L'OTAN après le 11 septembre: un point de vue américain

Dix ans après le 11 septembre, les pays de l'OTAN doivent redresser les tendances à la baisse des dépenses de défense et décider une fois pour toutes si la relation de défense transatlantique vaut la peine d’être maintenue. Le précédent qu’a constitué tout récemment l'opération «Protecteur Unifié» n'est pas encourageant.

La politique américaine consistant à « diriger depuis l’arrière » en Libye tout en fournissant des capacités essentielles ne pourra jamais prévaloir si les pays européens de l'OTAN ne sont toujours pas prêts à relever leurs budgets de défense. Les Alliés doivent également effectuer un travail collectif pour répondre aux questions fondamentales qui se posent à l'Alliance s’agissant du recours à la force contre les menaces nouvelles et émergentes qui pèsent sur sa sécurité.

Et la nécessité d’une planification alliée plus systématique pour faire face aux menaces irrégulières et asymétriques émanant d'acteurs non étatiques n’a peut-être pas été suffisamment soulignée dans le nouveau Concept stratégique de l’OTAN. Une nouvelle réflexion doit aussi être engagée à ce sujet dans le cadre de la planification liée à l'article 5 (une attaque contre un État membre est une attaque contre tous).

Le dernier sommet de l'OTAN à Lisbonne a réaffirmé que la défense au titre de l'article 5 du Traité atlantique constituait une mission essentielle, mais le débat se poursuit sur ce que cela signifie dans l’environnement du XXIème siècle. Les défis sécuritaires vont à présent des acteurs étatiques et des groupes armés non étatiques qui utilisent des armes de haute technologie de manière asymétrique aux armes de faible technologie qui provoquent la terreur et font de lourdes pertes civiles. La plupart de ces menaces sont sensiblement éloignées des concepts de guerre de l'Alliance (et de l’Occident), qui ont évolué pour se concentrer sur la réduction des pertes à un minimum, en évitant de faire des victimes civiles, et en mettant fin aux opérations le plus rapidement possible.

Et il ne s’agit pas seulement de ces menaces-là. Prenez les terroristes qui agissent en « loups solitaires », les menaces spatiales et les cybermenaces, la sécurité énergétique, les armes de destruction massive et les tentatives d’organisations terroristes pour s’en procurer. Toutes ces menaces soulèvent des questions sur la signification de l'article 5 dans le monde d'aujourd'hui, et sur la manière dont il doit être mis en œuvre.

Or, les discussions de l'Alliance sur l'article 5, en particulier au cours de la période qui a précédé l’adoption du nouveau Concept stratégique de 2010, se sont, à mon sens, caractérisées par un faux débat sur la défense territoriale et les capacités expéditionnaires. Comme le soulignent de nombreux Alliés, la défense du territoire de l'OTAN (en particulier le long des flancs) exige des forces expéditionnaires. Par conséquent, la transformation de l'Alliance en vue d’assurer une mobilité, une précision et une interopérabilité accrues ne peut que renforcer ses missions de défense territoriale, et non y porter atteinte.

La question fondamentale pour les planificateurs de l'OTAN est de savoir si, à mesure qu’elle évolue, la planification tient suffisamment compte de la possibilité que des acteurs étatiques donnent à des acteurs non étatiques les moyens d’attaquer l'OTAN.

Cela pose un dilemme parce que certains pays membres continuent de s’intéresser davantage à la planification de la défense territoriale selon des lignes plus traditionnelles, en particulier des éventualités liées à le Russie. D’autres Alliés sont plus désireux d’aller vers de nouvelles idées, parfois non conventionnelles, concernant la posture des forces, sur la base de toute une série de perceptions des «menaces» et d’intérêts nationaux.

