Глобальный терроризм – вещь дешевая, требующая небольших людских ресурсов, приковывающая внимание всего мира и дающая возможность слабому вселить ужас в сильного. Есть ли способ победить его? В данной статье Бьорн Ломборг излагает ряд проблем, связанных с затратами, и предлагает несколько возможных решений.
Плоды страха: по замыслу, вслед за обрушившимися 11 сентября зданиями должны были обрушиться фондовые биржи © AP / Reporters
Вот с чего все начинается? Некоторые считают бедность, болезни и безысходность идеальными ингредиентами для вербовки будущих террористов © Reporters
Материальные затраты на совершение теракта смертника составляют не более 150 долларов США. Вложение такой скромной суммы приводит в среднем к смерти 12 людей и внушает страх всему населению страны, подвергшейся нападению.
В ответ на угрозу фундаментального исламистского терроризма развитый мир возводит все более высокие и надежные укрепления вокруг основных объектов нападений. Вход в аэропорты и посольства все более затруднен; важнейшие архитектурные памятники загорожены от потенциальных террористов, вооруженных взрывными устройствами.
Начиная с 2001 года, мир потратил около 70 миллиардов долларов США на усиление мер внутренней безопасности стран. Как и можно было предположить, это привело к снижению транснациональных нападений приблизительно на 34 процента. Тем не менее, количество жертв террористов в среднем ежегодно возрастало на 67 человек.
Увеличение количества жертв произошло потому, что террористы реагируют рациональным образом на возросшую степень риска, которая объясняется усилением мер безопасности. Они сосредоточили свое внимание на таких планах, которые ведут к большему массовому убийству.
Исследование, заказанное недавно «Копенгагенскому консенсусу», приходит к выводу о том, что государства-объекты нападений тратят слишком много средств на меры, которые смещают риск нападения вместо того, чтобы снижать его.
Автор исследования Тодд Сандлер утверждает, что террористы действуют с пугающей степенью предсказуемости. Предпринимаемые правительствами действия по охране одного объекта просто-напросто побуждают террористов перекинуться на другой объект.
Когда в 1973 году в международных аэропортах были установлены металлоискатели, это привело к незамедлительному и продолжительному снижению числа угонов. В то же время, однако, значительно увеличилось число захватов заложников и других инцидентов, в результате которых гибло больше людей. Установка металлоискателей возымела непреднамеренное последствие: больше кровопролития.
Чтобы контртеррористические меры были эффективными, они должны либо затруднить все способы нападений, либо сократить ресурсы террористов
Аналогичным образом возведение укреплений вокруг посольств США в этом десятилетии привело к тому, что убийства и нападения на работников посольств стали совершаться в неохраняемых местах. В результате действий, направленных на защиту официальных работников, объект нападений сместился на бизнесменов и туристов, как например, в случае теракта на Бали в 2005 году.
Увеличение расходов на внутреннюю безопасность в Соединенных Штатах, Канаде и Европе привело ко все большему ущемлению интересов США на Ближнем Востоке и в Азии, где есть слабо защищенные цели и где исламский фундаментализм может опереться на поддержку местного населения.
Принцип политики прост: чтобы контртеррористические меры были эффективными, они должны либо затруднить все способы нападений, либо сократить ресурсы террористов. Большинство существующих сегодня контртеррористических инициатив не направлены ни на то, ни на другое.
В результате того, что совершение нападения на определенные объекты все более усложняется, террористы переключают свое внимание на другие объекты. Террористы могут наблюдать за изменениями, предпринимаемыми правительствами на потенциальных объектах нападения, и наносить удары в зависимости от этого. Об этом свидетельствуют события 11 сентября 2001 года: считалось, что в аэропортах Логан, Ньюарк и Даллес досмотр был недостаточным.
Усиление мер защиты во всем мире на 25% приведет к дополнительным расходам в объеме 75 миллиардов долларов США в течение пяти лет. Если рассмотреть чрезвычайно маловероятный сценарий, согласно которому нападения сократятся на 25%, то мир мог бы сэкономить около 21 миллиарда долларов США (см. с. 50 доклада «Копенгагенского консенсуса» о транснациональном терроризме, где даны расчеты). При этих условиях польза от каждого доллара, дополнительно потраченного на усиление мер защиты, составит в лучшем случае около 30 центов. Даже если исходить из самых щедрых предпосылок, данный подход по-прежнему является неэффективным вложением средств.
Почему следует продолжать расходовать средства и причем в таком большом количестве?
Страны сохраняют такой крупный объем расходов в сфере, сопряженной со столь большими затратами и столь малой выгодой, в силу политики и крайней степени неприятия риска. Люди естественным образом реагируют слишком остро на катастрофические события, вероятность которых очень низка, вместо того чтобы готовиться к событиям, которые более вероятны и ведут к меньшим потерям. Более того, государства-объекты нападений ведут своего рода гонку безопасности, чтобы перенаправить террористические нападения на территорию другой страны. Победителей в этой гонке не будет.
Террористы имеют стратегические преимущества над государствами, на которые они совершают нападения. Террористы могут скрыться среди населения, их сложно обнаружить, поскольку в либеральных демократиях существует целый ряд объектов нападений. Террористы могут ничем не ограничиваться в совершении терактов, а правительства должны проявлять сдержанность. Однако самым большим несоответствием между ними является способность террористов к сотрудничеству, тогда как государства-объекты нападений к сотрудничеству не расположены.
