Comitato Atlantico Italiano


IL DISARMO NUCLEARE:

PROBLEMI E PROSPETTIVE


Luca Bucaioni

Ricercatore del Comitato Atlantico

Carlo Salvetti

gi Presidente del Consiglio dei Governatori AIEA



1. Da Hiroshima al TNP
2. Il TNP
3. Il TNP ed i controlli di salvaguardia
4. Il Trattato sul Bando totale degli Esperimenti Nucleari
5. Conclusioni
6. Riferimenti bibliografici




1. DA HIROSHIMA AL TNP.

Le convenzioni internazionali in materia di disarmo e di non proliferazione riflettono - pi di ogni altro settore del diritto internazionale pattizio - le particolari condizioni geopolitiche esistenti al momento della loro conclusione. Se da un lato codificano in essenza la sfiducia reciproca alla base dei rapporti tra gli Stati contraenti, dall'altro sono il risultato di un processo di distensione che esse stesse concorrono ad alimentare. In tale prospettiva, mentre la serie storica degli accordi che si ricollega alla fine della guerra fredda, ha fatto presagire ed in parte realizzato una spettacolare riduzione delle armi di distruzione di massa esistenti sul nostro pianeta, l'attuale evoluzione verso un mondo multipolare, con futuri equilibri strategici essenzialmente regionali, non pu non suggerire un riesame critico della materia.

La necessit di impedire o, quanto meno, di ridurre drasticamente la diffusione delle armi atomiche stata ben presente sin dall'inizio dell'era nucleare.

Gi nel gennaio 1946, a pochi mesi dalla distruzione di Hiroshima e Nagasaki, l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite adott una risoluzione che impegnava gli Stati membri a non dotarsi di ordigni nucleari ed a limitare l'uso dell'energia nucleare a scopi esclusivamente pacifici. Nello stesso anno il Governo degli Stati Uniti, all'epoca unico Paese ad avere realizzato ed usato la bomba atomica, propose la costituzione di un'Autorit internazionale con poteri di controllo ed ispezione su tutte le attivit connesse con l'energia nucleare. Tale iniziativa, comunemente indicata come "Piano Baruch", non ebbe successo, cos come quella, quasi contemporanea, dell'Unione Sovietica che proponeva il bando delle armi nucleari e la distruzione di quelle gi realizzate. Nei fatti, la logica del dell'equilibrio strategico tra blocchi contrapposti ebbe il sopravvento. Se da un lato ci contribu ad evitare un conflitto generalizzato, dall'altro aliment il grave rischio di una proliferazione incontrollata di ordigni nucleari in Paesi diversi, pi o meno instabili dal punto di vista politico. La diffusa percezione di questo rischio, gi all'epoca della guerra fredda, favor la stipulazione di una serie di accordi internazionali che, ancorch parziali, hanno avuto il merito di consentire un certo controllo del problema, tenendo aperto il tavolo dei negoziati.

Nell'agosto del 1963, Gran Bretagna, Stati Uniti ed Unione Sovietica sottoscrissero il Partial Test Ban Treaty (PTBT) che vietava qualsiasi esplosione atomica sperimentale nell'atmosfera, nello spazio esterno e nell'acqua, sia degli oceani che dei laghi e mari interni. Questo primo Trattato, cui solo molto pi tardi avrebbero aderito anche Francia e Cina, se non costitu un passo rilevante nella direzione di una limitazione effettiva della sperimentazione di ordigni nucleari, che proseguiva infatti a ritmi accelerati nel sottosuolo, consent almeno di eliminare la principale sorgente di contaminazione radioattiva nell'atmosfera, che gi aveva raggiunto livelli di una certa preoccupazione.

La tutela dello spazio esterno venne peraltro ampliata, nel gennaio 1967, con l'Outer Space Treaty che ne vietava la militarizzazione proibendo la messa in orbita di armi nucleari o di altre armi di distruzione di massa.

Poco dopo con il Trattato di Tlatelolco, sottoscritto a Citt del Messico nel febbraio dello stesso anno, i Paesi dell'America Latina rinunciarono a produrre e sperimentare armi nucleari di ogni tipo ed a dislocarle sul proprio territorio, conservando tuttavia il pieno diritto di effettuare ricerche sugli usi pacifici, anche mediante esplosioni sperimentali. D'altronde, in un protocollo aggiuntivo, i Paesi firmatari non mancarono di rilevare che la non proliferazione di armi nucleari non costituiva un fine politico in s, dovendosi piuttosto considerare un obiettivo intermedio, funzionale alla successiva realizzazione di un disarmo generale e completo.

