Web edition
Vol. 49 - No. 3
Automne 2001
p. 13-15
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Questions
Militaires
Les ralits
de la rforme
Chris Donnelly analyse les raisons pour lesquelles
la rforme militaire s'est rvle si difficile en Europe centrale et
orientale, ainsi que les perspectives d'une restructuration.
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Demi-tour: la rforme militaire s'est opre selon un schma remarquablement
analogue dans toute l'Europe centrale et orientale
( Reuters - 128KO)
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Ces dix dernires annes, les forces armes de tous les pays d'Europe
centrale et orientale ont subi une transformation et une rduction radicales.
N de la fin de la Guerre froide et de l'volution des menaces pour la
scurit nationale, le processus ainsi enclench se poursuit. Les pays
d'Europe centrale et orientale prsentent des diffrences en ce qui concerne
leur taille, les capacits de leur conomie, leur situation gostratgique
et la nature de leurs relations avec l'Union europenne et l'OTAN. Cependant,
malgr les diffrences correspondantes de dimension et de composition
de leurs forces armes, la rforme militaire s'est partout opre selon
un schma remarquablement analogue.
La premire phase a t caractrise par une perte de motivation et d'idologie,
ainsi que par des rductions de forces massives dues au changement des
conditions gostratgiques, conomiques et politiques. Elle a aussi vu
la disparition des mcanismes de contrle du Parti communiste et du gouvernement,
qui n'ont pas t remplacs par des mcanismes correspondants de nature
permettre un contrle dmocratique. Partout, les nouveaux gouvernements
ne disposaient ni de l'expertise militaire ncessaire ni des mcanismes
civils qu'il leur aurait fallu pour laborer une politique militaire ou
diriger le cours des affaires militaires et l'volution de leurs forces
armes. Lorsque des mcanismes existaient, ils taient rudimentaires et
ne servaient gure qu' fixer des plafonds toujours plus bas pour les
dpenses de dfense. Dans beaucoup de pays, les luttes internes pour le
pouvoir ont fait que le contrle des forces armes a t, soit scind
entre de nombreux ministres et organismes, dont certains ne se seraient
pas normalement attendus devoir assumer une telle responsabilit, soit
transfr d'une branche de l'excutif une autre, par exemple du gouvernement
la prsidence, ou vice versa. Dans plusieurs pays, les politiques ont
cherch se servir directement des militaires dans leurs rivalits. Cela
a encore rduit le contrle politique rellement exerc sur les forces
armes.
La deuxime phase du processus a vu les responsables des forces armes
s'unir pour protger et prserver leurs systmes militaires, en s'efforant
de conserver autant que possible les dispositifs et les infrastructures
du pass. Cette attitude avait des motifs divers, et les droits acquis
n'y taient certainement pas trangers. Cependant, l'lment moteur tait
une conviction sincre, fonde sur la patriotisme et une profonde croyance
en la valeur de l'ancien systme, et conforte par le manque de comptence
et d'expertise des nouveaux gouvernements civils. A cela s'ajoutaient
le manque de contact des militaires avec d'autres milieux professionnels
et les qualits de cohsion existant naturellement dans tous les systmes
militaires efficaces.
Les effets n'ont pas t longs se faire sentir. Tenter de maintenir
une structure imposante mais obsolte en des temps marqus par un changement
social et un dclin conomique rapides s'est rvl catastrophique. A
mesure que les pays d'Europe centrale et orientale s'acheminaient pniblement
vers une conomie de paiements en termes rels, les ressources des militaires
ont commenc s'puiser. Dans la plupart des pays, cette tendance n'a
pas t immdiatement perceptible, parce que les responsables des forces
armes avaient toujours pu faire appel des ressources en nature plutt
qu'en espces et avaient leurs propres moyens de s'assurer des revenus
et des biens de consommation. C'est ainsi que l'essentiel de l'appareil
militaire a pu survivre malgr le manque de financement de l'Etat.
Aprs plus de quatre, et mme, dans certains cas, de sept dcennies d'conomie
dirige, tous les pays d'Europe centrale et orientale manquaient de comptables
possdant la formation ncessaire et de procdures comptables efficaces.
