Планирование и партнерство для обеспечения безопасности в XXI веке

Встреча на высшем уровне в Бухаресте важна. Она проводится в тот момент, когда коллективная воля и убеждения Североатлантического союза подвергаются серьезному испытанию.

Каждый раз, когда разговор заходит о НАТО, подспудно возникает простой, но глубокий вопрос: есть ли у Североатлантического союза стратегическое видение, чтобы преодолеть многочисленные новые угрозы и вызовы, которые зарождаются в мире НАТО?

Конкуренция за энергоносители, распространение оружия массового уничтожения, терроризм глобального масштаба, пандемии, всемирное потепление, киберзащита, перебои в работе и уничтожение объектов критически важной инфраструктуры и, конечно же, Афганистан – все это образует отрезвляющий фон для ряда встреч в верхах, которые состоятся в период с 2008 по 2010 год. По совокупности этих вопросов можно судить о том, настроена ли НАТО на успех или готовится к неудаче.

До стратегического переломного момента рукой подать, и, несмотря на многочисленные противоречия, именно на НАТО как на единственную поистине стратегическую организацию Запада по-прежнему возлагается самая большая надежда в деле достижения стратегических результатов в ХХI веке.

Для этого в указанный период времени необходимо разработать новую стратегическую концепцию, в которой будет вновь определена взаимосвязь между стратегией и результатами, что составит основу для планирования в Североатлантическом союзе. Только тогда НАТО сможет стать узловым центром стратегической безопасности и обороны, что принципиально важно, если Североатлантический союз хочет быть полезен людям в новую стратегическую эпоху.

Повестка дня встречи на высшем уровне в Бухаресте подтверждает важность момента. Незаконченные в 90-е годы дела натыкаются на проблемы ХХI века: возможное дальнейшее расширение с принятием трех стран Адриатики, комплексный политико-военный план для Афганистана, будущее Косово, назначение НРФ, дальнейшая судьба замороженного конфликта между НАТО и ЕС, противоракетная оборона и, может быть, даже первоначальное обсуждение стратегической концепции нового образца.

Проблема не возникла по вине НАТО как таковой. В конце концов, насколько хороша НАТО зависит от коллективной воли и уровня устремлений членов организации. Реформа штаб-квартиры и новый процесс комплексного оборонного планирования свидетельствуют о том, в какой мере НАТО продвинулась в верном стратегическом направлении.

Однако по-прежнему существует серьезная дилемма по причине того, что слишком большое число государств НАТО отличаются сугубо региональным и тактическим мышлением. Поэтому на встрече в верхах в Бухаресте надо поднять вопрос об уровне устремлений НАТО, но это может возыметь такие последствия, что, вероятно, этого вопроса постараются избежать. К сожалению, за дилеммой об уровне устремлений скрывается фундаментальный для Альянса вопрос: что планировать? В каких вооруженных силах нуждаются страны НАТО с учетом широкого спектра угроз и проблем, с которыми сталкивается Североатлантический союз? Как нужно организовать и финансировать вооруженные силы?

В самом деле, денежный и человеческий капитал, который можно было бы привлечь для оборонных инвестиций – будь-то НАТО или ЕС – ограничен. Поэтому Западу в целом предстоит еще надлежащим образом изучить вопрос о том, какие структуры и силы могут наиболее экономически целесообразным способом обеспечить безопасность и решить широкий спектр задач, с которыми западной мощи безопасности (а не только военной мощи) придется столкнуться, помня, что оборона – лишь одна из этих задач.

Проблема заключается в следующем: войны, неудачно названные «войнами по выбору», – это вчерашний день. Существуют все предпосылки для возобновления стратегической конкуренции государств между великими державами за два или даже один цикл оборонного планирования. Это также сильно подогревается темной стороной глобализации, которая может без особого труда снабдить еще более неимущие государства или радикальные группы еще более разрушительной силой. И все же стратегическая стабилизация остается стратегической реалией для Запада.

НАТО должна готовиться к тому, чтобы воздействовать на самом стратегическом уровне и наиболее активным образом. В то же время она должна сохранять внушительную систему обеспечения безопасности там, где необходимо сдерживать темную сторону глобализации. В результате возникает нехватка средств и потенциала, в силу чего потребность в бойцах, действующих как единая сеть, идет, судя по всему, в ущерб потребности в критической массе запачканных грязью сапог.

