Les alliances occidentales et la politique de puissance

Le retour de la compétition entre grandes puissances suscite un nouvel élan pour l’étude des alliances militaires. Dans le présent article, je vais m’intéresser à trois ouvrages remarquables publiés ces dernières années : The Unquiet Frontier, d’A. Wess Mitchell et Jakub J. Grygiel (2017), Shields of the Republic, de Mira Rapp-Hooper (2020), et Military Alliances in the Twenty-First Century, d’Alexander Lanoszka (2022). Leurs auteurs viennent aussi bien du monde universitaire que de la sphère politique : Lanoszka est politologue, spécialisé dans l’étude des alliances, tandis que Grygiel et Rapp-Hooper ont travaillé pour le département d’État américain, tout comme Mitchell, qui a aussi coprésidé le groupe de réflexion indépendant constitué à l’appui de l’initiative OTAN 2030.

Ces trois livres ont en commun de proposer une analyse méthodique des avantages et des inconvénients du système d’alliances occidental ainsi que des défis qui y sont associés. Les auteurs s’appuient sur des concepts bien établis en sciences politiques, à savoir l’abandon (abandonment, le fait d’être abandonné par son allié), la prise au piège (entrapment, le fait d’être entraîné dans un conflit contre son gré) et l’opportunisme (free riding, le fait qu’un pays profite des avantages de l’alliance sans assumer sa part dans la défense collective). Cependant, chaque ouvrage aborde la question sous un angle différent. Mitchell et Grygiel plaident pour que les États-Unis soutiennent davantage ceux de leurs alliés qui sont situés le long de la « frontière troublée » (unquiet frontier) avec la Chine, l’Iran et la Russie. Rapp-Hooper passe en revue les alliances scellées par Washington tout au long de la Guerre froide pour revenir sur leurs avantages (souvent oubliés) et leurs inconvénients (généralement exagérés). Enfin, Lanoszka s’efforce de tordre le coup aux mythes qui font surface dès que l’on parle d’alliances.

Pourquoi les pays signent-ils des traités de défense mutuelle ? Pour répondre à cette question, Rapp-Hooper, Grygiel et Mitchell s’intéressent aux alliances conclues par les États-Unis après 1945. Suite à la Seconde Guerre mondiale, il était effectivement devenu clair que les technologies militaires modernes (moteurs à réaction, missiles balistiques et armes nucléaires) avaient une portée telle que Washington ne pouvait plus se satisfaire de son splendide isolement. Un état de fait résumé par le président Truman en octobre 1945 : « La protection que nous offrait notre situation géographique a maintenu disparu. Jamais plus nous ne pourrons compter, pour nous armer, sur le facteur temps. » Le système d’alliances occidental mis en place par les États-Unis reposait sur quatre principes (toujours valables aujourd’hui) :

Dès la naissance de l’OTAN, en 1949, le secrétaire d’État américain Dean Acheson avait estimé « qu’il ne fallait pas que le Traité de l’Atlantique Nord permette à un pays de bénéficier d’un « ticket-repas » gratuit pour ce qui est de la capacité de résistance ».

Depuis, le partage des charges a régulièrement fait l’objet de controverses en raison de l’écart persistant entre les dépenses de défense des États-Unis et celles des autres Alliés. Selon une opinion répandue, cet écart serait le reflet d’un manque de volonté de la part de certains pays s’agissant de contribuer à l’effort de défense.

Cependant, Rapp-Hooper et Lanoszka livrent toute une panoplie de contre-arguments pour réfuter la thèse selon laquelle le partage des charges se résumerait aux dépenses de défense. D’abord, les États-Unis obtiennent des autres Alliés de nombreux avantages non monétaires, en ayant accès à leurs bases ou en exerçant une influence politique par exemple. Ensuite, les dépenses de défense engagées par les pays ont des finalités différentes : les États-Unis ont adopté une posture militaire à l’échelle mondiale, mais la plupart des Alliés ont des objectifs plus limités. D’autre part, l’augmentation des dépenses ne se traduit pas forcément par une amélioration des capacités de défense : les budgets de défense couvrent aussi les dépenses de personnel et les dépenses administratives. Enfin, l’opérationnalisation de plateformes militaires coûteuses et complexes, n’est pas qu’une question d’argent.