Tale principio veniva per affermato nel momento in cui il confronto strategico-militare tra i due blocchi subiva una revisione sostanziale, passando dalla dottrina della "mutua distruzione assicurata" (MAD) a quella della risposta flessibile. Questi sviluppi conferirono un nuovo valore alla prospettiva di una diffusione incontrollata degli arsenali nucleari e rafforzarono l'esigenza del pi rigoroso controllo di ogni impiego, od ipotesi di impiego, degli arsenali nucleari esistenti. Nella seconda met degli anni '60 Stati Uniti, Unione Sovietica e Regno Unito posero cos le basi di un trattato internazionale che, prendendo atto della presenza sulla scena internazionale di Stati "militarmente nucleari" (NWS) e Stati "militarmente non nucleari" (NNWS), avrebbe dovuto impedire l'ulteriore diffusione degli ordigni atomici e perseguire, nel lungo termine, l'obiettivo di un disarmo nucleare generale e completo, garantito da un efficace controllo internazionale. L'Agenzia Internazionale per l'Energia Atomica (AIEA), attiva gi dal 1957, fu incaricata sia di condurre le necessarie verifiche mirate ad evitare usi impropri dei materiali e delle tecnologie nucleari, sia di facilitare le applicazioni pacifiche di questa fonte energetica. Prese in tal modo corpo il Trattato di Non Proliferazione (TNP) il cui testo definitivo, nel luglio 1968, fu aperto alla firma di tutti gli Stati, compresi quelli rimasti esclusi dal negoziato preparatorio. L'accordo fu concluso per una durata di 25 anni, allo scadere dei quali la maggioranza dei Paesi aderenti avrebbe deciso se prorogarne la validit indefinitamente, oppure per uno o pi periodi di durata limitata. Venne inoltre prevista la convocazione periodica ad ogni 5 anni dall'entrata in vigore del Trattato di Conferenze di verifica circa la sua applicazione, le quali si sono pertanto tenute nel 1975, 1980, 1985 e 1990, senza raggiungere obiettivi di particolare rilievo.

Come noto, l'11 maggio 1995 la Conferenza di verifica ed estensione, tenutasi a New York, ha optato per il suo prolungamento sine die. A poco meno di 2 anni da tale risultato ed a quasi 30 dall'effettiva entrata in vigore del Trattato quindi opportuna una riflessione sui risultati conseguiti, nonch sui limiti emersi.

2. IL TNP.

Il TNP costituito da un preambolo e da 11 articoli. Il loro contenuto noto. Sulla base di tali disposizioni, con un sistema analogo a quello adottato dallo Statuto dell'ONU, l'obiettivo della non proliferazione viene fondato su due approcci teorici distinti: il disarmo ed il controllo della crescita degli armamenti. Il primo, da un punto di vista strategico, parte dal presupposto che l'esistenza degli armamenti non una conseguenza, ma la causa principale di insicurezza e dei conflitti. Secondo questo approccio con una riduzione o, meglio ancora, con l'eliminazione degli armamenti su scala planetaria si otterrebbe una assenza di conflitti. E' tuttavia evidente che, a fronte della perdurante anarchia della Comunit internazionale dovuta all'inesistenza di un'autorit effettivamente in grado di dirimere le singole controversie, il disarmo d luogo al c.d. "dilemma della sicurezza". Ogni Stato, in assenza di solide garanzie internazionali, percepisce infatti come minacce le misure adottate in funzione difensiva dagli Stati confinanti, optando per il mantenimento del proprio arsenale.

Al contrario, il controllo della crescita degli armamenti si basa su un approccio diverso. Partendo dal principio che le radici e la natura stessa dei conflitti sono talmente forti da non poter essere eliminati, si ritiene che l'esistenza degli arsenali militari non sia la causa, ma piuttosto l'effetto delle tensioni internazionali. Nondimeno, si riconosce che una crescita incontrollata degli armamenti pu contribuire a far sfociare una semplice crisi in un conflitto internazionale, sicch il controllo di tale crescita mira a mantenere il livello di crisi sotto la soglia di pericolo.

I due approcci teorici esaminati, apparentemente contraddittori, diventano complementari nell'art. 6 del TNP, chiarendo i fondamenti del Trattato ed il suo duplice obiettivo di scongiurare la proliferazione sia in senso "orizzontale" che "verticale".

Il successo del TNP testimoniato dal numero record di adesioni (181 al 25/7/1996) e dalla recente decisione di prorogarlo a tempo indeterminato e senza condizioni. Dall'entrata in vigore del TNP, si creato un sostanziale regime di non proliferazione con il risultato di contenere la diffusione delle armi nucleari anche oltre le aspettative iniziali. Un eccessivo ottimismo sarebbe per fuori luogo. In effetti, l'analisi strategica della situazione contemporanea evidenzia un quadro molto pi complesso e non cos rassicurante. Anzitutto vi il problema dei Paesi rimasti al di fuori del TNP: sono pochi, ma dotati di grande peso politico e militare a livello regionale. La perdurante assenza di Israele, India e Pakistan dal novero degli Stati contraenti rischia infatti di minare alla base il Trattato e focalizza le lacune attuali del regime di non proliferazione.