Par ailleurs, si la défense territoriale demeure au centre de la planification, les défis sécuritaires qui émergent aujourd'hui cadrent de moins en moins avec cette notion parce que les frontières sont plus poreuses et qu’elles n’ont pas de sens lorsqu’il s’agit de missiles balistiques ou de cybermenaces. Comment se défendre contre ces types de menaces alors que les ressources sont limitées (et que les dépenses de défense régressent) : telle est la question centrale pour l'Alliance à un moment où il n'y a pas toujours de consensus sur les menaces futures (Iran), sur les capacités nécessaires (défense antimissile), et sur l'utilisation de la force elle-même (restrictions nationales).

Ainsi, si les plans de circonstance concernant telle ou telle éventualité liée à la Russie restent un aspect important de la planification du Commandement allié Opérations, ce n’est pas le défi principal concernant l’article 5 auquel l’OTAN doit faire face. L’émergence potentielle de l’Iran en tant qu’État nucléaire doté de missiles balistiques capables de viser l’Europe doit aussi être mentionnée dans le cadre des missions de défense et de dissuasion essentielles relevant de l’article 5.

Mais, dans le monde d’aujourd’hui, la défense territoriale doit englober la protection des infrastructures critiques, la gestion des conséquences, les plans contre une attaque par impulsion électromagnétique (IEM), les aspects liés à la sécurité énergétique et les cyberopérations. Les cybermenaces ne doivent, bien entendu, pas toutes être considérées comme des situations d’urgence au titre de l’article 5. La question se pose alors de savoir quand et comment il faut associer une cyberattaque ou une attaque contre des infrastructures énergétiques à une situation d’urgence se produisant sous l’égide d’un État, dans le cadre de laquelle la défense des moyens de l’OTAN doit être considérée comme relevant à part entière de l’article 5.

Ce qui est préoccupant à cet égard, c’est le lien potentiel entre une attaque organisée contre l’OTAN sous l’égide d’un État et des groupes armés non étatiques qui pourraient être chargés de perpétrer une telle attaque – le but pouvant être de semer la confusion sur les origines de l’attaque, ou de compliquer les délibérations de l’Alliance sur la réponse à y apporter. Les liens entre l’Iran et le Hezbollah sont un exemple concret, bien qu’il n’y ait pas encore de consensus au sein de l’OTAN sur la menace ou le défi que l’Iran peut constituer pour ses intérêts.

S’agissant des cybermenaces, il est aussi possible que des attaques soient menées par des acteurs non étatiques sous l’égide d’un État-nation, ce qui semble avoir été le cas des attaques récentes contre les réseaux de sécurité des États-Unis et de l’OTAN.

La question, pour l’Alliance, sera de déterminer dans quelle mesure des attaques de ce type risquent de porter atteinte à ses intérêts de sécurité. Même à supposer que l’on parvienne à retracer leur origine, comment y répondre alors que les Alliés n’arrivent pas toujours à s’entendre sur le recours à la force, ni même sur les mesures préventives ?

Lors des délibérations sur le nouveau Concept stratégique de l’OTAN, l’éventualité de terroristes faisant exploser un engin nucléaire improvisé (ENI) dans une ville européenne a été évoquée. Les mesures de prévention constitueraient un aspect important des plans de circonstance pour ce type de scénario. Mais il s’est avéré difficile de s’entendre sur la mise en œuvre de tout type de mesure préventive, et encore moins sur le recours à la force dans la traque des auteurs, s’ils devaient être identifiés. Le problème est que les mesures de prévention dépendent de l’obtention de données de renseignement de grande qualité, et que l’Alliance est tributaire de ses pays membres pour les capacités de renseignement toutes sources.

Comme le nouveau Concept stratégique le laisse entendre, une « approche globale », faisant intervenir des capacités non militaires, des organisations non gouvernementales et internationales et des partenariats internationaux avec des pays non membres pourrait s’avérer nécessaire pour exécuter les missions futures de l’OTAN. Cela implique un nouveau mode de fonctionnement au sein de l’Alliance. Pour certains Alliés, comme la France, cela signifie aussi rompre avec l’orthodoxie selon laquelle l’OTAN ne doit pas travailler avec des organismes civils et prendre part à des fonctions non militaires (la formation de la police, par exemple).

