Discours

prononcé par le Secrétaire général de l'OTAN,
M. Jaap de Hoop Scheffer au
Séminaire de haut niveau sur les relations entre l'Union européenne et l'OTAN

Mesdames, Messieurs,

Le titre même de cette conférence associe l'OTAN et l'UE dans une même phrase, dans un même thème et dans un même concept – et cela est en soi déjà rassurant. À Bruxelles, toute une industrie de la pensée s'est développée autour du constat regrettable que la relation entre l'UE et l'OTAN n'est pas suffisamment développée, voire qu'elle se trouve parfois au point mort. Pour être honnête, j'ai moi aussi de temps à autre déploré cet état de fait, bien qu'avec toujours pour seul objectif de faire avancer la relation OTAN-UE.

Aujourd'hui, je veux – et je peux – être plus optimiste. Non pas en me fondant sur ce qu'on appelle en France la "méthode Coué" – qui consiste à espérer vainement que les choses vont s'améliorer simplement parce qu'on affirme qu'il en sera ainsi. Mais bien en fondant ma vision plus positive sur la conviction que la relation OTAN-UE évolue progressivement, et qu'elle va s'améliorer au fil du temps, que ce soit par choix ou par nécessité.

Premièrement, nos deux organisations se retrouvent de plus en plus souvent à opérer dans les mêmes zones, des Balkans à l’Asie méridionale, en passant par le Darfour. L'idée, autrefois populaire, que nous aurions des zones d'intérêt et de responsabilité distinctes semble moins vraie que jamais.

Deuxièmement, d'un point de vue transatlantique, une politique européenne de sécurité et de défense (PESD) forte s'avère de plus en plus nécessaire. J'ai dit, il y a plusieurs années déjà, que le problème de l'OTAN, ce n'était pas davantage d'Amérique du Nord mais davantage d'Europe. Ceux d'entre vous qui étaient présents à Bucarest lors du récent sommet de l'OTAN se souviendront que le président Bush n'a pas dit autre chose.

Enfin, davantage de membres de l'UE admettent la nécessité d'une relation UE-OTAN plus étroite. On vient de l’entendre de Bernard et Javier. Et je suis particulièrement reconnaissant au président Sarkozy d'avoir reconnu la complémentarité de nos deux organisations et d'avoir pris l'initiative de faire en sorte que l'OTAN devienne davantage représentée aux réunions de l'UE lorsque cela est possible et de renforcer la visibilité de l'UE à l'OTAN. Je remercie à cet égard Bernard Kouchner de dépêcher Jean-Pierre Jouyet à Evere la semaine prochaine, afin de présenter au Conseil de l’Atlantique Nord les priorités de la Présidence française de l’Union européenne.

Je suis également de près le débat auquel a donné lieu en France l'autre initiative du président de la République, qui vise à ce que son pays reprenne toute sa place à l'OTAN. Je me félicite de cette intention, comme je l'ai clairement indiqué lors de ma dernière visite à Paris, en février, dans mon allocution à Sciences-Po. La France est déjà un acteur majeur de l'OTAN, tant au niveau politique que dans le cadre de ses opérations. Franchir la dernière petite étape sur la voie d'une participation pleine et entière relève vraiment d'une logique gagnant-gagnant. L'OTAN et l'UE ne peuvent que tirer avantage d'une France confortablement installée au cœur même des deux organisations.

En somme, la logique selon laquelle il est nécessaire que nous travaillions ensemble commence à prévaloir, comme j'ai toujours pensé que ce serait le cas. Mais le monde bouge rapidement et les défis du XXIe siècle ne laissent à ces deux institutions majeures guère de temps pour définir la relation qui doit être la leur. Le bulletin de notes est clair : en progrès mais peut mieux faire.

Mieux faire, d’accord, mais faire quoi? Permettez-moi de faire quelques propositions concrètes.

La première concerne les consultations réciproques. Les – trop rares – réunions entre le Conseil de l'Atlantique Nord et le Comité politique et de sécurité sont depuis trop longtemps limitées à des discussions sur la Bosnie Herzégovine, alors qu'en fait nous sommes ensemble sur le terrain dans d'autres zones, dans le cadre d'opérations plus exigeantes, en Afghanistan et au Kosovo notamment. Si nos soldats et nos policiers sont confrontés à des dangers sur le terrain, je pense que nous leur devons de nous réunir régulièrement et de leur offrir les orientations stratégiques les mieux coordonnées qui soient, au niveau le plus élevé. Ne pas agir de la sorte serait assimilable à un abandon de responsabilité.