Per quanto concerne le loro motivazioni, la decisione dell'India di dotarsi di un arsenale nucleare si svilupp intorno alla met degli anni '60, dopo la prima esplosione nucleare cinese ed a fronte del mancato ottenimento di adeguate garanzie di sicurezza da parte del Regno Unito. L'India diede cos avvio ad un programma di sviluppo nucleare e nel 1974 realizz il suo primo esperimento sotterraneo, giustificandolo a livello internazionale come "esplosione nucleare a fini pacifici". Ci la port a modificare il proprio approccio al disarmo ed a rifiutare ogni accordo che, nei fatti, avrebbe comportato la consacrazione dello status quo nucleare. Mentre nel 1963 aveva infatti firmato il PTBT, nel 1968 decise di non sottoscrivere il TNP, denunciando il carattere discriminatorio dei controlli che esso impone e che, secondo l'India, avrebbero penalizzato lo sforzo di alcuni Stati di sfruttare a fini pacifici l'energia nucleare. Parimenti, essa non diede alcun seguito alle proposte avanzate dai suoi confinanti ed in particolare dal Pakistan, in merito all'instaurazione di una zona denuclearizzata nell'Asia del Sud. Poich il fattore predominante della sua scelta nucleare era il problema della sicurezza nei confronti della Cina, le era infatti impossibile sottoscrivere un accordo regionale che non includesse anche Pechino.

A seguito di tali eventi, il Pakistan si sent minacciato dalla vicinanza di un Paese pronto a sfruttare il nucleare per fini militari e rifiut di aderire al TNP, dando a sua volta inizio allo sviluppo di un programma per l'impiego del nucleare in campo militare.

Per quanto riguarda Israele, la decisione di ricorrere al nucleare legata - come ovvio - alla sua posizione geografica ed alla perdurante ostilit degli Stati arabi.

Esaurita la serie dei Paesi che si pongono al di fuori del TNP, occorre rilevare che un ulteriore segnale d'allarme stato determinato dalla scoperta di un avanzato programma nucleare iracheno non dichiarato, evidenziato solo dalle ispezioni dell'AIEA seguite alla guerra del Golfo, sebbene l'Iraq fosse sottoposto ai controlli di salvaguardia, in quanto NNWS aderente al TNP.

La pi recente minaccia di proliferazione nucleare inoltre venuta dalla Corea del Nord. Kim il Sung difatti, prima della sua morte, aveva avviato un programma diretto a dotare di armi nucleari l'apparato militare nord coreano, impiegando il reattore situato a Yongbyon. L'intervento della diplomazia statunitense ha scongiurato il pericolo, creando le condizioni per la firma dell'"Agreed Framework" del 21 ottobre 1994. Ciononostante, il fatto che un Paese aderente al TNP fosse in procinto di riuscire, senza bisogno di test ed all'insaputa della Comunit internazionale, a creare un proprio arsenale nucleare evidenzia la difficolt dell'AIEA di verificare l'esattezza dei dati forniti dagli Stati sottoposti agli accordi di salvaguardia e fornisce l'ennesimo sintomo dell'inadeguatezza dell'attuale sistema di verifica.

Occorre comunque sottolineare che, accanto a questi esempi negativi, si collocano quelli degli Stati che hanno rinunciato spontaneamente alla creazione di armamenti nucleari od alla conservazione di arsenali gi costituiti. Il caso principale rappresentato dal Sud Africa che, dopo essersi dotato di sei ordigni nucleari ad uranio altamente arricchito, non dissimili da quello esploso ad Hiroshima, ha optato per il loro smantellamento, aderendo al TNP.

L'Argentina ed il Brasile, dopo aver opposto per tutti gli anni '80 un fermo rifiuto alle ispezioni, di recente hanno deciso di accettarle e l'Argentina, il 10 febbraio 1995, ha aderito al TNP. La svolta si avuta nel 1990 con la rinuncia di entrambi i Paesi ad ogni ambizione di acquisire un'opzione nucleare militare. La disponibilit ad aprirsi a reciproche ispezioni ha successivamente portato, nel 1991, alla creazione di un'apposita Agenzia bilaterale, l'ABACC (Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilitade e Centrale de materiais nucleares), con la funzione di amministrare un "Sistema comune di Conteggio e Controllo dei Materiali Nucleari", a garanzia del loro uso a fini esclusivamente pacifici.

L'Algeria, dopo aver costituito un centro nucleare di ricerca con l'aiuto della Cina, il 12 gennaio 1995 ha aderito al TNP.

Infine, oltre 6.000 armi nucleari tattiche sono state trasferite in Russia da 14 Repubbliche ex Sovietiche, a quanto risulta senza incidenti di rilievo. Il Kazakistan, la Bielorussia e l'Ucraina, sul cui territorio sono ancora installate armi nucleari strategiche, hanno aderito al TNP come NNWS, dichiarando in tal modo la loro esplicita volont di rinunciare al possesso di armi nucleari.

Nonostante questi segnali positivi, il quadro descritto dimostra che la fine della guerra fredda non ha affatto attenuato i rischi connessi alla proliferazione nucleare. Venuto meno il confronto bipolare, la globalizzazione delle problematiche regionali ha anzi reso pi complesso il contesto attuale, moltiplicando le aree particolarmente sensibili. Di qui l'inefficacia del regime di verifica ora in vigore e la necessit di un suo rapido adeguamento al mutato scenario internazionale.