De plus, ni la police ni la justice n'avaient les moyens de contrler
et de combattre les irrgularits financires. C'tait particulirement
le cas dans les milieux de la dfense, o la ncessit du secret militaire
empchait aussi la transparence. Ainsi, le secteur de la dfense en Europe
centrale et orientale a t lent mettre en place des systmes budgtaires
adquats, et, dans certains cas, la corruption est devenue endmique.
La vente ou la distribution incontrlable de matriel militaire, l'absence
de directives concernant les off iciers qui se servaient de leur poste
et des forces sous leur commandement des fins personnelles, l'engagement
de soldats par des off iciers, les vols caractriss et d'autres formes
de corruption — toutes hautement prjudiciables la discipline militaire
— ont prolifr. Il en est rsult un rapide dclin des niveaux d'entranement,
puis des niveaux de vie, la fois pour les appels et pour les officiers
et les sous-officiers suprieurs qui leur grade ou leur poste ne permettait
pas d'avoir accs aux ressources commercialisables, ou — et c'tait
le cas de la majorit — qui taient simplement honntes.
Dans la troisime phase, le systme d'acquisition s'est croul. Les
industries de dfense, prives d'un march intrieur impos, ont gnralement
cherch viter les restructurations et les rorientations, en s'imaginant
que les ventes d'armes l'tranger allaient les sauver. En fait, par
suite de la corruption, d'un refus de la rforme et d'un manque de connaissance
des ralits de l'conomie de march, les industries de dfense de l'Europe
centrale et orientale ont manqu ce qui aurait pu tre pour elles, au
dbut des annes 90, une occasion de s'emparer d'une part du march mondial.
Une fois perdues ces chances d'exportation, et aprs l'effondrement de
la demande intrieure, les industries de dfense ont demand aux gouvernements
de les renflouer. Elles ont absorb d'normes subventions mais ont utilis
l'argent pour assurer la subsistance d'un trs nombreux personnel en chmage
plutt que pour se restructurer. A long terme, aucun pays ne peut maintenir
la qualit et le rapport cots-avantages qui favorisent les exportations
sans la scurit d'un march intrieur solide. Etant en mesure de faire
appel de vastes rserves en matire de recherche scientifique fondamentale
et de recherche-dveloppement militaire, les industries ont pu survivre
sous leur forme obsolte et viter une pnible rforme. Nanmoins, ces
rserves sont en train de s'puiser, et les industries de dfense de l'Europe
centrale et orientale qui ne se sont pas encore restructures risquent
un effondrement quasi total. La rforme va tre aujourd'hui beaucoup plus
difficile et beaucoup plus pnible que si elle avait t entreprise il
y a dix ans.
Dans presque tous les pays, l'impact de cette multitude de problmes
a t ressenti d'abord par les appels, dont les niveaux d'entranement
et de vie se sont trouvs en chute libre. Le refus des milieux militaires
de certains pays d'voluer avec la socit a fait que les jeunes n'ont
plus voulu servir sous les drapeaux, et l'effondrement du systme tabli
a fait qu'ils ne pouvaient plus y tre contraints. Le systme de la conscription
gnrale s'est rapidement dgrad, ainsi que toute prparation militaire
dispense au niveau des coles secondaires et des universits. Ds ce
moment, seule une fraction des tranches d'ge remplissant les conditions
requises servirait effectivement. Les exemptions officielles, l'inefficacit
de l'incorporation et la corruption feraient que les jeunes les plus aiss
et les plus instruits n'auraient jamais servir dans les rangs.
La dsintgration du service national a sonn le glas de l'ide d'une
"nation socialiste en armes". Il tait d'ailleurs impossible de rtablir
l'ordre ancien, sa base initiale ayant jamais disparu. Rtrospectivement,
cela semble vident. Pourtant, l'poque, dans la premire moiti des
annes 90, cette ralit n'a pas t mesure par des dcideurs forms
dans un systme trs diffrent, de sorte que le dclin s'est poursuivi.
La baisse du nombre et de la qualit des appels, le problme endmique
des mauvais traitements que leur infligeaient les soldats plus anciens
et les officiers, la chute catastrophique du niveau d'entranement et
l'effondrement conscutif du prestige des forces armes ont alors eu un
effet dsastreux sur les jeunes officiers, dont beaucoup ont dmissionn.