À l'évidence, je n'attends pas que l'OTAN et l'UE agissent toujours ensemble ou que chacune intervienne systématiquement dans les missions de l'autre. Il y aura des moments où il sera clairement préférable de faire intervenir une institution plutôt que l'autre – soit pour des raisons politiques soit parce que c'est plus avantageux. Mais un dialogue politique plus intensif nous aiderait à prendre ces décisions. Et déboucherait à terme sur une plus grande convergence stratégique dans les priorités de nos deux organisations.

Cela serait utile, à mon avis, et pas seulement du point de vue opérationnel. Nos agendas politiques tendent de plus en plus à se superposer. Nos deux organisations comme je l’ai dit,  jouent un rôle actif dans la stabilisation des Balkans, en s'ouvrant à de nouveaux membres dans cette région. Toutes deux élargissent leurs partenariats vers l'est et vers la Méditerranée et le Moyen-Orient. Toutes deux investissent un temps et une énergie considérables dans le développement d'un partenariat véritable avec la Russie. Toutes deux ont à cœur de répondre aux défis du XXIe siècle que constituent notamment la sécurité énergétique, les cyberattaques, le terrorisme et la prolifération. À n'en pas douter, nos approches respectives tireraient profit d'un dialogue politique plus régulier et plus soutenu sur ces questions également.

Il doit être possible pour l'OTAN et l'UE de parvenir à une relation politique mieux structurée. Par exemple, en instaurant des réunions mensuelles du Conseil de l'Atlantique Nord et du COPS sur des thèmes convenus à l’avance, en organisant des déjeuners ou des dîners transatlantiques informels, tous les deux mois, au niveau des ambassadeurs, ou des visites régulières à l'OTAN de hauts responsables de l'UE sur des questions d'intérêt commun et inversement.

Je vois également une possibilité de synergie dans un autre domaine. L'UE a entrepris un travail d'actualisation et de mise en œuvre de sa stratégie de sécurité. L'OTAN va bientôt s'atteler à la rédaction de sa « Déclaration sur la sécurité de l’Alliance », qui sera l'un des éléments clés de notre sommet de Strasbourg/Kehl, l'année prochaine. Dans une certaine mesure, ces deux exercices vont ouvrir la voie à un réexamen plus fondamental de nos stratégies ou concepts stratégiques dans la période 2010-2011. Je ne pourrais que me réjouir que l'UE prenne part à notre processus de réflexion et je suis convaincu que l'OTAN peut utilement contribuer aux débats de l'UE. Si nous voulons être véritablement complémentaires, il me semblerait naturel que nos documents stratégiques convergent, voire coïncident. Et que la relation avec l'OTAN se voie accorder dans les documents futurs de l'UE tout le poids et toute l'importance qui lui sont dus, de la même manière que la relation avec l'UE doit être un élément clé du nouveau concept stratégique de l'OTAN, ce dont je suis convaincu.

Cela dit, je pense que le défi le plus important et le plus concret auquel nous sommes actuellement confrontés est celui des capacités militaires et de la génération de forces pour nos opérations respectives. Je suis frappé par le fait, qu'à l'évidence, un grand nombre des problèmes que nous rencontrons aujourd’hui sont les mêmes. Le niveau des dépenses de défense est une préoccupation pour nos deux organisations. Lors de la planification de son déploiement au Tchad, l'UE a été confrontée au problème de l'insuffisance du transport stratégique et du manque d'hélicoptères, comme cela est le cas pour nous dans le cadre de la mission de la FIAS en Afghanistan. Et les forces déployées par l'OTAN et par l'UE connaissent les mêmes problèmes en matière d'autoprotection, de défense contre les attaques terroristes et de réaction aux menaces asymétriques.