3. IL TNP ED I CONTROLLI DI SALVAGUARDIA.

Il problema delle verifiche un punto cruciale del TNP perch evidenzia una disparit di trattamento tra i NNWS ed i Paesi militarmente nucleari. Il testo del Trattato impone l'applicazione delle misure di salvaguardia solo agli Stati non nucleari, mentre rimesso alla buona fede dei contraenti l'impegno dei 5 NWS a non trasferire a Paesi terzi informazioni e tecnologie connessi agli impieghi militari del nucleare, nonch a condurre negoziati su misure efficaci per la cessazione della corsa alle armi nucleari e la conclusione di un trattato ai fini di un disarmo generale e completo. Nonostante il suo carattere discriminatorio, il successo del TNP dimostrato dall'ampiezza delle adesioni da esso ottenute, il cui novero peraltro comprende anche quelle di Francia e Cina, i 2 NWS che nel 1970 avevano deciso di restarne fuori. Nel 1997, il limitato sviluppo della proliferazione orizzontale si presenta indubbiamente come un risultato legato soprattutto alla sua esistenza.

Occorre tuttavia rilevare che l'estensione del TNP a tempo indeterminato, venuti meno il bipolarismo e le ottimistiche previsioni legate alla sua fine, si colloca in una situazione geopolitica molto diversa da quella caratterizzante la stesura originaria del Trattato.

In primo luogo, si enormemente abbreviata la distanza tecnologica tra usi pacifici dell'energia atomica ed usi militari, giacch una eventuale operazione di diversione divenuta in linea di principio pi facile.

In secondo luogo, si indebolito quello che sin dalle origini dell'era nucleare stato il patto fondamentale in materia di trasferimenti di tecnologie nucleari tra NWS e NNWS, essendosi attenuato l'interesse di questi ultimi ad ottenere assistenza tecnica per la risoluzione dei problemi di approvvigionamento energetico in cambio della rinuncia all'opzione nucleare militare.

A fronte di queste trasformazioni, il nuovo TNP impone un rafforzamento del sistema di controllo e verifica gestito dall'AIEA, al fine di dotarlo di una maggiore efficacia nello scoprire programmi nucleari non dichiarati.

In realt, almeno in Europa, altre forme di controllo - nazionali e non - si sono aggiunte a tali verifiche: l'Unione Europea, in particolare, affida all'EURATOM compiti di controllo che si affiancano a quelli dell'Agenzia. Inoltre, specifiche restrizioni sono previste da accordi bilaterali imposti dai Paesi esportatori di materiali nucleari, quale condicio sine qua non dei trasferimenti.

Nonostante lo sforzo enorme che ne deriva sul piano organizzativo, tecnico e finanziario, deve riconoscersi che l'attuale regime di salvaguardia non pu da solo conseguire l'obiettivo di evitare la proliferazione di armi nucleari. Al presente, esso si basa su due principi cardine:

1. Ciascun NNWS aderente al TNP deve sottoscrivere con l'AIEA un accordo internazionale con il quale si impegna a sottoporre ai controlli di salvaguardia tutto il materiale nucleare in suo possesso ed a dichiarare i siti dove esso si trova;

2. Il controllo dell'AIEA avviene essenzialmente attraverso la "contabilit" del materiale localizzato nei siti dichiarati.

I casi recenti dell'Iraq e della Corea del Nord hanno evidenziato i punti deboli del sistema, costituiti essenzialmente dall'obbligo dell'AIEA di effettuare le ispezioni solo nei siti dichiarati e soltanto sulla base della contabilit del materiale nucleare. A ci si aggiunge il problema delle c.d. "ispezioni non dichiarate" che, spesso avversate dagli Stati interessati e comunque non tempestive a causa della procedura attualmente in vigore, contribuiscono a rendere il sistema abbastanza "penetrabile" nel suo complesso.

E' pertanto necessario attribuire maggiori poteri e prerogative all'AIEA. In particolare, sul piano istituzionale necessario che l'Agenzia operi in presa diretta con il Consiglio di Sicurezza dell'ONU, potenziando i meccanismi la cui efficacia stata dimostrata dagli eventi connessi alla guerra del Golfo. Sul piano operativo, inoltre indispensabile che siano conferiti ai suoi ispettori poteri di indagine e strumenti tecnici di verifica finora giudicati troppo intrusivi. A tal fine, presso la stessa AIEA sono tuttora in corso i negoziati per la messa a punto del c.d. "programma 93 + 2" che, lanciato nel 1993, secondo le previsioni iniziali avrebbe dovuto essere formalizzato entro i due anni successivi. I ritardi registratisi sono imputabili alla consueta riluttanza degli Stati ad accettare limitazioni della propria sovranit ed alla presunta preoccupazione che un regime di controllo pi stringente possa creare ostacoli allo sviluppo dei programmi nucleari nazionali.

