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| Updated: 26-Nov-2001 | Revue de l'OTAN |
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L'volution des partenariats de l'OTANConstruire la scurit par le partenariatRobert Weaver (1) analyse l'volution des partenariats de l'OTAN dix ans aprs la cration du Conseil de coopration nord-atlantique.
Lorsque les 46 ambassadeurs du Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA) se runissent, il leur semble tout normal de pouvoir dbattre les questions de scurit les plus pressantes du moment dans un environnement ouvert et constructif. Pourtant, il n'y a gure plus de dix ans, les diplomates des pays qui appartenaient au Pacte de Varsovie — et qui reprsentent prs de la moiti des membres actuels du CPEA — ne pouvaient mme pas pntrer au sige de l'OTAN. S'ils voulaient transmettre un message, ils taient obligs de le laisser l'entre principale. Ce contraste illustre l'volution de la scurit euro-atlantique au cours de la dernire dcennie et, surtout, la faon dont une stratgie allie construite autour de partenariats a modifi l'environnement stratgique dans la zone euro-atlantique.
En plus d'tre le lieu de runion du CPEA, forum multilatral dynamique pour l'examen et l'avancement des questions de scurit, l'OTAN constitue le point central d'un rseau de partenariats et de programmes de scurit interdpendants. Par le biais du Partenariat pour la paix, l'Alliance s'emploie faciliter la rforme des forces armes et la transition dmocratique dans une bonne partie de l'ancienne Europe communiste. En outre, des relations bilatrales spciales ont t tablies avec la Russie et l'Ukraine, les deux plus vastes pays issus de la dsintgration de l'Union sovitique. Par ailleurs, un dialogue sur la scurit est en cours avec un nombre toujours croissant de pays de la rgion mditerranenne (voir encadr page 9). Actuellement, 27 Partenaires utilisent cette institution pour tenir avec les 19 Allis des consultations rgulires sur des questions englobant tous les aspects de la scurit et toutes les rgions de la zone euro-atlantique. De plus, des militaires de l'Alliance et des pays partenaires s'entranent ensemble et travaillent en interaction de faon galement rgulire. Il faut ajouter que quelque 9 000 soldats des pays partenaires, dont environ 4 000 Russes, servent aux cts de leurs homologues de l'Alliance dans les oprations de maintien de la paix diriges par l'OTAN dans les Balkans. En 1991, quiconque aurait prdit l'volution de la scurit euro-atlantique telle qu'elle s'est produite au cours de la dernire dcennie aurait certainement risqu de se ridiculiser. A l'poque, aprs la fin de la Guerre froide, il tait de bon ton pour les analystes d'annoncer la disparition imminente de l'OTAN, ou, au lendemain du coup d'Etat de Moscou d'aot 1991, un retour aux positions d'affrontement qui avaient caractris la politique en Europe durant prs d'un demi-sicle. Il apparat d'ailleurs, rtrospectivement, que les choses auraient pu terriblement mal tourner. S'il n'en a rien t, c'est en grande partie grce la "main de l'amiti" que les Allis ont tendue leurs anciens adversaires, et aussi la stratgie de partenariat que l'OTAN a mise en uvre ces dix dernires annes. A la fin de la Guerre froide, la principale tche de l'OTAN tait de s'efforcer de faire disparatre les ides fausses qui subsistaient quant aux buts et au fonctionnement de l'Alliance. Il tait indispensable de bien faire comprendre que l'OTAN est une alliance dfensive. A Londres, en juillet 1990, les dirigeants des pays de l'OTAN ont dcid de ramener le rle des armes nuclaires dans la stratgie militaire de l'Alliance celui d'"armes de dernier recours". Cette dcision montrait les bonnes intentions de l'OTAN et visait empcher les forces antirformistes de Moscou de prtexter une prtendue "menace de l'OTAN" pour mettre un frein au processus de libralisation dans l'Europe centrale et orientale. L'OTAN devait en outre tudier le meilleur moyen d'tablir avec ces pays une authentique relation de scurit qui permettrait l'Alliance de promouvoir activement l'volution dans ce domaine. Au Sommet qu'elle a tenu Rome en novembre 1991, l'Alliance a propos la cration du Conseil de coopration nord-atlantique (CCNA) en tant que cadre d'un dialogue structur avec les anciens pays du Pacte de Varsovie. Le CCNA s'est runi pour la premire fois en dcembre 1991, avec la participation de 16 pays allis et de neuf pays partenaires. A ce moment-l, le rythme du changement en Europe tait tel que cette runion fut le thtre d'un vnement diplomatique historique. Alors que le communiqu final tait en cours d'approbation, l'Ambassadeur d'URSS a demand que toutes les rfrences l'Union sovitique soient retires du texte. L'Union sovitique s'tant dissoute pendant