Nous devons cesser de gaspiller l'énergie et l'argent dont nous avons tant besoin en arrêtant de dupliquer nos capacités et nos programmes. Les forces sont celles des pays, Bernard, vous avez raison et l’UE et l’OTAN ont exactement les mêmes besoins. C’est pourquoi j’aimerais que l’on sorte de la situation actuelle, où nos experts en capacités respectifs peuvent à peine échanger des informations, pour entrer dans un cadre nouveau, où ils coopéreront au développement de véritables synergies. Je me demande par conséquent si nous ne pourrions pas mettre en place un nombre limité de "projets de capacités conjoints OTAN-UE", pour répondre à certains des besoins communs urgents que je viens d'évoquer, en nous appuyant sur les atouts et sur les compétences de chaque organisation, ainsi que sur les travaux déjà en cours. Après tout, nous collaborons déjà avec succès au niveau national, par exemple dans le cadre du récent projet franco-britannique de fonds d’affectation spécial pour les hélicoptères qui est venu compléter l’initiative de l’OTAN sur les hélicoptères et qui est aujourd’hui pris en compte par l’Agence européenne de défense. Alors pourquoi ne pourrions-nous pas coopérer entre institutions ? Pourquoi ne pourrait-on pas imaginer établir un projet conjoint de transport stratégique, associant A400M et C17 ? Ou travailler plus étroitement sur le thème des hélicoptères ?

Tout ce que je viens de dire m'amène inévitablement à une autre réflexion, qui concerne l'avenir des arrangements dit de « Berlin Plus », en vertu desquels l'OTAN a offert de mettre à disposition ses moyens et capacités dans le cadre d'opérations que dirigerait l'UE.

Berlin Plus, je suis d’accord avec Javier, est né à une époque très différente d’aujourd’hui. Ses auteurs partaient notamment du principe que l'OTAN et l'UE ne seraient pas présentes sur les mêmes théâtres d'opérations. En réalité, l'expérience montre que nous opérons le plus souvent aux mêmes endroits, bien qu'avec des missions différentes. L'UE déploie fréquemment des missions civiles ou des missions de police, comme en Afghanistan et au Kosovo, tandis que l'OTAN se concentre sur la valeur ajoutée qu'elle peut apporter au plan militaire ainsi que dans le domaine de la réforme du secteur de la sécurité. Ainsi, trop souvent, Berlin Plus est devenu un frein plutôt qu'un accélérateur. Si cet arrangement reste une option utile, il ne doit pas constituer le seul cadre dans lequel inscrire nos relations.

Je souhaiterais donc voir se créer des options et des possibilités nouvelles et complémentaires, grâce auxquelles l’OTAN et l’UE pourraient en principe avoir accès aux moyens et aux capacités de l’autre, et qui leur permettraient de procéder à leur planification de concert dans les cas où Berlin Plus n’offre manifestement pas un cadre approprié. Soyons clairs : les deux organisations conserveraient leur indépendance et leur pouvoir de décision, cela va sans dire. J’entends parfois dire que l’OTAN souhaite que l’UE soit son « bras civil ». Rien n'est plus ridicule. Je crois simplement que nous avons besoin de procédures de travail pragmatiques en matière de planification conjointe, d’accords techniques et de coordination opérationnelle, qui correspondent à la réalité, à ce que nous faisons vraiment aujourd’hui.

Plus simplement, je crois aussi que la manière dont chaque organisation interagit avec ses partenaires non membres dans les opérations est un bon indicateur des axes de progrès pour la relation OTAN-UE. Je ne prétends pas là m’ériger en donneur de leçons. Mais il est vrai que l’OTAN, fort de plus d’une décennie d’opérations menées avec le concours de partenaires extérieurs, a peu à peu développé des procédures robustes, ouvertes et transparentes de consultation et d’échange d’informations. Ces consultations prennent place à tous les stades d’une opération, de la planification à la délibération politique jusqu’à la conduite de l’opération. Ces procédures – qui ne sont pas encore parfaites, j’en suis conscient – sont régulièrement révisées et améliorées et je crois pouvoir dire que, globalement, elles donnent satisfaction aux pays qui, aux côtés de ceux de l’OTAN, courent les mêmes risques et assument les mêmes responsabilités sur le terrain. L’OTAN peut aussi, dans la même veine, se féliciter d’avoir élaboré avec tous les partenaires de la FIAS le plan stratégique politico-militaire global pour l’Afghanistan, adopté à Bucarest. Sur cette base, il me semble que l’Union européenne, dont les procédures, plus récentes, sont peut-être aussi marquées par une approche plus juridique et plus stricte, pourrait, parfois, ménager une plus grande place à ses partenaires – qu’ils soient membres de l’OTAN ou non, d’ailleurs. L’expérience de l’OTAN est que l’on ne peut que gagner à l’implication plus grande des partenaires – et pas perdre en autonomie ou en souplesse. Cette flexibilité accrue dans la relation avec les pays tiers serait certainement une petite goutte d’huile qui pourrait considérablement mieux faire fonctionner les rouages complexes de la relation OTAN-UE.