Se l'effettiva attuazione del programma rappresenta una priorit imprescindibile, tuttavia necessario che al suo varo definitivo si accompagni un'accresciuta imparzialit dei controlli. In questa direzione andrebbe, d'altronde, l'applicazione di un sistema integrale di salvaguardia a tutti gli impianti dei Paesi importatori, anche se non aderenti al TNP. Per quanto concerne il contenuto del programma, esso si basa sul principio secondo cui i controlli non devono pi limitarsi ai soli siti dichiarati, superando il consolidato strumento della mera contabilit del materiale nucleare. In particolare, il nuovo programma mira a sviluppare tecniche di carattere induttivo, fondate sulla pi ampia possibilit di accesso all'informazione in modo da ottenere, mediante riscontri incrociati, la tempestiva individuazione delle attivit proliferanti. Sotto quest'ultimo punto di vista, tre sono le novit fondamentali:

1. Il protocollo di salvaguardia deve comprendere la c.d. "expanded declaration", diretta a rendere pi trasparente tutto il ciclo del combustibile nucleare e le operazioni connesse. Pi in dettaglio, oltre a tali informazioni, gli Stati dovrebbero fornire all'AIEA precise indicazioni circa quelle attivit che, pur non strettamente nucleari, siano in qualche modo correlate a queste ultime, notificando all'Agenzia tutte le installazioni civili e militari situate in prossimit dei siti dichiarati;

2. Il ruolo dell'AIEA deve estendersi ad una azione di "intelligence", attraverso il trattamento delle informazioni fornite dagli Stati o pervenute, comunque, in suo possesso. Nell'ipotesi di incongruenze, l'Agenzia potr avvalersi del potere vincolante di richiedere informazioni aggiuntive o chiarimenti allo Stato interessato;

3. L'AIEA deve essere dotata della strumentazione necessaria all'efficace espletamento di una funzione di monitoraggio ambientale, tesa al rilevamento degli elementi radioattivi che sfuggono ai consolidati processi di lavorazione e che sono indicativi del tipo di processo effettuato.

Per quanto concerne invece l'accesso ai siti, il programma in esame prevede le seguenti innovazioni:

a) Nei siti dichiarati, accesso non solo agli "strategic points", ma anche alle altre installazioni dello stesso sito;

b) Accesso alle installazioni ed ai siti che, pur non contenendo materiale nucleare, costituiscono parte integrante del ciclo di lavorazione del combustibile;

c) Accesso alle installazioni industriali e militari situate in prossimit dei siti nucleari;

d) Accesso a siti non indicati nella "expanded declaration", qualora l'AIEA ritenga necessario acquisire informazioni aggiuntive ed effettuare attivit di monitoraggio ambientale. In tali circostanze, si applicherebbe il concetto di "managed access", gi utilizzato dalla Convenzione sulle Armi Chimiche (CWC) per proteggere le informazioni coperte da segreto industriale.

Per mettere in atto tali trasformazioni, occorre inoltre dare via libera alle c.d. "challenge inspections", gi vigenti nella Convenzione CWC e nel Trattato CFE per la riduzione delle armi convenzionali in Europa. A tal fine quindi necessario prevedere per gli ispettori dell'Agenzia la possibilit di visti multipli o, addirittura, la libert di accesso senza visto.

Il quadro delineato evidenzia la complessit degli obiettivi da raggiungere. Si tratta di risolvere delicati problemi di ordine giuridico, oltre che politico. Tutte le riforme proposte sono infatti necessarie, ma difficile dire se siano sufficienti. Ove anche non lo fossero, esse consentirebbero comunque di conseguire un risultato importante, seppur parziale: fornirebbero la dimostrazione della volont politica a livello internazionale di proseguire sulla strada del negoziato e degli accordi, scongiurando la necessit di interventi militari di carattere coercitivo.

4. IL TRATTATO SUL BANDO TOTALE DEGLI ESPERIMENTI NUCLEARI.

Dall'entrata in vigore del TNP troppo poco stato fatto, almeno fino a tempi recenti, per raggiungere il risultato di un disarmo generale e completo sotto un rigoroso ed efficace controllo internazionale, cos come previsto dall'art. 4 del Trattato. Il disarmo generale rimane, infatti, tuttora un obiettivo a lungo termine, il cui conseguimento passa attraverso il raggiungimento di obiettivi intermedi. Sotto questo profilo assume pertanto grande rilevanza il Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT) il cui testo definitivo, negoziato in seno alla Conferenza per il Disarmo di Ginevra (CD), stato siglato il 25 settembre 1996 a New York da 55 Nazioni, tra cui i 5 NWS e l'Italia, dopo essere stato approvato dall'Assemblea Generale dell'ONU con la risoluzione 50/245 del 17 settembre dello stesso anno, presentata dall'Australia.

Trattasi di un evento di assoluta rilevanza in quanto, oltre a costituire un valido supporto alla politica di prevenzione della proliferazione orizzontale, fornisce un ulteriore segnale della volont politica dei 5 NWS di arrestare ed invertire la proliferazione verticale del proprio armamento nucleare. Come noto, infatti, il CTBT mette al bando tutti gli esperimenti nucleari, compresi quelli sotterranei che finora erano sfuggiti alle maglie del Partial Test Ban Treaty (PTBT) del 1963, nonch del Threshold Test Ban Treaty (TTBT) del 1974 e del Peaceful Nuclear Explosions Treaty (PNET) del 1976.

