Le rôle de l’OTAN dans un monde en évolution

Marx écrivait en 1848 : « Un spectre hante l’Europe – le spectre du communisme. » La révolution qui a balayé l’Europe de l’Est en 1989 a écarté ce spectre. En Pologne, un gouvernement dirigé par Solidarité est en place depuis plusieurs mois. Dans les autres pays d’Europe de l’Est, des élections libres ont déjà eu lieu ou sont prévues pour le printemps. En URSS même, Mikhaïl Gorbatchev a accepté la logique du multipartisme et poursuit d’autres réformes en profondeur. La puissance de l’Armée rouge a été réduite, et d’importants contingents de forces soviétiques ont déjà quitté l’Europe de l’Est ; il semble probable que la majeure partie d’entre elles sera partie dans un délai relativement bref. L’aptitude du Pacte de Varsovie à mener une action militaire collective doit être proche de zéro. La menace soviétique classique – celle posée par une puissance expansionniste à l’idéologie hostile disposant d’énormes forces massées aux frontières de l’Occident – s’estompe sous nos yeux.

Cette situation a, à juste titre, centré les feux de la rampe sur l’OTAN, une organisation fondée pour défendre l’Occident contre cette menace. Certains considèrent que l’Alliance devrait être préservée exactement dans son état actuel ; d’autres affirment que la raison d’être de l’OTAN a complètement disparu, que l’organisation constitue un obstacle à des progrès futurs dans les relations Est-Ouest, et qu’elle devrait être dissoute. Ils ont tous tort. L’Alliance demeure essentielle, pour préserver la sécurité de ses membres et offrir un cadre stable au sein duquel les pays d’Europe centrale et de l’Est puissent évoluer pacifiquement. Pour poursuivre ces objectifs avec efficacité, l’OTAN devra toutefois se modifier en profondeur. Mikhaïl Gorbatchev a entamé un processus radical de « pensée nouvelle » et de perestroïka dans son pays. Nous avons tout autant besoin de pensée nouvelle et de perestroïka au sein de l’Alliance.

Avant de nous intéresser à ce que cela implique, permettez-moi d’abord de suggérer pourquoi nous avons toujours besoin de l’OTAN, et lesquels de ses attributs demeurent essentiels. Nous avons besoin de l’OTAN pour quatre raisons : la défense, la stabilité, la maîtrise des armements et l’encouragement des réformes politiques. En premier lieu, la défense. Tous les alliés souhaitent le succès de Gorbatchev et de la perestroïka. Mais, pour nous, l’Union soviétique ne peut que demeurer un problème. Les forces conventionnelles soviétiques en Europe sont considérablement plus importantes que celles de l’Ouest et le demeureront jusqu’à ce qu’un accord ramenant les forces des deux camps à des niveaux plus bas mais égaux soit non seulement conclu à Vienne dans le cadre des pourparlers sur les forces conventionnelles en Europe (FCE), mais également mis en œuvre.

Même dans cette éventualité, l’Union soviétique demeura de loin la plus importante puissance militaire du continent eurasien. Elle continuera de déployer des armes nucléaires, sur son territoire et ailleurs. Il n’y a, bien sûr, aucune raison de penser que Gorbatchev ait quelque chose à gagner d’une agression contre l’Occident : le recours à la force en dehors de ses frontières enclencherait probablement un processus qui le balaierait en même temps que la perestroïka. Le danger que présente actuellement l’Union soviétique réside plutôt dans une instabilité fondamentale : le processus de réforme exerce des pressions énormes sur la trame sociale et politique de l’URSS, et nous ne pouvons exclure que ce développement débouche sur un éclatement brutal de l’Union. Or, l’éclatement d’une superpuissance disposant d’un arsenal nucléaire aussi considérable constituerait un danger majeur, non seulement pour les Soviétiques eux-mêmes, mais pour leurs voisins. Il s’agit là d’une raison suffisante pour que l’Occident s’abstienne de baisser sa garde. À plus long terme, l’échec de Gorbatchev et de ses réformes, ou la désintégration de l’Union soviétique, pourrait impliquer la réémergence de dirigeants d’un autre type, adoptant des politiques plus menaçantes et disposant de capacités militaires pratiquement intactes. Nous espérons qu’aucune de ces situations ne se produira, mais il s’agit néanmoins d’une éventualité à envisager.