Si l’opportunisme est une préoccupation constante, il est une peur autrement plus présente : celle d’être entraîné dans un conflit par un allié imprudent. Toutefois, nos auteurs sont sceptiques sur ce point. Grygiel et Mitchell ne voient là qu’une simple éventualité par rapport à la réalité de la « rhétorique agressive et de l’expansion géopolitique » de la Russie, de la Chine et de l’Iran. Lanoszka et Rapp-Hooper démontrent que les pays peuvent rédiger les traités de manière à éviter de se trouver pris au piège. Le Traité de l’Atlantique Nord, par exemple, n’a pas seulement servi à produire un effet dissuasif sur l’Union soviétique, il a aussi évité aux États-Unis de se faire entraîner dans les guerres postcoloniales menées par plusieurs pays d’Europe : bien que le traité ancre publiquement le principe de défense collective, à savoir qu’une attaque contre un Allié sera considérée comme une attaque contre tous, il stipule que le recours à la force armée ne sera pas automatique, et son champ d’application est limité à la zone de l’Atlantique Nord. La prise au piège est un phénomène rare. Selon, une étude de 2015 menée par la revue International Security, Washington a joué un rôle dans 188 conflits militarisés entre 1948 et 2010, mais son intervention n’a été motivée par son appartenance à une alliance que dans cinq cas. Lors des deux principaux conflits auxquels ils ont été parties prenantes pendant la période de la Guerre froide, à savoir les guerres de Corée et du Viet Nam, les États-Unis ont combattu aux côtés de partenaires avec lesquels ils n’avaient pas conclu d’alliance au départ. Et les crises majeures de l’époque, comme la crise de Berlin (1958-1963), ont été le résultat de l’adoption par Washington de postures de fermeté propices à l’escalade, et non du comportement irresponsable de certains de leurs alliés.

À l’opposé du phénomène de prise au piège, l’abandon est lui aussi très largement redouté des dirigeants politiques. L’histoire montre que cette crainte n’est pas complètement infondée : il ressort d’une étude portant sur les conflits interétatiques survenus entre 1816 et 2003 que les pactes de défense n’ont été respectés que 41 % du temps. Que disent nos trois ouvrages à ce sujet ?

La peur de l’abandon peut indéniablement avoir des conséquences déstabilisatrices. Lanoszka, Grygiel et Mitchell en énumèrent plusieurs. Certes, les adversaires peuvent être apaisés par le fait que certains alliés soient en proie au doute, mais ces derniers peuvent par ailleurs adopter une posture militaire plus agressive (par exemple, en tentant d’obtenir l’arme nucléaire, comme l’ont fait la Corée du Sud, Taïwan et l’Afrique du Sud pendant la Guerre froide). Cela dit, Lanoszka montre qu’il est possible d’atténuer cette peur de l’abandon. L’OTAN montre la voie à suivre : consultations politiques régulières, déclarations conjointes mettant en avant les intérêts communs, troupes bien entraînées sous commandement conjoint, attestant de leur niveau de préparation, et forces déployées à l’avant pour assurer la dissuasion, ou dans le pire des cas, la défense.

De plus, les cas d’abandon dans l’histoire récente relevaient au final davantage de la querelle que du divorce. L’étude que Rapp-Hooper a consacrée aux alliances américaines pendant la période de la Guerre froide montre par exemple que, si les États-Unis ont bien mis fin à certaines alliances, celles-ci avaient été rendues caduques par de nouveaux développements. Il cite ainsi le traité de défense signé avec Taipei en 1979 et dénoncé après l’établissement de relations diplomatiques entre Washington et Pékin, expliquant que les États-Unis n’ont pas abandonné l’île pour autant, même après avoir rompu leurs relations diplomatiques avec Taipei. Les ventes d’armes et les relations informelles ont été maintenues.

Voilà pour les avantages et les inconvénients potentiels des alliances, mais qu’en est-il des menaces que représentent Moscou et Pékin ? D’une part, même si ce scénario reste peu probable, l’éventualité d’une attaque militaire franche et directe contre un Allié ne peut être exclue. D’autre part, la Russie et la Chine continuent de mettre à mal la stabilité par des activités hybrides ou des tactiques « de zone grise », en deçà du seuil de la confrontation militaire : guerre de l’information, cyberattaques, coercition économique et diplomatie de la dette, sanctions commerciales et utilisation de l’énergie comme une arme. Quelles sont les recommandations de nos auteurs à cet égard ?