Начиная с 60-х годов, террористические группы сотрудничают в рамках свободных сетей для организации учебной подготовки, сбора разведданных, обеспечения надежных убежищ, финансовой поддержки, материально-технического содействия, закупки оружия и даже обмена людьми. Они объединяют ресурсы, чтобы усилить свой скромный арсенал.
В отличие от них государства-объекты нападений придают огромное значение своей автономности в вопросах безопасности. Иногда они даже не могут договориться о том, кто является врагом: до недавнего времени Европейский союз не считал «Хамас» террористической организацией. Несмотря на то, что у террористов разные повестки дня, разные сторонники и цели, у многих террористических групп есть два одинаковых противника: Израиль и Соединенные Штаты.
Сорок процентов транснациональных террористических нападений направлены против интересов США, и некоторые наблюдатели утверждают, что единственная в мире сверхдержава могла бы сделать больше для создания положительного образа и нейтрализации террористической пропаганды.
Этого можно добиться частично за счет перераспределения или увеличения помощи иностранным государствам. В настоящий момент Соединенные Штаты выделяют лишь 0,17 процентов своих чистых доходов на официальную помощь развивающимся странам – это второй самый низкий показатель среди стран ОЭСР. Помощь часто перекошена в пользу тех стран, которые поддерживают повестку дня внешней политики США.
Усилия по расширению гуманитарной помощи без выдвижения встречных требований позволили бы Соединенным Штатам предпринять больше действий для решения проблем голода, болезней и бедности, что принесло бы значительную пользу репутации США и снизило бы риск террора.
Дешевое решение?
В более широкой международной перспективе усилить сотрудничество сложно, потому что страны ревностно охраняют свой суверенитет в сфере полиции и обеспечения безопасности. Сотрудничество срабатывает только тогда, когда оно всеобъемлюще. Если все страны отказывают террористам в надежном убежище на своей территории, но одна страна все же делает это, то именно она подрывает усилия всех остальных.
Но если удастся выработать политическую волю, то расширить сотрудничество с целью перекрытия финансирования террористов было бы относительно дешево. Для этого потребуется выдавать другим государствам больше террористов и принимать решительные меры против благотворительных вкладов, незаконного оборота наркотиков, поддельных товаров, торговли различными товарами и незаконной деятельности, благодаря которым террористы могут действовать.
В связи с тем, что террористические нападения столь дешевы, внедрение этого подхода необязательно снизит число менее масштабных событий, например, уже ставшие привычными взрывы бомб или политические убийства, но это серьезно затруднит масштабные теракты, требующие тщательного планирования и серьезных ресурсов.
Преимущества будут существенными. Если бюджет Интерпола будет удвоен, а одна десятая средств, выделяемых ежегодно Международным валютным фондом для финансового мониторинга и наращивания потенциала, будет расходоваться на отслеживание финансовых средств террористов, это обойдется приблизительно в 128 миллионов долларов США в год. Предотвращение одного катастрофического теракта сэкономит миру, по меньшей мере, 1 миллиард долларов США. Выгода может превысить затраты почти в десять раз.
Государства-объекты нападений должны помнить, что мир сталкивается с большим числом проблем, которые во многом носят более неотложный характер, чем терроризм. По данным Мемориального института предотвращения терроризма (MIPT) и Государственного департамента США, с 2001 года в среднем в результате транснациональных терактов ежегодно гибли 583 человека. Число жертв ВИЧ/СПИД, малярии, недоедания или даже дорожно-транспортных происшествий оттесняет эту цифру на второй план.
В отличие от других глобальных проблем попытки бороться с терроризмом могут непреднамеренно вызвать значительные негативные последствия. Сильные наступательные меры против террористов могут привести к ответным нападениям по причине возникновения новых поводов для недовольства, а если с требованиями террористов считаются, это становится стимулом для других, которые начинают подражать их тактике.
Периодически можно уничтожать какую-либо террористическую группу, но будут появляться новые группы. Если убивать лидеров группы, им на смену могут прийти еще более беспощадные лидеры: Израиль убедился в этом на примере «Черного сентября» и «Хамаса».
Теракты всегда будут очевидным и дешевым способом вложения средств для групп, стремящихся распространить панику и тревогу. Каждый доллар, потраченный террористами, взорвавшими транспортные средства в Лондоне в июле 2005 года, причинил поразительный ущерб в размере 1 млн. 270 тыс. долларов США (с учетом того, что ущерб оценивается в 2,5 млрд. долларов США, а операция обошлась всего лишь в 2 000 долларов США).
Враги терроризма должны принять решительные и разумные меры, чтобы добиться максимально возможной пользы от расходов на контртеррористическую деятельность.
Страх заставляет некоторые государства тратить умопомрачительные деньги на обнесение потенциальных объектов нападений все более высокими заграждениями. Гораздо выгоднее было бы укреплять международное сотрудничество и проводить дальновидные внешнеполитические курсы.
Самые эффективные ответные действия против терроризма оказываются самыми дешевыми. К сожалению, они явно не самые простые.