Tuttavia il Trattato, almeno per il momento, rischia di rimanere lettera morta a causa della mancata adesione dell'India. La posizione indiana equivale difatti ad un veto, poich la firma dei 3 Paesi "soglia" - India, Pakistan ed Israele - costituisce una condizione essenziale per l'entrata in vigore del Trattato. Il netto rifiuto indiano viene formalmente giustificato con la mancata previsione nel quadro del Trattato dell'impegno da parte dei 5 NWS sia a sospendere lo sviluppo qualitativo delle armi nucleari, sia ad accettare il concetto di scadenze temporali nel processo per un completo disarmo nucleare. D'altra parte, gi in seno alla CD, l'India aveva rigettato ogni tentativo di subordinare l'entrata in vigore del CTBT alla firma e ratifica degli 8 Paesi chiave, considerando tale condizione lesiva del diritto di ogni Stato sovrano ad aderire o meno ad un determinato trattato ed in contrasto, pertanto, con i principi generali del diritto internazionale. Per gli Stati Uniti, invece, questa clausola ha almeno il "merito" di designare l'India come unico responsabile di un eventuale fallimento del Trattato e di isolarla dalla Comunit internazionale, proprio nel momento in cui tale Paese ha maggior bisogno sia degli investimenti statunitensi, sia del sostegno della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale, per condurre a buon fine le riforme economiche da esso avviate.

Per il momento, l'India sembra comunque orientata ad ignorare tali conseguenze, manifestando la ferma volont di non lasciarsi emarginare nella ristrutturazione del nuovo ordine mondiale.

Ci detto, resta da precisare il contenuto del CTBT. Il Trattato composto da 17 articoli, 2 Allegati ed un Protocollo suddiviso in 3 parti concernenti, in particolare, i problemi di verifica. Per quanto riguarda la sua portata, la formulazione adottata per l'art. 1, inizialmente proposta dall'Australia, comporta l'implicita accettazione di una soglia a "potenza zero". La richiesta cinese di lasciare un qualche spazio di manovra per le esplosioni nucleari "pacifiche" si tuttavia tradotta nell'introduzione dell'art. 8, comma 1, relativo alla revisione del Trattato, ai sensi del quale la Conferenza degli Stati contraenti, riunita dopo 10 anni dall'entrata in vigore dell'accordo, avr la facolt di consentire l'effettuazione di esplosioni sotterranee ad usi pacifici, decidendo per consensus. Non stata invece accolta la proposta presentata dai Paesi non allineati, coordinati dal Messico, di includere nel Trattato l'espressa previsione dell'impegno dei NWS ad arrestare la ricerca e lo sviluppo di armi nucleari, fissando per di pi precise scadenze temporali per i progressi nel processo di disarmo.

Sotto il profilo istituzionale, il Trattato prevede la costituzione di un'apposita Organizzazione internazionale (CTBTO) che, incaricata di garantire la sua attuazione e di coordinare le necessarie verifiche, sar composta da una Conferenza degli Stati contraenti, un Consiglio Esecutivo ed un Segretariato Tecnico, con a capo un Direttore Generale, nominato dalla Conferenza su proposta del Consiglio Esecutivo. La struttura, con sede a Vienna, sar indipendente, ma potr avvalersi dei mezzi e dell'esperienza di altre Organizzazioni internazionali tra cui, in particolare, l'AIEA.

I costi per il finanziamento della CTBTO saranno suddivisi tra gli Stati membri secondo le ripartizioni previste dallo Statuto dell'ONU, ma tenendo conto della differenza tra le due Organizzazioni.

Per quanto riguarda il sistema di verifica, esso si baser su 4 pilastri fondamentali: un Sistema Internazionale di Monitoraggio (International Monitoring System, IMS), misure di confidence-building, un meccanismo di consultazione e chiarificazione, nonch ispezioni in sito.

L'IMS, con l'annesso Centro Internazionale Dati (IDC), sar costituito da quattro reti di rilevamento:

1. Sismiche (50 stazioni primarie e 120 ausiliarie);

2. Idroacustiche (11 stazioni);

3. Ad ultrasuoni (60 stazioni);

4. Di rilevamento di radionuclidi (80 stazioni, la met delle quali in grado di rilevare anche gas nobili).

Il finanziamento dell'IMS sar a carico dell'Organizzazione solo nell'ipotesi in cui i singoli Stati sul cui territorio siano situate le stazioni di rilevamento o comunque responsabili per esse, non possano provvedervi autonomamente.

Le misure di confidence-building, di carattere facoltativo, si limiteranno alla notifica volontaria delle esplosioni chimiche industriali o di calibrazione delle stazioni di rilevamento, senza estendersi alle misure di trasparenza per i "test-sites" come era stato invece richiesto dai Paesi non allineati.

Parimenti, al contrario di quanto proposto da Cina, India ed Israele, i meccanismi di consultazione e chiarificazione non costituiranno una fase obbligatoria.

Per quanto concerne le ispezioni in sito, tale aspetto ha visto il braccio di ferro tra Stati Uniti da una parte e Cina, India, Pakistan ed Israele, dall'altra, preoccupati del fatto che i Paesi tecnologicamente pi avanzati abbiano gli strumenti per nascondere eventuali proprie violazioni, nonch per acquisire le informazioni necessarie a scoprire quelle altrui. Il nodo stato sciolto, escludendo un mero ruolo di blocco da parte del Consiglio Esecutivo e richiedendo una sua decisione favorevole a maggioranza dei 2/3 di tutti i Membri, affinch possa iniziare un'ispezione. Sulla base di tale procedura, ogni Stato membro avr il diritto di richiedere che sia effettuata un'ispezione sul territorio delle altre Parti contraenti, ma in caso di abuso il Consiglio Esecutivo potr adottare specifiche sanzioni economiche ovvero comportanti la temporanea esclusione dal Consiglio stesso per lo Stato richiedente.

