Les Alliés européens n’ont pas besoin de prendre des engagements qu’ils ne peuvent pas tenir en matière de budget de défense, estime Stefan Soesanto. Ce qu’il faut vraiment qu’ils fassent, c’est procéder à des réductions d’effectifs difficiles et mettre en place des pratiques de défense réunissant des militaires de nationalités différentes.
Commençons par les bonnes nouvelles. Le sommet que l’OTAN a tenu à Newport (pays de Galles) l’année dernière a marqué une étape importante dans l’évolution de la posture de défense de l’Europe. Pour résumer, les États européens, bien que frappés par la crise, ont réaffirmé leur engagement à inverser la tendance à la baisse des budgets de défense en portant, au cours de la prochaine décennie, leurs dépenses de défense à 2 % du PIB, dont 20 % seront consacrés à la recherche développement et à l’acquisition d’équipements majeurs.
L’Alliance a également adopté un plan d’action « réactivité » (RAP) afin de sécuriser son flanc est en multipliant les exercices militaires et en déployant en Europe centrale et orientale des forces supplémentaires fonctionnant suivant le principe de la rotation. Et un consensus a été trouvé sur la création d’une force opérationnelle interarmées à très haut niveau de préparation (VJTF) dotée de 4000 à 5000 hommes et capable de se déployer en quelques jours dès les premiers mois de 2015.
Là où les résultats du sommet du pays de Galles déçoivent, c’est que l’augmentation des budgets de défense, le renforcement de la coopération militaire et l’amélioration de l’état de préparation des forces ne résoudront pas le problème sous-jacent que constitue le fait que l’Alliance est composée de pays européens inefficaces sur le plan financier, divisés sur le plan politique et incohérents sur le plan stratégique.
Tout d’abord, la diminution continue des forces militaires des États Unis présentes en Europe, dont les effectifs sont passés de 440 000 hommes en 1957 au plancher historique d’environ 67 000 hommes en 2015, a provoqué une importante fragmentation politique du continent. Cela a des répercussions négatives sur la cohésion de l’Alliance et sur la prise de décision stratégique, qui se résume au simple maintien du statu quo.
En conséquence, la violation manifeste par Moscou de l’Acte final d’Helsinki (1997), qui interdit « toute exigence ou […] tout acte de mainmise sur tout ou partie du territoire d'un autre Etat participant », n’a pas provoqué de revirement majeur de l’Europe à l’égard de l'Acte fondateur OTAN-Russie. Ainsi, l’Alliance s’est contentée de renforcer les engagements limités qu’elle avait pris, en matière de sécurité, envers ses membres orientaux, et ce malgré les profonds changements survenus dans l’environnement de sécurité global du continent.
Ensuite, en l’absence de forces stationnées en permanence sur tout le flanc est de l’OTAN, la posture de défense collective de l’Alliance et sa longue quête d’interopérabilité se définissent de plus en plus en termes politiques plutôt qu’en termes de stratégie concrète de dissuasion. Il est vrai que l’OTAN a proposé de multiplier les exercices militaires, de déployer des forces supplémentaires fonctionnant suivant le principe de la rotation et de créer un bataillon d’intervention rapide. Mais si ces initiatives permettent d’éluder provisoirement la question de la défense territoriale inadéquate des membres orientaux de l’OTAN, elles ne permettent pas vraiment de pallier le manque croissant de solidarité, d’engagements en matière de défense et de cohésion militaire au sein même de l’OTAN.
Si l’Alliance devait appliquer la maxime « Vigilia Pretium Libertatis » au XXIe siècle, les 26 Alliés européens devraient adopter une approche holistique en matière de défense territoriale plutôt que de simplement tenter de compenser les faiblesses des membres périphériques de l’Organisation en matière de défense dans le contexte d’une possible agression russe.
Une approche holistique visant à réformer l’Alliance supposerait d’abord et avant tout de reconfigurer la stratégie de déploiement de l’OTAN à l’intérieur même de l’Europe. De la même manière que le droit de libre-circulation et de séjour a renforcé la citoyenneté européenne et l’intégration politique de l’Union, l’OTAN doit promouvoir la diversité nationale entre les forces armées de ses pays membres et accroître l’interdépendance militaire afin de passer d’une stratégie consistant à défendre les parties à une stratégie visant à défendre le tout.
Les chiffres parlent d’eux-mêmes : environ 25 % des pays membres de l’OTAN n’ont pas de forces aériennes, 30 % n’ont pas de forces navales ou ont une marine comptant moins de 600 hommes, et 50 % possèdent une armée de terre active de moins de 20 000 soldats. L’OTAN est une Alliance de disparités, mais ce n’est pas une fatalité.
La première étape vers la résolution du problème fondamental de l’OTAN est de reconnaître que l’incapacité persistante à créer et à déployer la Force de réaction de l’OTAN (NRF) et les groupements tactiques de l’UE est de nature politique. Qu’il s’agisse des forces de réaction rapide ou de l’actuel concept de pays-cadre préconisé par Berlin, les problèmes tiennent à la distribution inéquitable des risques politiques, à la répartition inégale des charges financières et au fait que l’on réagit aux crises militaires plutôt que de les prévenir en premier lieu.