Dans le mme temps, les niveaux requis pour l'admission dans les coles
d'officiers ont fortement baiss. Par ailleurs, nombre d'lves officiers
ayant reu une bonne formation technique ont dcid de ne pas entrer dans
l'arme et sont partis ds la remise de leur diplme ou juste avant. Cela
a mis le comble l'autodestruction de l'ancien systme.
Les forces armes de l'Union sovitique et du Pacte de Varsovie, suivant
un modle sovitique commun, avaient charg les jeunes officiers de toutes
les tches subalternes d'encadrement et de formation au niveau des units
qui, dans la plupart des armes occidentales, sont effectues dans des
dpts ou par des sous-officiers professionnels d'une certaine anciennet.
Le manque de jeunes officiers a entran une acclration de la baisse
constante des niveaux de formation. Un cercle vicieux avait t cr.
La formation a connu un grave dclin. Des quipements sont tombs en panne
et n'ont pas t remplacs. Les brimades infliges aux soldats se sont
accrues. L'cart entre le commandement et la troupe s'est creus. Le recrutement
de jeunes officiers est devenu plus difficile. Les militaires ont perdu
le moral, ainsi que le respect de l'opinion publique. Il en est rsult
un recul des comptences, accompagn d'un exode rgulier des cerveaux
du commandement et de l'administration, alors que des officiers quittaient
leur poste tous les niveaux et que la structure des forces s'croulait.
Lorsque ce processus s'est galement accompagn d'actions militaires comme
celle mene par l'Arme russe dans la premire guerre de Tchtchnie,
on a pu constater immdiatement le rsultat de toutes ces dgradations.
A mesure que diminuait l'effectif des forces armes, la proportion d'officiers
est devenue nettement excessive, ce qui, en soi, a reprsent un obstacle
la rforme. Cependant, les mesures prises en vue de rduire considrablement
le nombre des officiers ont aussi eu un effet ngatif. Le limogeage brutal
d'officiers suprieurs dont les services n'taient plus jugs ncessaires
et qui partaient sans pension de retraite ni couverture de scurit sociale
dignes de ce nom et avec peu de chances de se recycler a incit le personnel
qui ne possdait aucune autre qualification tout faire pour rester dans
les forces armes. Il a galement dmoralis les officiers subalternes
et dissuad de nombreux jeunes d'embrasser une carrire militaire.
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Les
rformes sont pousses par le sentiment que si elles devaient tre
diffres, le processus n'en deviendrait que plus difficile
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La dtrioration des forces armes ne s'est pas produite partout un
rythme analogue, et, dans les divers pays, ce rythme a mme vari d'une
arme l'autre. D'une faon gnrale, les problmes ont t plus graves
en Russie et dans certains des nouveaux pays de l'ex-Union sovitique
que dans la majeure partie de l'Europe centrale. Cependant, la plupart
des pays ont connu des phnomnes similaires. Les ministres et les chefs
d'tat-major de la dfense qui se sont succds ont essay de rationaliser
ce qui restait de leurs armes, avec des succs divers. Dans les units
et formations commandes par des hommes exceptionnels, les comptences
et l'aptitude au combat ont t prserves. Grce une concentration
des efforts et des ressources sur un petit nombre d'units (rgiments,
escadrons ou navires), certains de ces lments ont gard un tat de prparation
militaire relativement satisfaisant.
Dans l'ensemble, le dclin s'est cependant poursuivi. Ainsi, durant les
annes 90, aucune des forces armes des pays de l'ex-Union sovitique
ou de ses anciens allis d'Europe centrale et orientale n'est parvenue
reconstruire un systme militaire efficace et viable selon des critres
modernes. En fait, la plupart des pays d'Europe centrale et orientale
sont arrivs un point o la situation est devenue dsespre pour les
forces armes. Celles-ci taient manifestement en perdition, et, pour
elles, toute rforme passait obligatoirement par une plus grande aide
financire de l'Etat.
Tout programme de rforme militaire complet a un prix. Mais dans les
pays d'Europe centrale et orientale, l'exprience a montr que lorsque
des crdits taient octroys au secteur de la dfense avant les rformes,
ils servaient en gnral, non pas financer ces rformes, mais maintenir
l'ancien systme sous assistance respiratoire. Des amliorations symboliques
ont t apportes, mais la rforme fondamentale a en fait t diffre,
et la situation s'est aggrave. La rforme est mme devenue plus difficile
cause des sommes accordes, qui ont offert aux milieux militaires de
nouveaux moyens de rsistance.