Il Trattato ha una durata illimitata. E' tuttavia prevista la convocazione periodica di una Conferenza delle Parti contraenti ad ogni 10 anni dalla sua entrata in vigore, per verificare il livello di applicazione e gli sviluppi scientifici e tecnologici rilevanti ai fini dell'attivit di controllo, nonch per decidere - a richiesta di uno o pi Stati contraenti - circa la possibilit di consentire un'esplosione nucleare sotterranea ad usi pacifici.

Ad ogni Stato membro inoltre garantita la facolt di recedere dal Trattato, con un obbligo di preavviso della durata di 3 mesi, nell'ipotesi che si verifichino eventi straordinari di natura interna in grado di mettere in pericolo i suoi "interessi supremi". Circa l'entrata in vigore del Trattato, stata adottata una soluzione di compromesso basata su 2 fasi:

1. Il Trattato entrer in vigore alla scadenza del 180 giorno dal deposito delle ratifiche da parte dei 44 Stati, indicati dall'Allegato 2 e contrassegnati dal duplice requisito di risultare membri della CD al 18 giugno 1996 e di possedere almeno un impianto nucleare, secondo la lista AIEA pubblicata nell'aprile dello stesso anno. Questa condizione rimarr tuttavia valida solo per 3 anni dall'apertura alla firma del Trattato;

2. Trascorso tale periodo, se le ratifiche richieste non saranno state raggiunte, i Paesi che avranno gi ratificato potranno indire a maggioranza semplice un'apposita Conferenza al fine di decidere, per consensus, quali misure adottare in conformit del diritto internazionale per accelerare il processo di ratifica e facilitare la rapida entrata in vigore del Trattato.

Dal quadro delineato emerge chiaramente che gli sforzi richiesti agli Stati aderenti sono tutt'altro che trascurabili, specialmente dal punto di vista economico oltre che politico e gestionale. Le tecniche adottate per le stazioni di monitoraggio sono infatti ad alta definizione e la loro attuazione richiede pertanto risorse adeguate. Di qui forse l'opportunit, per l'istituenda Organizzazione, di avvalersi proficuamente del sostegno dell'AIEA, posto che per le attivit di controllo vi un notevole spazio di sovrapposizione tra CTBT e TNP, sia nel settore propriamente tecnico che in quello amministrativo. D'altronde, deve tenersi presente che i NNWS aderenti al Trattato di Non Proliferazione gi applicano de facto il CTBT, in quanto impegnati in virt del primo Trattato a non dotarsi di armamenti nucleari. Di qui la possibilit per l'AIEA, grazie all'esperienza ormai consolidata, di svolgere apposite attivit su delega della nuova Organizzazione, in particolare nei settori del monitoraggio sismico e di quello per il rilevamento di radionuclidi.

Pi in generale, si deve rilevare che il pur sofisticato meccanismo di verifica non consente di azzerare il rischio di proliferazione nucleare, giacch non elimina la possibilit - soprattutto per i Paesi pi avanzati - di effettuare sperimentazioni attraverso simulazioni in laboratorio. D'altronde la messa a punto di una "bomba A", ormai sembra purtroppo non richiedere pi l'effettuazione di test nucleari. Ci non significa che i meccanismi di controllo non contribuiscano a rendere pi difficile l'accesso all'arma nucleare od il suo ulteriore sviluppo. Il CTBT trova infatti nella deterrenza il suo valore fondamentale, fornendo un chiaro segnale politico delle pressioni in atto nella Comunit internazionale. In questo senso gli aspetti tecnici del regime di verifica, anche se di notevole portata, finiscono dunque per porsi in secondo piano rispetto all'impegno assunto dagli Stati contraenti di rispettare il Trattato.

Peraltro, alla messa a punto del CTBT era subordinato l'effettivo avvio di trattative concrete, presso la Conferenza sul Disarmo di Ginevra, per la conclusione di un Trattato sul blocco della produzione di materiale fissile a fini militari (Cut-off Treaty), sicch l'accordo in esame contribuir, anche per tale via, a consolidare il regime di non proliferazione nucleare.

Infine, ove si tenga presente che al rischio di proliferazione strettamente collegato il latente problema del terrorismo nucleare e quello connesso del contrabbando di materiali fissili, il CTBT costituir una valida contromisura anche in tal senso, contribuendo a prevenire una delle pi inquietanti minacce del periodo attuale.