D’abord, il convient de ne pas surestimer la menace que représente la guerre hybride. En réalité, son bilan est franchement mitigé. Lorsque des adversaires recourent aux tactiques de zone grise, c’est, paradoxalement, le signe que la dissuasion fonctionne : ils restent en deçà du seuil de l’action militaire car le dépasser serait d’un coût prohibitif. De plus, ces manœuvres peuvent s’avérer contreproductives. Grygiel et Mitchell citent ainsi Winston Churchill, s’exprimant à propos de l’Allemagne au cours de la période précédant le déclenchement de la Première Guerre mondiale : « Tout geste de menace que faisait l’Allemagne, toute tentative visant à ébranler ou à secouer la structure d’abord si lâche de l’Entente, l’affermissait plus étroitement. »

Ensuite, le système d’alliances occidental doit être adapté pour tenir compte de la compétition entre grandes puissances dans la zone grise. Rapp-Hooper recommande que Washington revoie les modalités de ses alliances afin de prendre en considération l’éventualité d’une agression non militaire majeure. Les Alliés ont effectué un premier pas dans cette direction en 2021, lorsqu’ils ont déclaré : « Dans des cas relevant de la guerre hybride, le Conseil pourrait décider d’invoquer l’article 5 du traité de Washington, comme pour une attaque armée. » En outre, la définition de la défense collective devrait inclure les voies diplomatiques et les moyens économiques. Cela permettrait de faire d’une pierre deux coups : l’OTAN se préparerait à la guerre hybride et le débat sur le partage des charges ne porterait plus uniquement sur les dépenses de défense.

Enfin, il faut faire en sorte que les Alliés situés en première ligne soient solides en cas d’attaque. Sur ce point, l’ouvrage de Grygiel et Mitchell est particulièrement instructif. Ces pays sont les intervenants de première ligne et ils doivent donc gagner du temps jusqu’à l’arrivée des renforts de l’OTAN. Ils doivent être en mesure d’arrêter une attaque ou, à défaut, de rendre l’occupation la plus coûteuse possible. D’un point de vue tactique, les forces de ces pays devraient principalement recourir à des missiles antichars, antiaériens et antinavires, et opérer en petites unités afin d’assurer une défense en profondeur, voire de mener une insurrection. Ces Alliés devraient également être capables de contre-attaquer avec des frappes en profondeur ciblant les capacités logistiques et la structure de commandement et de contrôle de l’adversaire, tout en protégeant leurs propres renforts.

Bien entendu, il y a dans chacun de ces ouvrages des éléments critiquables. Ainsi, étonnamment, Grygiel et Mitchell classent l’Iran dans la catégorie des grandes puissances telles que la Chine et la Russie. Rapp-Hooper s’attarde davantage sur les alliances conclues par les États-Unis pendant les quarante années qu’a duré la Guerre froide que sur celles des trente années qui ont suivi. Lanoszka pousse parfois le bouchon un peu loin en essayant d’en finir avec les idées toutes faites au sujet des alliances : en ce qui concerne le partage des charges, on en arriverait presque à se demander si l’augmentation des dépenses de défense contribue réellement à renforcer la sécurité ! De plus, le point de vue de Grygiel et Mitchell, tout comme de Rapp-Hooper, est celui des États-Unis, ce qui rend leur analyse plus pointue, mais en limite la portée. Pour finir, aucun des trois livres ne répond à la question qui pourrait devenir la préoccupation majeure à propos des alliances occidentales : comment les États-Unis peuvent-ils forger une « alliance d’alliances », qui conjugue les efforts de l’Europe et de l’Asie pour faire contrepoids à la Chine et la Russie ?

Cependant, les trois ouvrages parviennent à démontrer que l’étude de l’histoire est le meilleur remède à l’introspection frénétique et aux ajustements politiques incessants. Leurs auteurs contribuent à faire avancer le débat, que ce soit dans le grand public ou dans les milieux universitaires, grâce à leurs analyses méthodiques des avantages et des inconvénients du système d’alliances occidental ainsi que des défis qui y sont associés. Et malgré les menaces graves que nous connaissons aujourd’hui, les réponses apportées sont rassurantes. Les quatre principes sous-tendant le système d’alliances occidental (défense en avant, stabilité politique, prospérité économique et engagement public) sont toujours d’actualité. Certes, il y aura toujours des polémiques, parfois vives, concernant le partage des charges et les craintes de prise au piège ou d’abandon, mais l’OTAN y a survécu et est parvenue à faire taire les menaces nucléaires, conventionnelles et hybrides tout au long de son existence. Après tout, en 1956 déjà, sept ans seulement après sa création, l’OTAN était confrontée à plusieurs crises simultanées, à l’est (Hongrie) et au sud (Égypte, Suez), un dirigeant soviétique menaçait les Alliés de frappes nucléaires, et un ministre des Affaires étrangères d’un pays de l’Alliance disait l’Organisation « morte pour le moment ». Pourtant, soixante-six ans plus tard (et soixante-quatorze ans après sa création), l’OTAN est toujours là.