Pour aboutir à un changement politique profond au sein d’institutions multilatérales, où les intérêts nationaux prévalent, il est prudent d’utiliser les structures existantes plutôt que d’en créer de nouvelles. Ce dont l’Europe a besoin, ce ne sont pas de nouvelles forces en disponibilité opérationnelle permanente, comme l’envisagent le Conseil de l’Atlantique Nord et la Commission européenne. Ce dont l’Alliance a besoin, c’est de reprendre le flambeau là où l’Union européenne et les États-nations ont apparemment échoué.
Faire naître des soldats européens et, à plus long terme, on l’espère, des citoyens européens à part entière, telle est la tactique à suivre pour mettre en place des structures de coopération durables, consolider les fondements de l’Alliance et entremêler les intérêts de sécurité européens sur l’ensemble du continent. Ce n’est que lorsque les Alliés européens se seront pleinement investis dans la défense mutuelle de leurs territoires, tout en respectant la souveraineté et l’autorité budgétaire des pays, que leurs parlements et leurs citoyens seront enclins à honorer les engagements de l’OTAN en matière de sécurité et à chercher à assurer la cohésion de l’Alliance.
À ce jour, les Pays-Bas sont le seul pays de l’OTAN à avoir épousé l’idée d’intégrer pleinement des éléments de leurs forces armées à la structure de forces d’un autre État. En mai 2013, ils ont signé une déclaration d’intention avec l’Allemagne. Bien que cette déclaration ne repose pas sur la réciprocité ni ne prévoie un changement de lieu d’affectation pour les troupes concernées, elle illustre comment il est possible de stimuler la coopération opérationnelle intégrée tout en étendant – contre-intuitivement – la souveraineté nationale.
Si le principe de réciprocité et un changement de lieu d’affectation devaient s’appliquer dans le cas de la déclaration d’intention entre les Pays-Bas et l’Allemagne, les Pays-Bas « perdraient » une brigade nationale mais ils « gagneraient » une brigade allemande. Les effectifs basés aux Pays-Bas et en Allemagne resteraient à peu près les mêmes, tandis que la souveraineté nationale serait manifestement étendue de part et d’autre grâce à ces brigades stationnées à l’étranger sans modification du niveau d’effectifs sur le territoire national.
Ainsi, au lieu de rester dans sa caserne, comme le prévoit la déclaration d’intention actuelle, la 11e brigade aéromobile contribuerait à améliorer l’interopérabilité ainsi que la planification, la préparation et la formation prédéploiement communes en Allemagne. Elle servirait de point de contact national permanent pour la coopération militaire entre La Haye et Berlin et serait utilisée à la manière d’un fil piège pour défendre son voisin à l’est.
Si une telle déclaration d’intention était mise en œuvre par tous les Alliés européens, de manière à ce que 10 à 25 % des forces armées soient composées de soldats provenant d’autres pays membres de l’OTAN, le continent pourrait devenir la proverbiale « forteresse Europe » et produire naturellement les éléments constitutifs de divisions, de brigades et de bataillons multinationaux qui œuvreraient sous commandement OTAN.
Cette stratégie visant à entourer l’Europe d’un « fil-piège » pourrait être interprétée comme une violation de l’Acte fondateur OTAN-Russie, mais elle n’inciterait pas nécessairement Moscou à amasser des troupes le long du flanc est de l’OTAN. Dans cette stratégie, en effet, le niveau des effectifs déployés dans les pays baltes resterait identique. Par contre, l’éventail des nationalités qui les composeraient serait sensiblement différent – et par là, leur pouvoir de dissuasion.
Cependant, pour que cette stratégie puisse devenir un concept réalisable, le continent doit réapprendre les bases de la prise de décision stratégique. Aucun des membres européens de l’OTAN n’est une superpuissance. Peu d’entre eux, si tant est qu’il y en ait, sont en mesure de s’engager seuls dans une mission globale visant à écarter des menaces aussi diffuses que le terrorisme international ou s’atteler seuls à une tâche aussi colossale que la stabilisation d’États faillis. Et aucun d’entre eux ne peut se focaliser uniquement sur la défense de ses frontières nationales tout en jouissant de la protection qu’offre l’article 5.
L’OTAN ne peut pas être unie par la seule encre du Traité de Washington. Elle doit aussi être appuyée par la force militaire nécessaire pour réaffirmer clairement les engagements indéfectibles de l’Europe en matière de sécurité. En l’absence d’une culture stratégique cohérente sur le continent, comme en témoignent la cacophonie des documents consacrés à la défense européenne et les initiatives qui contournent les difficultés plutôt que de les affronter, comme le concept de mutualisation et partage, il est nécessaire que l’Alliance en revienne aux fondamentaux.