Ces nouvelles formes d’interaction s’inscrivent au demeurant dans le droit fil de ce que nous appelons à l’OTAN l’« approche globale » de la gestion des crises, qui nous permet de mieux calibrer les instruments civils et militaires. Elles devraient s'accompagner d'un renforcement de la représentation croisée et de la liaison dans nos états-majors de planification et dans nos structures de commandement respectives sur le terrain. Je serais très heureux d'avoir l'occasion de développer cette idée de façon pragmatique, tant à l'OTAN qu’avec les structures renforcées de la PESD.

Le programme de la présidence française de l’UE dans le domaine de la PESD contient également de nombreuses idées utiles, s’agissant par exemple de réagir à des catastrophes naturelles ou de disposer d’un groupe aéronaval européen, autant de questions qui gagneraient à être développées en concertation avec l’OTAN. Je garde par ailleurs l’espoir que les nouvelles structures de la PESD verront le jour, malgré l’incertitude qui plane désormais sur le Traité de Lisbonne. Je pense en effet qu'une coordination et une prise de décision plus rapides du côté de l'UE – facilitées par le renforcement du rôle du haut représentant et la mise en œuvre du service commun pour l’action extérieure – aboutiront progressivement à une coordination plus rapide et plus efficace du côté de l'OTAN aussi.

À cet égard, je me félicite de l’accent mis par la présidence française sur le nécessaire développement de capacités militaires européennes plus robustes, en plus de structures de planification renforcées. L’OTAN – ni plus ni moins que l’UE ‑ n’a intérêt à ce que l’UE soit uniquement capable d’exécuter les tâches "légères", comme les missions civiles, qu’elles soient de police, de justice ou de maintien de l’ordre. Si le "léger" devient la norme de planification à l’UE, les pays de l’OTAN qui sont également membres de l'UE, les 21, vont eux aussi inévitablement se concentrer sur ces tâches à l’OTAN et donc investir encore moins dans des capacités militaires modernes et de haute technologie. Et nos deux organisations en pâtiront. Pas le léger pur l’UE et le lourd pour l’OTAN.

Ceci a pour corollaire que les normes de nos deux organisations devraient donc être compatibles et aussi exigeantes d'un côté que de l'autre. La mise en œuvre des propositions de la présidence française dans des domaines tels que le développement de nouveaux projets capacitaires structurants, la consolidation des industries de défense de l’UE et la libéralisation du marché européen des équipements de défense aidera également l’OTAN. Si aucune de nos deux organisations n’est seule à même de persuader les États de dépenser davantage pour la défense – et c’est là un point sur lequel je ne relâcherai pas mes efforts – il faut qu’elles travaillent mieux ensemble en vue d’éliminer les doubles emplois et d’établir un « réservoir de forces » commun dans lequel toutes deux pourront puiser pour leurs opérations.

En faisant ces suggestions, je suis bien conscient qu’il faut être deux pour les mettre en oeuvre. L’OTAN doit, de son côté, faire en sorte de devenir un partenaire solide dans le contexte d'une PESD renforcée. Ces quatre dernières années, j’ai œuvré activement en faveur de la réforme de l’OTAN, et je continuerai sur cette voie. Nous devons faire mieux pour ce qui est de fournir les capacités essentielles nécessaires à nos opérations et de répartir plus équitablement le fardeau, tant sur le plan humain que sur le plan financier. Nous devons nous attacher à mieux hiérarchiser les priorités, de manière à ce que les ressources limitées dont nous disposons soient affectées à ce dont nous avons réellement besoin pour la gamme des missions que nous nous sommes fixées dans la directive politique globale de l’OTAN. Mon initiative sur la réforme de la planification de défense a une place fondamentale dans cet effort. Il faut que nous disposions de davantage de capacités communes au sein de l’Alliance, et plus rapidement, et que nous procédions à une refonte complète de nos modalités de financement. Je suis en effet frappé par le temps et les efforts considérables qu'il faut pour acquérir les moyens communs les plus élémentaires, comme le système allié de surveillance terrestre, les avions de transport C17 ou la logistique multinationale.