Le "facteur OTAN" a jou un rle dans le processus pour de nombreux pays
d'Europe centrale et orientale. Dans certains pays qui tenaient entrer
l'OTAN, les responsables militaires ont parfois propos l'acquisition
d'quipements inutiles et souvent inaccessibles financirement en prtendant
qu'ils seraient ncessaires l'admission du pays au sein de l'Alliance.
A une poque o les dirigeants politiques et leurs service civils, ainsi
que les parlementaires et les journalistes, ne connaissaient pas suffisamment
les questions militaires, un tel argument pouvait paratre convaincant.
De plus, des fabricants d'armes occidentaux colportaient souvent la mme
ide. Dans d'autres pays, les gouvernements ont parfois invoqu les "exigences
de l'OTAN" pour s'efforcer de faire adopter une rforme de la dfense
parce qu'ils ne se sentaient pas capables d'aborder cette question en
usant de leur seule autorit. Les deux approches ont t prjudiciables
aux relations entre civils et militaires, ainsi qu' la confiance de l'opinion
publique.
En Russie, le "facteur OTAN" a jou un rle diffrent. L'ide que l'OTAN
reprsentait toujours une menace militaire a servi justifier la prservation
d'une grande partie de l'ancienne infrastructure des forces armes. L'attention
et les ressources financires ont t ainsi dtournes d'une vraie rforme
de la dfense.
Enfin, le "facteur OTAN" s'est traduit par la volont des gouvernements
comme des appareils militaires de l'Europe centrale et orientale de se
tourner vers l'Ouest pour y trouver des modles d'organisation et de rforme
de la dfense. Tous les membres de l'OTAN ont des systmes militaires
diffrents, tandis que les pays d'Europe centrale et orientale ont chacun
des besoins bien particuliers en matire de rforme de la dfense ou de
reconstruction des forces. Il a donc t extrmement difficile ces pays
de trouver des modles qui puissent leur convenir, de dterminer les lments
adapts leur propre dveloppement et d'obtenir des conseils fiables
et impartiaux. Gouvernements et forces armes sont alls d'un extrme
l'autre, soit en rejetant toute influence de l'Ouest, soit en s'empressant
d'pouser ses ides, comme celle de la professionnalisation, sans vraiment
savoir ce que cette dernire implique — ou peut coter.
Beaucoup d'efforts dploys en faveur de la rforme depuis la base ont
chou. Il fut un temps o les partisans de la rforme espraient que
les jeunes officiers pourraient revivifier le systme en y apportant des
ides nouvelles. Cette approche avait mme connu momentanment quelques
succs. Mais il y a finalement eu trop peu de jeunes officiers motivs
pour faire dcoller la rforme. Ceux qui ont essay n'ont pu y parvenir,
soit parce qu'ils ne sont pas arrivs surmonter l'inertie des structures
intermdiaires, soit parce que leur action a t sape par des suprieurs
qui voyaient en eux une menace.
Il en a t de mme des officiers qui sont alls suivre une formation
l'tranger, le plus souvent au Canada, en France, au Royaume-Uni et
aux Etats-Unis. On attendait d'eux qu' leur retour au pays, ils apportent
leurs systmes militaires des ides nouvelles. Dans la pratique, cet
espoir s'est rvl sans lendemain, tant donn que, la plupart du temps,
les responsables militaires ont serr les rangs pour se protger. Dans
certains pays d'Europe centrale, mme jusqu'en 2000, tout officier envoy
l'tranger pour y suivre un stage de formation a t, son retour,
soit limog, soit rtrograd, soit affect un poste sans avenir dans
un trou perdu. Dans un autre pays, tous les officiers gnraux avaient
reu une formation l'tranger, mais leurs ordres n'ont pas t respects
par la masse de leurs colonels, qui ont fait obstacle l'application
des consignes. Le "contrle dmocratique des forces armes" signifie habituellement
que les gnraux doivent obir aux politiques. Mais ce contrle peut aussi
tre vou l'chec si les colonels n'obissent pas aux gnraux.