Une deuxième raison connexe de préserver l’OTAN réside dans le maintien de la stabilité. À court et moyen terme, il se pourrait que le processus de réforme à l’Est engendre une plus grande instabilité dans cette partie de l’Europe. L’élimination des régimes oppressifs permet l’expression de griefs politiques, économiques et ethniques longtemps refoulés. Les alliés font déjà beaucoup, en octroyant aide et assistance, pour veiller à ce que les traumatismes (tels que le chômage à grande échelle) inévitablement associés à la transition vers des systèmes démocratiques et des économies de marché soient aussi limités que possible. Il demeure néanmoins concevable que dans l’un ou plusieurs des pays de l’Est procédant à des réformes, les pressions engendrées par le changement conduisent à de sérieuses difficultés, et que celles-ci aient des répercussions internationales.

Il ne faudrait pas davantage ignorer le risque de tensions entre pays européens en général (comme cela est déjà si souvent arrivé dans le passé) si l’on permet le relâchement des liens collectifs de l’Alliance (et de la Communauté européenne). Il serait erroné de considérer, parce que l’Europe occidentale connaît la paix et que les pays qui la composent vivent en harmonie depuis quarante ans, que la situation actuelle est irréversible. Les institutions essentielles instaurées depuis la guerre – l’OTAN et la CEE – jouent un rôle majeur dans la sauvegarde de la stabilité. Il convient d’éviter à tout prix (de l’aveu même de M. Stoltenberg ministre de la Défense de la République fédérale d’Allemagne) la renationalisation de la politique de sécurité, c’est-à-dire une situation poussant à nouveau les pays européens à rechercher leur sécurité dans des coalitions mouvantes –et fondamentalement instables. L’OTAN constitue notre garde-fou contre ce danger. En contribuant à préserver le cadre de sécurité existant en Europe occidentale, cette organisation favorise l’ordre en Europe dans son ensemble.

Il convient enfin de ne pas oublier que la plupart des risques auxquels nous serons confrontés dans les prochaines années naîtront en dehors de l’Europe. À la fin des années 1990, les dangers les plus immédiats menaçant l’Ouest pourraient provenir de manière croissante du Sud et du Moyen-Orient. Dans ces régions du monde, les tendances démographiques, les difficultés économiques et des problèmes politiques profondément enracinés vont de pair avec l’acquisition de technologies militaires potentiellement déstabilisantes, aptes à engendrer une situation préoccupante et explosive. Douze pays n’appartenant ni à l’OTAN ni au Pacte de Varsovie disposent d’ores et déjà de missiles balistiques. De nombreux autres pays pourraient être en mesure d’acquérir des capacités nucléaires et chimiques opérationnelles d’ici la fin du siècle.

Tous ces facteurs contribuent à expliquer pourquoi, au cours des derniers mois, l’attitude de l’Union soviétique à l’égard de l’OTAN s’est considérablement modifiée : alors qu’ils réclamaient tout récemment encore la dissolution immédiate des deux blocs militaires en Europe, les Soviétiques insistent désormais beaucoup plus sur le maintien de chaque alliance comme facteur de stabilité. Gorbatchev a clairement fait savoir que la stabilité à l’étranger lui était nécessaire pour qu’il puisse poursuivre ses réformes dans son pays. Pour cette raison, il a autant intérêt que nous à ce que l’OTAN continue d’exister.

Défense et stabilité mises à part, la poursuite du processus de maîtrise des armements est devenue une tâche extrêmement importante pour l’Alliance. L’OTAN joue un rôle essentiel dans la coordination des positions alliées, notamment pour ce qui a trait aux négociations FCE cruciales de Vienne et aux pourparlers parallèles sur les Mesures de confiance et de sécurité (MDCS). Si les seize alliés tentaient de négocier individuellement, l’obtention de résultats satisfaisants serait considérablement plus ardue. Tant le rôle de l’Alliance dans le domaine de la maîtrise des armements que ses fonctions politiques élargies sont susceptibles de croître à l’avenir (voir plus loin).