L’Alliance a déjà une capacité de planification civile d’urgence, et le Haut Comité pour l’étude des plans d’urgence dans le domaine civil (SCEPC) est probablement l’un des domaines qui sera appelé à se développer. On pourrait voir émerger, par exemple, de nouvelles tâches dans les secteurs de la « forensique », de la biométrie, et de la gestion des conséquences d’un événement lié à des ADM.

Autre aspect critique de la planification préventive : la nécessité d’avoir accès à des données du renseignement de haute qualité sur les adversaires potentiels, leurs capacités, et leurs relations sur le terrain avec d’autres groupes, des gouvernements et d’autres parties intéressées. Il faut impérativement affiner et optimaliser le rôle des forces d’opérations spéciales dans la planification de l’OTAN.
C’est particulièrement nécessaire si l’Alliance veut opérer dans des secteurs dont elle appréhende mal les tendances, les capacités et les relations. L’OTAN s’est déjà engagée sur cette voie en créant un réseau de renseignement toutes sources capable d’appuyer des opérations sur le théâtre et de fournir des informations cruciales pour la planification dans des situations de crise.

Des relations de partenariat s’étendant au niveau mondial et ayant un caractère non traditionnel sont un autre élément essentiel des efforts de l’Alliance pour établir une stratégie globale. Il peut s’agir du soutien des forces de l’OTAN à un grand organisme non militaire ou à un partenaire international comme les Nations Unies, dans une situation de crise. En Afghanistan, la FIAS opère déjà avec une coalition de partenaires plus large, qui comprend, par exemple, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. C’est un phénomène qui ne devrait que s’intensifier dans les années à venir, avec la mondialisation et la nature de la planification globale. En effet, comme il apparaît clairement dans le Concept stratégique de 2010, l’OTAN est une alliance régionale de portée mondiale.

Aujourd’hui, en Libye aussi les forces de l’Alliance opèrent avec des partenaires qui ne sont pas membres de l’OTAN, notamment le Qatar et les Émirats arabes unis (EAU). Ces deux États arabes ont joué un rôle important pour la formation des forces d’opposition libyennes, ce qui valide la notion de « formation des formateurs » qui est cruciale pour la planification des forces spéciales de l’OTAN. À mesure que nous avancerons, le recours à ce concept, de même que la nécessité de renforcer l’interopérabilité avec les partenaires non membres de l’Alliance, deviendront plus urgents, en particulier si l’OTAN choisit d’opérer dans d’autres théâtres où la réussite ou l’échec dépend du recours à des mandataires et/ou de la collaboration de partenaires.

À l'heure actuelle, l'OTAN n’a mis en œuvre qu'une seule opération de lutte contre le terrorisme («Active Endeavour» ou OAE), axée sur l'interdiction maritime en Méditerranée. Cette opération qui se concentre exclusivement sur l’interception de terroristes ou d’ADM n'a jamais été censée servir de modèle à la planification future de la lutte antiterroriste de l'OTAN. Certains stratèges de l'Alliance ont indiqué qu’il faudrait peut-être élargir l'OAE pour en faire une tâche de sécurité maritime plus vaste, évoquant l'époque où la sécurité des lignes de communication maritimes avait été identifiée comme un des piliers de la planification de l'Alliance.

À cet égard, sur la base de la nouvelle stratégie maritime de l'Alliance adoptée en mars 2011, il y a, dans les milieux de la planification de l'OTAN, une nouvelle réflexion concernant une approche plus globale de la sécurité maritime. Elle pourrait conduire à une division explicite du travail avec l'Union européenne (UE) pour ce qui est des rôles et des missions, à condition que l'UE puisse réellement développer l’identité de sécurité et de défense crédible dont ses membres ont affirmé qu’elle est leur objectif.