Для решения проблемы нехватки средств и потенциала требуются радикальные, по стандартам НАТО, меры. Уолтер Беделл Смит, бывший начальником штаба у Эйзенхауэра, так говорил о сражении при Хюртгене 1944 года: «Мы никогда не поступаем смело. Имея дело, как минимум, с семнадцатью людьми, необходимо идти на компромисс, а компромиссы смелыми не бывают».

В сегодняшнем мире для стратегического авторитета требуются, прежде всего, две вещи: эффективная военно-политическая стратегия и слаженная и экономически целесообразная организация мощи на стратегическом и региональном уровне безопасности по двум сопряженным направлениям: с одной стороны, необходимо прилагать всеобъемлющие и слаженные усилия в масштабе государства, а с другой стороны, нужны эффективные и обширные партнерские отношения. Структура соответствует мощи, а мощь формируется на основе перспективного мышления и идей, и для этого необходима настоящая смелость и видение.

Однако если вслед за задачами структура экспоненциально расширяется, а стратегия или видение отсутствует, это приводит к засилью бюрократии и неизбежному замедлению, удлинению и сокращению стратегического воздействия. Слишком многие в Североатлантическом союзе утратили искусство стратегии и заменили его бюрократическим подходом к безопасности, который работает не на стратегический успех, а скорее на сохранение и утверждение самой бюрократии.

К сожалению, исторически сложилось так, что НАТО отвечала за обеспечение свободы и целостности Европы, и это мешает созданию такой НАТО, которая могла бы действовать и думать масштабно. Для организации расширения понадобилось привлечь значительное число военных и гражданских работников, которым по вполне понятным причинам потребуется время, прежде чем они смогут полностью овладеть и понять стратегическую роль НАТО. Этот процесс перегруппировки укоренился благодаря многочисленным европейцам, которые, судя по всему, желают признавать угрозу ровно настолько, насколько они могут себе это позволить для оправдания своего отхода на позиции европейского изоляционизма.

Многие члены Альянса говорят о стратегическом воздействии и быстром реагировании, тогда как сам процесс подготовки к ним уже ведет к проволочкам и затягиванию. Воздействие провозглашается на словах, а мощь при этом разъединяется на составные части и притупляется. Как всегда, жертвами самообольщения становятся основательное планирование и какой-либо реальный прогресс в решении таких жизненно важных вопросов, как достаточное количество средств, необходимых для ведения стратегических действий и совместного финансирования операций.

В отсутствие стратегического консенсуса схема политики и безопасности, увязывающая события, на ход которых Североатлантический союз должен повлиять, силы и средства, выделяемые для этого, и надежное планирование необходимое для управления, оказалась опасно ослабленной. В результате этого, например, миссии и задачи Североатлантического союза, изложенные в принятых в ноябре 2006 года Всеобъемлющих политических указаниях, мало чем связаны со средствами, методом и механизмами, которые нужны для их осуществления. Иными словами, стратегия Североатлантического союза хорошо выглядит на бумаге, но она не влечет за собой необходимой модернизации мышления или сил в достаточном числе государств-членов и не становится эффективным фактором планирования.

При этом образуется пустота, подрывающая основательное планирование, так как государства-члены идут каждый свои путем, в результате чего разрыв в стратегическом планировании внутри Альянса становится опасно большим. Вследствие этого Североатлантический союз слишком часто отступает назад и ведет по большей части бесполезные споры о том, как организовать то, что является неадекватным.

В отсутствие эффективных критериев оборонного планирования и планирования строительства вооруженных сил подобная «неполноценная стратегия» навязывает малочисленным силам кажущийся бесконечным список задач, выполнять которые приходится в течение длительных периодов времени в крупных районах, находящихся на большом удалении. Действительно, сегодня силы НАТО очень редко делают то, для чего они предназначены, и они редко имеют необходимое для выполнения задач оснащение. Из-за этого растет опасность не только для самих сил, но и для людей, которым они стремятся служить.