Quels attributs l’OTAN devra-t-elle conserver pour que l’Alliance puisse continuer à garantir notre sécurité à l’avenir ? Les cinq éléments suivants me semblent essentiels : la composition actuelle de l’OTAN, l’engagement stratégique des États-Unis, la présence de forces stationnées importantes (y compris de troupes américaines, canadiennes et britanniques) sur le continent européen, une combinaison crédible d’armes nucléaires et conventionnelles, et une structure militaire intégrée.

Pourquoi ces cinq éléments ? Nous devons conserver la composition actuelle de l’Alliance parce que nous ne pourrions défendre l’Europe avec crédibilité si, par exemple, l’Allemagne n’était plus membre de l’OTAN, pas plus que nous ne pourrions défendre les flancs sud ou nord sans la Turquie ou la Norvège par exemple. Nous dépendons également des diverses contributions de tous les autres alliés pour préserver la crédibilité militaire de l’Alliance et sa solidarité politique. Nous devons conserver l’engagement stratégique américain, car celui-ci est le seul à constituer un contrepoids crédible aux forces stratégiques de l’Union soviétique qui, en raison de l’importance de sa taille et de sa population, constituera toujours un facteur majeur en Europe. Nous avons besoin de forces stationnées en Europe, pas simplement pour défendre une région donnée, mais parce que leur présence symbolise et garantit l’engament des pays qui les fournissent de partager les risques, les rôles et les responsabilités de la défense commune – signe politique essentiel pour tout agresseur potentiel. Nous avons besoin d’une combinaison crédible d’armes nucléaires et conventionnelles parce que, à elles seules, les armes conventionnelles n’ont jamais suffi à dissuader l’agression. Et nous avons besoin d’une structure militaire intégrée parce que celle-ci, et le système de planification collective de la défense de l’Alliance qui lui est associé, offrent – de loin – le meilleur moyen de garantir une dissuasion maximale contre une agression, et une efficacité optimale de la défense si un conflit devait survenir. Mais la structure militaire intégrée revêt peut-être une importance plus grande encore pour une autre raison : le processus de maintien de cette structure – au sein de laquelle chaque pays tient compte des plans et des politiques de ses partenaires pour engendrer une coordination des forces nationales au service de la défense collective – contribue à souder les alliés. Ce processus aura un rôle essentiel à jouer pour surmonter la tentation de renationalisation de la politique de sécurité.

Du point de vue militaire, la stratégie défensive de l’Alliance, basée sur la riposte graduée et la défense en avant, demeure de loin la meilleure assurance contre une guerre ou une agression d’où qu’elle provienne. Mais les dispositions militaires précises selon lesquelles l’OTAN met en œuvre cette stratégie vont devoir changer, à mes yeux radicalement.

Dans le domaine conventionnel, une combinaison de facteurs politiques économiques et démographiques pourrait signifier que, à l’avenir, l’OTAN fonctionnera avec des forces en place ou stationnées bien moindres, des exercices moins fréquents et de plus faible ampleur, un accent sans doute davantage mis sur les réservistes, la mobilité, le renforcement rapide et le pré-positionnement des équipements. À mon avis, l’une des innovations essentielles que les alliés devront s’atteler à mettre en œuvre dans ce domaine réside dans la création des forces multinationales stationnées sur le territoire de l’Alliance. Des unités nationales d’un niveau approprié (y compris américaines et canadiennes) pourraient être combinées en unités multinationales. Le commandement suprême continuerait d’être exercé par le SACEUR, mais certaines unités seraient manifestement à prédominance « européenne ». Une telle mesure présenterait de grands avantages. Elle démontrerait à nos alliés nord-américains une solidarité européenne dans la contribution à la défense commune au sein de l’Alliance ; elle faciliterait probablement l’acceptation du maintien de forces stationnées (américaines comme européennes) sur le territoire de différents alliés européens par l’opinion publique des pays concernés ; et elle montrerait à tous (y compris aux Soviétiques) que l’Alliance relève le défi du changement. Outre des gains politiques globaux, certains avantages militaires sont également à envisager – en premier lieu, une mobilité et une flexibilité accrues. Les alliés seraient en outre forcés de se concentrer, plus que par le passé, sur les questions essentielles de la normalisation et de l’interopérabilité. Certains problèmes devraient manifestement être résolus : l’administration, la logistique, le renforcement, et même la langue de commandement. Je considère toutefois que les avantages de l’affectation de forces multinationales à l’OTAN contrebalanceraient largement les inconvénients.

