изначально не допускать коррупции. Все что вы делаете после того, как она уже произошла, имеет гораздо меньшее значение.
Более полный вариант данной статьи будет опубликован в специальном выпуске, посвященном основанным на фактах исследованиям основ добросовестности в странах: Mungiu-Pippidi, A. & and Dadasov, R., “When do laws matter? The evidence on national integrity enabling contexts” в «Crime, Law and Social Change, Spring 2017» (готовится к изданию). Большая часть представленной здесь научно-исследовательской работы, основана на результатах, полученных в рамках проекта EU FP7 ANTICORRP, соглашение о гранте № 290529. Полное название: Anticorruption Policies Revisited: Global Trends and European Responses to the Challenge of Corruption.
1 Изложено в Mungiu-Pippidi, A. (2015), “The Quest for Good Governance: How Societies Develop Control of Corruption,” Cambridge: Cambridge University Press.
2 Более полные количественные данные и подробная информация об индексе общественного контроля были опубликованы в: Mungiu-Pippidi, A. & Dadašov, R. (2016), “Measuring Control of Corruption by a New Index of Public Integrity” в European Journal on Criminal Policy and Research, Vol. 22, Issue 3, pp 415–438.