Создается такое впечатление, что ни одно государство-член НАТО, у которого обострилась восприимчивость, а может быть, и было травмировано сознание коллективными действиями в Афганистане, не способно предложить ответ на самые главные вопросы: какую картину безопасности страны НАТО хотят создать через десять лет? Как лучше всего подготовить общества к несению расходов в связи с обязанностями по обеспечению безопасности в будущем? Какие силы действительно нужны странам НАТО в сложных условиях безопасности? И, наконец, по мере того как близится шестидесятая годовщина создания НАТО, Североатлантический союз как единое целое должен мысленно обратиться вспять и изучить фундаментальные стратегические причины своего существования.

Несмотря на несомненную мощь стран НАТО, червоточина антиконсенсуса пагубно сказалась на способности реагировать, усугубив робость и неуверенность в те времена, когда единственная западная организация, обеспечивающая стратегическую безопасность, должна проявить свою способность масштабно мыслить о большом мире, в котором она призвана действовать. Это привело к своего рода стратегическому отрицанию реальности и неврозу, при которых функция руководства разменяна по мелочам, а нерешительность скрывается за высокопарностью. Самые незначительные результаты зачастую приветствуются как «исторические», «знаковые» и/или «поворотные». В результате появляется суррогат стратегии, в которой чем бессодержательнее обязательство, тем громче название. Поэтому неудивительно, что в сложившейся обстановке слово «стратегия» стало наиболее часто употребляемым словом в английском языке. Достаточно изучить плохие показатели большинства стран-членов НАТО в деле реализации Пражских обязательств о потенциале, чтобы осознать масштаб самообмана. Ради народов стран Альянса этому необходимо положить конец, и как можно скорее.

В то время как НАТО стремится решить проблему внутреннего противоречия в связи с расширением членства, совершенствования сил и средств и оказания воздействия, она должна взяться за самые глубинные дилеммы планирования.

Суть заключается в следующем: несмотря на то, что новая стратегическая концепция НАТО крайне необходима, чтобы привести работу Североатлантического союза в соответствие со временем, разработка данной стратегии рискует превратиться в очередное упражнение в бюрократии и столкнуться в конечном итоге с той же опасностью тщетности, которая преследовала Стратегическую концепцию 1999 года. Печально, но факт: государства-члены НАТО должны противостоять не только самим угрозам, но и традиции избегания этого противостояния.

Читатели должны нас правильно понять: НАТО нужна обновленная Стратегическая концепция, но такая концепция, которая надлежащим образом сведет воедино оборонное планирование, планирование строительства вооруженных сил и целенаправленное единство усилий в поддержку общего для всего Альянса уровня устремлений. Чтобы это сделать, настало время посмотреть в лицо самим себе.

Вопрос не терпит отлагательств. В Афганистане бремя риска перелагается со столиц государств на командующих боевыми частями, которые не наделены достаточными полномочиями, инструментами и ресурсами, необходимыми для достижения успеха, и которых потом винят, если им не удается добиться успеха. Это явно несправедливо и лишено всякого смысла. В век тотальной безопасности, в который вступает НАТО, когда вся национальная мощь должна быть мобилизована транснационально, такой стратегический обман является не просто вредным, а может со временем оказаться откровенно опасным.

Поэтому в Бухаресте необходимо начать процесс стратегического обновления, в котором Североатлантический союз столь остро нуждается. Это обновление должно включить в себя четыре основные составляющие.

Во-первых, во Всеобъемлющих политических указаниях необходимо вновь сформулировать ведущие факторы планирования, что составит основу новой Стратегической концепции. Сюда войдет модернизация статьи 5 как составной части новой стратегической системы обороны (включая противоракетную оборону, киберзащиту и роль ядерных сил Североатлантического союза в соответствии с новой концепцией сдерживания), а также роль вооруженных сил Альянса (обладающих как средствами, необходимыми для достижения стратегических результатов, так и способностью обеспечивать проведение операций) в решении проблемы глобального терроризма и распространения оружия массового уничтожения.