Je pense qu’il devra se produire également des changements dans de domaine nucléaire. Les forces nucléaires de l’OTAN demeureront essentielles à la dissuasion ; la présence de forces nucléaires américaines en Europe restera un élément important de la stratégie de l’Alliance. Mais une réduction substantielle du nombre des systèmes concernés pourrait intervenir, l’accent étant mis, désormais, sur la plus grande flexibilité des systèmes aériens à plus long rayon d’action. L’objectif, comme toujours, résidera dans une dissuasion minimale ou, pour être plus précis, dans une dissuasion maximale avec des forces minimales. Les alliés continueront à dépendre de la garantie stratégique américaine, mais l’on pourrait envisager une coopération plus étroite entre les puissances nucléaires européennes, la France et la Grande-Bretagne. De fait, les changements qui, vraisemblablement, s’opéreront dans les années à venir pourraient rapidement laisser entrevoir la possibilité d’une participation française élargie aux modalités collectives de la défense de l’Europe.

Les modalités du rôle militaire de l’OTAN seront, dès lors, modifiées, mais je ne pense pas (comme l’affirment certains) que cet aspect de l’Alliance est appelé à devenir moins important à l’avenir. C’est la capacité militaire collective de l’OTAN qui confère à l’Alliance sa crédibilité et son autorité, et qui incarne les principes qui en ont fait et continueront à en faire une institution unique.

Lors de leur réunion de décembre 1989, les ministres des Affaires étrangères de l’OTAN ont déclaré d’un commun accord, suite aux événements de l’Est, que l’Alliance « serait de plus en plus appelée à assumer sa fonction politique » et que, ce faisant, elle devrait relever de nouveaux défis. Le rôle politique de l’Alliance va certainement se développer à l’avenir, mais il convient de définir soigneusement en quoi consiste ce développement.

L’OTAN a toujours eu une finalité politique. Le préambule du Traité de l’Atlantique Nord établissant l’Alliance déclare clairement que les États parties sont « déterminés à sauvegarder la liberté de leurs peuples, leur héritage commun et leur civilisation, fondés sur les principes de la démocratie, les libertés individuelles et le règne du droit ». Les signataires ont souligné ce point non seulement parce qu’ils croyaient en la valeur inhérente de la démocratie, de la liberté et du règne du droit, mais également parce qu’ils considéraient que leur adoption par les pays de l’Est apporterait aux alliés eux-mêmes une plus grande sécurité. Les nations qui élisent des gouvernements véritablement responsables devant le peuple deviennent généralement des pays plus stables, au comportement plus prévisible, et dont le risque d’agression est considérablement réduit. L’examen par l’Alliance de l’évolution souhaitable de son rôle politique devrait, à mon sens, être guidé par le même principe ; en d’autres termes, elle devrait entreprendre les tâches qui contribuent à notre plus grande sécurité, mais non à une sécurité définie au sens large. Il me semble que l’Alliance ne devrait pas chercher à jouer un plus grand rôle dans des domaines (tels que la lutte contre les narcotiques) dont la relation avec la sécurité est au mieux tangentielle et dans lesquels d’autres organismes, mieux armés pour cette tâche, réalisent déjà un excellent travail

Que cela signifie-t-il en termes pratiques pour l’activité politique de l’Alliance ? Trois grands domaines me semblent offrir des potentialités de développement : la maîtrise des armements, la consultation politique et l’action collective. La recherche de la maîtrise des armements est susceptible de croître en importance. L’Alliance a d’ores et déjà un rôle essentiel à jouer dans l’élaboration des positions occidentales dans le cadre des discussions FCE et MDCS à Vienne. Il est probable que l’on ressente le besoin d’intensifier les consultations au sein de l’Alliance sur START et sur les pourparlers relatifs aux armes chimiques dès qu’un accord sera en vue. À plus long terme, au-delà de la conférence FCE, l’Alliance FCE, l’Alliance offrira l’enceinte idéale pour la discussion des nouvelles étapes de la maîtrise des armements, y compris les systèmes nucléaires sous-stratégiques, et pour l’élaboration de positions communes à ce sujet. L’Alliance aura également un rôle important à jouer dans la vérification des accords de maîtrise des armements, tels que la FCE et l’ouverture des espaces aériens. Le secrétaire d’État James Baker a d’ailleurs émis certaines idées importantes sur la question, qui font l’objet d’un examen actif au sein de l’Alliance.