5. CONCLUSIONI.

Negli anni pi recenti si assistito ad un radicale processo di disarmo e di riduzione degli arsenali nucleari delle due superpotenze. I risultati raggiunti non devono per indurre in errore circa la reale entit del rischio nucleare per la sicurezza mondiale. Il mondo del post guerra fredda non ancora un mondo libero da armi nucleari e, accanto alle testate ancora operative, ne rimangono altre migliaia che potrebbero essere facilmente reimpiegate in futuro. Sebbene i progressi in atto siano di portata certamente epocale, i compiti della Comunit internazionale sul fronte in esame sono lungi dall'essere esauriti. La presenza di larghi quantitativi di materiale fissile disponibile per usi militari infatti non solo lascia impregiudicato il rischio di un conflitto nucleare, ma ha anche un effetto significativo sui rischi di proliferazione orizzontale.

Sotto questo profilo l'elemento fondamentale che ha contribuito a contenere il problema il TNP che, insieme ai trattati che stabiliscono Nuclear Weapon Free Zones in varie parti del globo, quale il Trattato di Tlatelolco, fornisce un chiaro contesto giuridico a livello internazionale.

Una potente spinta al rafforzamento del regime di non proliferazione venuta inoltre dalle iniziative di disarmo delle 2 superpotenze nucleari.

I Trattati START I e II sulla riduzione delle armi strategiche, la proroga a tempo indefinito del TNP e la messa a punto del CTBT sono tutti elementi che contribuiscono a diminuire l'enfasi sull'opzione nucleare. Le priorit pi urgenti sembrano quindi attualmente riguardare l'effettiva e regolare esecuzione degli impegni previsti dai Trattati gi in vigore, piuttosto che l'assunzione di nuove obbligazioni. Come hanno dimostrato i recenti casi dell'Iraq e della Corea del Nord, tuttavia, la frammentazione successiva alla fine della guerra fredda ha moltiplicato gli scenari particolarmente "critici", facendo emergere le aspirazioni egemoniche di varie Potenze medie. Il mutato contesto internazionale, a fronte del carattere scarsamente impositivo del TNP, richiede pertanto la rapida adozione di adeguate innovazioni procedurali, dirette a far operare l'AIEA in presa diretta con il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ed a fornire ai suoi ispettori poteri di indagine e strumenti tecnici di verifica finora considerati troppo intrusivi. D'altra parte, l'auspicato potenziamento del ruolo dell'Agenzia impone una espansione delle sue disponibilit di bilancio, comunque necessaria ove si tenga presente che l'AIEA sopravvive ormai da tempo in regime di "crescita zero".

Sulla stessa linea, il moltiplicarsi delle aree del globo dotate di una valenza strategica non solo regionale, ma mondiale, richiede il rafforzamento e l'espansione del sistema di accordi che, nel quadro del TNP, attuano il disarmo e il regime di proliferazione a livello regionale. Sotto tale aspetto, merita particolare attenzione il sempre pi rapido processo di integrazione europea e la nuova dimensione aperta con il Trattato di Maastricht con l'introduzione della Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC). Sebbene il dibattito registratosi in occasione del voto all'Assemblea Generale dell'ONU in merito agli esperimenti nucleari francesi non lasci presagire sviluppi positivi a breve termine, l'espansione dei regimi di non proliferazione regionale con solidi riferimenti al TNP conserva promettenti prospettive. E' probabile infatti che altre aree geografiche rappresentino in futuro l'esigenza di dotarsi di un'agenzia di controllo regionale, ad analogia di quanto gi avvenuto tra Argentina e Brasile con l'istituzione dell'ABACC. In ipotesi di questo tipo, ovviamente, l'istituzione a carattere regionale dovrebbe comunque rispondere della propria attivit all'AIEA e da questa essere coordinata.

Pi in generale, si deve rilevare che le tendenze pi o meno manifeste a violare il regime di non proliferazione nucleare saranno senza dubbio condizionate dall'atteggiamento complessivo delle grandi potenze e dalla loro volont, in particolare, di proseguire verso un disarmo nucleare generale e completo. Se il processo di disarmo proceder speditamente, la Comunit internazionale sar sempre meno disposta a condonare l'eventuale accesso da parte di nuovi Stati all'opzione nucleare ed il prestigio attualmente connesso al possesso di armi nucleari diverr un ricordo del passato.

Al contempo, visto lo stretto collegamento tra l'obiettivo a lungo termine di un disarmo generale e completo e la creazione di un efficace sistema di sicurezza collettiva, il rafforzamento del regime di non proliferazione passa attraverso il necessario rilancio e rafforzamento dell'ONU ed una sua riforma significativa, diretta ad assicurarle gli strumenti, il prestigio e l'autorit indispensabile per fare da perno ad un nuovo e pi democratico ordine mondiale. Il problema delle garanzie richieste dai NNWS per l'ipotesi di aggressione o minaccia di aggressione con armi nucleari, al di l della progressiva espansione dei regimi di protezione esistenti a livello regionale, potr infatti essere risolto soltanto con Nazioni Unite potenziate ed in grado di assicurare la pace mondiale attraverso l'identificazione, l'isolamento e l'efficace deterrenza di ogni potenziale aggressore.

L'analisi effettuata dimostra che la proliferazione nucleare un rischio complesso in cui si fondono aspetti politici, istituzionali, ideologici, strategici e di conflittualit locale: soltanto un approccio integrato potr garantire di proseguire sulla strada intrapresa, assicurando sostanziali risultati per il futuro.





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