Enfin, je n’éluderai pas ce que nous appelons pudiquement entre spécialistes la « question de la participation ». J’ai dit précédemment que les relations OTAN-UE n'ont d'intérêt que si tous les membres de chaque organisation se sentent à l’aise avec cette relation. Cela signifie que nous devons poursuivre nos efforts pour que les pays de l’UE qui ne sont pas membres de l’OTAN soient associés étroitement aux activités de l’OTAN, en particulier dans les opérations. Cela signifie aussi qu’à l’inverse, les pays de l’OTAN qui ne sont pas membres de l’UE doivent pouvoir participer à la PESD au niveau approprié et avoir toute leur place dans les organismes spécialisés soutenant la PESD. Comme chacun le sait, ce n’est pas le cas actuellement, et cette situation a des répercussions politiques majeures tant sur les activités internes de l’OTAN que sur la relation OTAN-UE. En disant cela, je pense naturellement à la question de la non participation de la Turquie aux activités de l’Agence européenne de Défense. Je ne méconnais pas le contexte politique de ce dossier, mais il me semble précisément que, tant au regard du caractère technique de cette instance, que de l’ensemble des facteurs de fond que je viens d’exposer, la situation actuelle ne peut être considérée comme satisfaisante par personne. Je plaide donc ici pour que de réels efforts soient faits, de part et d’autre, pour changer la donne.

Dans cette attente, je me félicite de la lettre que nous ont adressée la Norvège, la Finlande et la Suède, qui fait suite à d’autres propositions françaises – propositions qui mentionnaient d’ailleurs la relation de l’AED avec l’OTAN. Ces pays ont, à mon avis, fait des suggestions sensées et constructives. J’espère qu'il y sera donné suite et que les pays membres de l’UE mais aussi ceux de l’OTAN mettront toute leur bonne volonté dans la recherche d'une solution qui fasse au moins avancer les choses. Bien entendu, cela ne doit pas porter préjudice aux décisions qui seront prises ultérieurement concernant les nouvelles adhésions à l’UE, ni au règlement final des différends bilatéraux en suspens. Cela étant, nous ne pouvons pas accepter que cette question de la participation nous retarde plus longtemps, alors que nos soldats et policiers sont déployés dans de très nombreuses missions dangereuses et que la coordination entre l’OTAN et l’UE est chaque jour plus nécessaire.

 

Mesdames, Messieurs,

Comme l'a dit un jour Paul Valéry, “l’homme ne réalise qu’une partie de son possible”. C’est peut-être vrai sur le plan personnel, mais des institutions de sécurité essentielles comme l'OTAN et l'UE se doivent quant à elles de faire mieux et de réaliser tout leur potentiel.

Je veux espérer que le sommet du 60e anniversaire de l’OTAN, qui se tiendra à Strasbourg/Kehl, au cœur de l’Europe, en avril prochain, verra non seulement se concrétiser une nouvelle relation entre la France et l’OTAN, mais enverra aussi un message fort concernant l’avenir de la relation OTAN-UE. Le 60e anniversaire de l’OTAN ne doit pas être une occasion de regarder en arrière ; il faudra au contraire se tourner résolument vers l’avenir. En ce siècle de globalisation des menaces et de multiplication des centres de pouvoir, nous avons besoin d’un partenariat transatlantique encore plus fort pour défendre nos valeurs et nos intérêts communs. La volonté politique seule ne suffira pas ; nous devons exploiter au maximum les institutions et les instruments qui sont à notre disposition, à commencer par un véritable partenariat stratégique OTAN-UE. C’est pourquoi je souhaiterais sincèrement pouvoir assister à Strasbourg et Kehl au tout premier sommet OTAN-UE, ou du moins à un événement transatlantique qui pourrait sceller des mécanismes de consultation renforcés comme ceux que j’ai décrits, mécanismes que j’aimerais voir mis en œuvre avant la fin de mon mandat de secrétaire général.

Je vous remercie.