Le rôle de l’OTAN en tant que forum de consultation politique est également susceptible de croître. L’Alliance offre aux gouvernements occidentaux une structure de consultation et de coordination unique, et ce pour une très vaste gamme de questions. C’est le seul organisme qui rassemble les pays des deux côtés de l’Atlantique pour leur permettre de discuter tous les aspects de la sécurité : militaires, politiques et économiques. Des consultations politiques sur les événements survenant à l’Est se déroulent depuis de nombreuses années au sein de l’Alliance. Ces consultations sont susceptibles de s’intensifier dans les mois à venir. Les alliés pourraient également éprouver le besoin d’aborder d’autres sujets (tels que les questions régionales) plus en profondeur que par le passé.

L’OTAN s’est toujours distinguée par son aptitude à adopter des actions militaires communes à des fins défensives. Il se pourrait à l’avenir, que les alliés souhaitent multiplier les actions politiques collectives pour assurer la promotion des intérêts et des valeurs qu’ils partagent. L’une des possibilités dans ce domaine réside dans l’encouragement du pluralisme, de la démocratie, des droits de l’homme, de la libre circulation de l’information et du passage à des économies de marché en Europe de l’Est. Les différents membres de l’Alliance consentent déjà de nombreux efforts dans ces domaines à titre individuel. L’on pourrait dès lors envisager une action collective à seize, peut-être dans le contexte de la CSCE : les alliés se préparent déjà conjointement au sommet de la CSCE qui devrait se tenir à la fin de cette année. L’Alliance pourrait également offrir une enceinte destinée à contribuer à la conception de réponses communes face aux nouvelles menaces, telles que la prolifération de technologies militaires déstabilisatrices ou d’autres dangers hors zone.

L’un des éléments essentiels du monde en évolution mentionné dans le titre du présent article est la situation en Europe centrale, où la République fédérale et la RDA évoluent rapidement vers leur unité. Il s’agit là d’un objectif que le Royaume-Uni et tous les autres alliés de l’OTAN soutiennent depuis longtemps. La question-clé est à présent de savoir de quelle manière une Allemagne unifiée s’intégrera dans le cadre des accords de sécurité européenne existants. Le gouvernement de la République fédérale considère à juste titre qu’une Allemagne unifiée doit être membre de l’OTAN. Mais toutes les parties concernées reconnaissent que la manière dont cela se fera en pratique nécessite une soigneuse réflexion, en particulier pour ce qui a trait au territoire de l’ancienne RDA. Il conviendra de tenir dûment compte de préoccupations soviétiques en matière de sécurité.

Diverses possibilités existent : l’une des plus plausibles réside dans l’octroi d’un statut particulier à la RDA qui, tout en faisant partie de la zone OTAN, pourrait, après le départ des forces soviétiques, ne plus accueillir de forces étrangères sur son territoire. Cette question devra être étudiée en détail et conjointement par tous les membres de l’Alliance. Elle devra également être examinée par les deux plus quatre, l’enceinte au sein de laquelle se réuniront les ministres des Affaires étrangères des deux Allemagnes et ceux des quatre puissances occupantes (États-Unis, Royaume, France et Union soviétique) pour discuter des aspects extérieurs du rétablissement de l’unité allemande.

Les changements spectaculaires intervenus à l’Est doivent être inscrits à l’actif des qualités de visionnaire et du courage de Mikhaïl Gorbatchev, de même qu’à celui des peuples de l’Europe de l’Est, qui, par leur action, ont permis à 1989 de devenir un nouveau printemps des nations. En assurant cependant la stabilité et la sécurité de ses membres, et en leur permettant ainsi de devenir des exemples marquants de sociétés harmonieuses, démocratiques et prospères, l’OTAN a contribué à la réussite de la révolution de 1989. Ce faisant, l’OTAN a paradoxalement soulevé des questions concernant son propre avenir. Le maintien de l’Alliance, mais d’une Alliance s’adaptant avec imagination aux nouveaux défis des années 1990, contribuera grandement à permettre à tous ses membres, et à tous les Européens de l’Atlantique à l’Oural, de recueillir, dans la décennie à venir, tous les avantages nés de la révolution de l’année dernière.