Mais l’incapacité manifeste de l'UE d’agir à l'égard de la Libye, et le fait que seule une poignée de pays européens de l'OTAN ont été présents en première ligne dans l'opération « Protecteur unifié » réduisent les probabilités de voir cet objectif se réaliser, dans une période où les enveloppes de la défense se réduisent. Par conséquent, l'OTAN semble devoir être à l’avenir le cadre le plus crédible pour mener une action collective et répondre aux préoccupations sécuritaires européennes. Cela suppose, bien sûr, que les États-Unis et leurs partenaires européens restent engagés et prêts à consacrer les ressources nécessaires pour satisfaire les besoins qui se font jour.

Alors que l'OTAN se propose de dévoiler une nouvelle initiative concernant les capacités lors du sommet de Chicago de 2012, les dirigeants de l'Alliance devraient envisager de nouvelles manières d'accéder aux capacités habilitantes essentielles, qui sont souvent détenues et protégées par des pays individuels et par les responsables de leurs armées.

L’une des pistes consisterait à identifier les moyens qui pourraient être sollicités pour des opérations et à demander ensuite aux pays intéressés de mettre ces ressources en commun pour les besoins de l'Alliance. C'est la base même de ce que le secrétaire général, Anders Fogh Rasmussen, a appelé une approche de « défense intelligente » - qui permet de réaliser des économies dans le secteur de la défense grâce à de nouvelles approches en collaboration. Cela suppose une compréhension plus large du fait que, nonobstant les besoins nationaux, les membres de l'Alliance sont des partenaires qui s'efforcent d'atteindre des objectifs communs.

Pour de nombreux pays de l’OTAN, l’exercice promet d’être difficile et d’exiger encore d’autres changements fondamentaux dans la manière de travailler de leurs armées. Cependant, par la force des choses et en raison de la crise financière, les responsables de la planification de la défense pourraient ne pas avoir d’autre choix que de donner un nouvel éclairage à d’anciens concepts, comme la rationalisation et la mise en commun des forces, et de concevoir de nouvelles idées pour la planification opérationnelle, s’ils veulent maintenir la structure des forces et les capacités nécessaires.

D’ailleurs la Grande-Bretagne et la France explorent des solutions qui vont exactement dans ce sens, tandis que d’autres Alliés, comme les Pays-Bas et la Belgique, collaborent depuis des années. Ils maintiennent ainsi des capacités essentielles dans des domaines où aucun des deux pays ne voulait voir sa capacité opérationnelle diminuer. L’identification des capacités essentielles pour la planification future de l’Alliance est donc une tâche primordiale si les pays membres veulent véritablement que l’OTAN conserve son utilité.

Comme le montrent les opérations menées par l’Alliance en Afghanistan et au-dessus de la Libye, la planification des tâches de stabilisation et de contre-insurrection repose sur des compétences et des règles d’engagement (pour l’utilisation des forces) différentes de celles qui sont essentielles pour protéger les populations et les territoires de l’OTAN. Les forces de l’Alliance ont suivi à cet égard une courbe d’apprentissage rapide, à laquelle l’Afghanistan a contribué.
Mais la question qui se posera aux planificateurs futurs est de savoir si l’OTAN s’engagera encore de sitôt dans des opérations aussi ambitieuses hors de ses frontières. Comme les débats de l’Alliance sur la Libye l’ont démontré, il n’y a guère d’allant politique à cet égard, ni d’ailleurs de capacités pour soutenir la phase post-conflit des opérations de stabilisation, qui peut très bien exiger des compétences en matière d’édification d’un pays.

Néanmoins, d’autres défis qui se profilent à l’horizon pourraient nécessiter l’engagement de l’OTAN, même si tous les pays membres ne sont pas prêts à y participer. Il risque, à l’évidence, de s’avérer important pour l’Alliance de montrer qu’elle en a la capacité si elle veut conserver sa pertinence face aux défis et aux menaces de la nouvelle ère. Ce sera particulièrement le cas vis-à-vis d’un Congrès américain sceptique et d’autres encore que la lourdeur des processus de l’OTAN, qui l’empêche parfois d’optimiser les avantages de l’action collective et de la coopération, continue de frustrer.