Во-вторых, требуется прикрытие на больших политических высотах, чтобы приступить к обсуждению Стратегической концепции. Однако здесь есть проблема. Необходимость сохранить динамику модернизации Альянса может оказаться в тупике из-за срока проведения выборов в США. Поэтому, по крайней мере, было бы не только полезным, но и возможным согласовать и вновь сформулировать фундаментальные принципы, на которых будет зиждиться Североатлантический союз в ХХI веке. В идеале в начале 2009 года к проведению встречи в верхах, приуроченной к шестидесятилетию НАТО, нужно подготовить Атлантическую хартию.

В-третьих, необходимо ускорить реформу процесса планирования, чтобы к 2010 году благодаря созданию доступных средств и потенциалов НАТО могла вести, по меньшей мере, две крупные объединенные операции и шесть менее масштабных операций. Для этого необходимо адаптировать модель трансформации, чтобы сократить расходы на одного солдата, из-за которых силы европейских стран слишком малочисленные, а нехватка потенциала и средств усугубляется. Для создания таких сил Североатлантическому союзу нужен оптимизированный и интегрированный процесс оборонного планирования, который объединяет работу аппарата по оборонному планированию и оборонным инвестициям в одну центральную функцию планирования.

В-четвертых, великая эпоха расширения НАТО подходит к концу. Нужно надеяться, что в Бухаресте будут сделаны важные шаги для того, чтобы в ближайшие несколько лет завершить историческую миссию НАТО и выполнить обязательство, взятое перед народами по обе стороны «железного занавеса» во время холодной войны, открыв дорогу новым членам. Однако необходимо изменить всю концепцию партнерства. Если НАТО хочет стать узловым центром стратегической безопасности, которым она, безусловно, должна стать, тогда партнерство должно означать стратегическое воздействие наравне с региональной стабильностью. Это предполагает, что двери партнерства откроются для стран-единомышленников во всем мире, которые хотят присоединиться к миссии НАТО по стратегической стабилизации. Такие государства, как Австралия, Индия, Япония и Южная Корея принадлежат к числу тех, кто не стремится к партнерству, но кому надо предоставить доступ к основным стандартам планирования, благодаря которым в ненадежные времена Запад снова утвердится в роли оплота безопасности, обеспечиваемой силовыми методами.

Эффективная безопасность означает, что НАТО обладает реальной способностью к кооптации во всех формах и к принуждению на всех уровнях в партнерском взаимодействии с другими важнейшими организациями и государственными партнерами. В самом деле, в XXI веке безопасность – это партнерство. Однако создание стратегического партнерства – это не пошаговое продвижение от малого к великому, а смелость в великом, которая распространится и на малое. В противном случае планирование станет всего лишь управлением закатом, а этого мы не можем себе позволить.

Только истинная стратегия, а не бюрократия может по-настоящему определить первоочередность; для разработки же такой стратегии понадобится компетентное политическое руководство, политическое мужество и новый стратегический консенсус в Североатлантическом союзе, приверженном той роли по оказанию стратегического воздействия, для которой НАТО создавалась, и готовым вложить в это средства.

Поэтому в новую стратегическую эпоху принципиально важна новая твердая и напористая стратегическая концепция.

Поэтому нужно обновить статью 5 как основу военного авторитета Североатлантического союза, занимающую центральное место в новой стратегической системе обороны.

В силу этого государства НАТО должны предпринять действия, направленные на укрепление договоров о военном равновесии и нераспространении, обладая при этом мощью для противодействия распространению, в том числе соответствующей противоракетной обороной.

Вот почему Североатлантический союз должен создать силы способные и готовые заняться комплексом стратегических задач завтрашнего дня и задействовать с помощью гражданско-военного руководства все рычаги влияния для обеспечения безопасности.

Бухарест должен положить начало поколению истинной стратегической безопасности – безопасности, основанной на внушительной военной мощи и способной одержать верх во всех аспектах работы по обеспечению безопасности. И это проблема планирования.

Уинстон Черчилль однажды сказал: «Это не конец. Это даже не начало конца. Но, вероятно, это конец начала». Если Бухарест может оправдать слова Черчилля, то можно будет и вправду утверждать, что НАТО готовится к эпохе, которая станет еще одним большим веком безопасности. В таком случае встреча в Бухаресте справится со своей задачей.