Un autre chec commun a t l'incapacit des ministres de la dfense
des pays d'Europe centrale et orientale de mettre en uvre un systme
efficace en matire de budget et de planification. Une telle mesure est
extrmement difficile prendre du fait qu'elle implique de changer la
mentalit de la collectivit militaire. Celle-ci a toujours voulu conserver
le systme existant, tout en modernisant les armes et en amliorant les
conditions de vie et de travail des soldats. En consquence, elle a tout
fait pour obtenir les ressources que ncessitait son approche, en refusant
d'admettre que les ralits conomiques rendent injustifiables des dpenses
de dfense excessives et que les changements sociaux et conomiques exigent
une rforme. Les armes occidentales, en revanche, abordent la question
des plans de dfense en partant du budget, en dterminant les possibilits
offertes par ce dernier et en tablissant des priorits sur la base des
valuations de la menace du moment.
Cet chec commun aux pays d'Europe centrale et orientale est li l'absence
quasi totale d'un systme ouvert d'valuation des aptitudes et des qualifications
des officiers. Faute d'un tel systme, il est pratiquement impossible
d'tablir un processus adquat en matire de promotion et d'affectation.
Sans lui, les ministres de la dfense ne parviendront jamais institutionnaliser
la rforme, parce qu'ils seront incapables de savoir quels sont les officiers
qui possdent les qualits requises pour crer un nouveau type d'arme,
ou de les affecter des postes o ils pourront faire en sorte que l'on
passe des paroles aux actes.
Dans tous les pays d'Europe centrale et orientale, on s'est beaucoup
intress la question du contrle dmocratique des forces armes. L'un
des aspects de ce contrle a toutefois t frquemment nglig: savoir
si le gouvernement est effectivement comptent pour arrter et appliquer
une politique de dfense et mener le processus de rforme militaire. Il
y a l une lacune que l'on retrouve dans tous les cas, et qui a souvent
des consquences catastrophiques. De fait, les pays d'Europe centrale
et orientale ne sont pas encore parvenus mettre en place, dans le domaine
de la dfense, les experts civils dont les services sont ncessaires
un bon quilibre et la formulation d'avis objectifs. Les frquents changements
de gouvernement intervenus en Europe centrale et orientale ont aggrav
les effets de ce manque d'experts. Lorsque les gouvernements s'en remettent
aux militaires pour les conseiller sur les questions de dfense, ce sont
les forces armes, et non les pouvoirs publics, qui sont les vrais dcideurs.
Cet tat de choses persiste dans certains pays d'Europe centrale et orientale,
malgr l'existence sur le papier — et dans la loi — de dispositions
qui, autrement, constitueraient des mcanismes adquats de contrle dmocratique.
Ces dernires annes, la situation a nanmoins commenc changer dans
certains pays d'Europe centrale et orientale. Le dclin enregistr a t
stopp, et les perspectives de cration d'un nouveau type de forces armes
semblent favorables. Les pays qui ont reconnu le caractre fondamental
de leurs problmes sont maintenant prts sauter le pas, liminer les
derniers lments de l'ancien systme et reconstruire sur de nouvelles
bases. Ce n'est pourtant pas le cas partout: dans certains pays, comme
la Russie, les problmes fondamentaux doivent encore tre affronts.
Dans les pays d'Europe centrale et orientale o la rforme a pris racine
et peut maintenant se dvelopper, le processus a t dirig par quelques
officiers de haut rang possdant la vision, le courage, la dtermination
et les connaissances techniques ncessaires. Ils ont pu inciter leurs
subordonns les suivre et se faire aider par des experts venus de l'extrieur.
Ils ont galement eu la chance de disposer d'un puissant soutien des politiques,
qui les ont protgs et encourags, et qui ont organis des campagnes
d'information publiques leur assurant l'appui de l'opinion. Les processus
de rforme dsormais en cours dans plusieurs pays d'Europe centrale et
orientale vont tre longs mener bonne fin. Mais ils sont pousss par
le sentiment grandissant que s'ils devaient encore tre diffrs, la rforme
n'en deviendrait que plus difficile.
- Chris Donnelly est le Conseiller
spcial de l'OTAN pour les questions d'Europe centrale et orientale.
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