que se droulait la runion, il ne pouvait plus, dsormais, reprsenter que la Fdration de Russie. En mars 1992, dix autres Etats nouvellement indpendants issus de l'ex-Union sovitique se sont joints au CCNA. L'Albanie et la Gorgie en sont devenues membres au mois de juin de la mme anne. Dans les annes qui ont suivi la fin de la Guerre froide, les consultations tenues au CCNA ont surtout port sur les problmes de scurit qui subsistaient alors, tels que celui du retrait des troupes russes des Etats baltes. Dans le mme temps, la coopration politique a t axe sur les questions lies la scurit et la dfense, dont l'laboration des plans de dfense, les approches conceptuelles de la matrise des armements, les relations civilo-militaires, la gestion de la circulation arienne et la conversion des industries de dfense, ainsi que la "Troisime dimension" de l'OTAN, c'est--dire les programmes scientifiques et environnementaux de l'Alliance. Le CCNA a fait uvre de pionnier bien des gards. Cependant, il s'est attach un dialogue politique multilatral et n'a pas pu prendre en compte la possibilit pour chacun des Partenaires d'tablir avec l'OTAN des relations de coopration individuelles. Le Partenariat pour la paix, lanc en janvier 1994, visait combler cette lacune, en offrant des programmes adapts de coopration avec l'OTAN et une relation politique renforce. Il prvoyait ainsi le droit de tout Partenaire de tenir des consultations avec l'Alliance s'il percevait une menace pour son indpendance politique, sa scurit ou son intgrit territoriale. Le Partenariat portait sur la constitution de forces qui seraient interoprables avec celles de l'Alliance — essentiellement dans le domaine militaire — et sur des questions telles que l'laboration de plans civils d'urgence. Le Partenariat pour la paix a permis aux Partenaires d'tablir leurs relations bilatrales avec l'OTAN leur propre rythme. A mesure que s'intensifiaient les relations politiques entre Allis et Partenaires, le Partenariat pour la paix a galement apport les mcanismes permettant aux Partenaires de prendre part aux oprations diriges par l'OTAN s'ils le souhaitaient. Dans la pratique, il en est rsult une participation aux actions menes par l'OTAN dans les Balkans, o, avant mme le dploiement de la premire mission de maintien de la paix, les Partenaires ont jou un rle essentiel. Durant la guerre de Bosnie, plusieurs pays partenaires ont aid l'Alliance appliquer un embargo sur les armes pour l'ensemble de l'ex-Yougoslavie, des sanctions conomiques contre la Serbie et le Montngro et une interdiction de survol de la Bosnie. L'Albanie, par exemple, a autoris les navires de l'OTAN utiliser ses eaux territoriales pour assurer l'application de l'embargo sur les armes et des sanctions conomiques, et la Hongrie, qui avait alors le statut de Partenaire, a autoris les appareils de la Force aroporte de dtection lointaine de l'OTAN utiliser son espace arien pour surveiller la zone d'exclusion arienne au-dessus de la Bosnie. De plus, des units de 14 pays partenaires ont servi aux cts de leurs homologues de l'Alliance dans le cadre de la Force de mise en uvre (IFOR) lors de la premire opration de maintien de la paix dirige par l'OTAN, en apportant la mission un supplment de capacits militaires et de lgitimit. Alors qu'ils envoyaient des soldats sur le terrain et que leurs forces opraient sous le commandement de l'OTAN dans un environnement haut risque, les Partenaires ont naturellement recherch de plus grandes possibilits de prendre part au processus de prise de dcisions, qui dterminait les objectifs et les procdures oprationnelles de la mission. Au cours de la priode qui avait prcd la mise sur pied de l'IFOR, cette dmarche avait le plus souvent t aborde cas par cas, tant donn que pour l'Alliance, la mission constituait une premire. Les Partenaires ayant montr une telle volont d'aider rsoudre les problmes de scurit au-del de leurs propres frontires, une nouvelle approche du partenariat s'imposait. En suite un discours historique dans lequel, en septembre 1996, Warren Christopher, alors Secrtaire d'Etat des Etats-Unis, avait propos la cration d'un nouveau forum de scurit, l'OTAN a entrepris un examen en profondeur de sa stratgie de partenariat. L'un des principaux objectifs de ce processus tait d'offrir tous les Partenaires davantage de possibilits de participer aux prises de dcisions. L'autre objectif consistait saisir l'occasion d'associer toujours plus troitement le Partenariat aux dbats sur les questions oprationnelles. Ainsi sont ns le CPEA et un Partenariat renforc et plus oprationnel. S'agissant des consultations politiques, il tait alors logique d'aller au-del du CCNA et de mettre en place un forum de scurit qui rponde la complexit grandissante des relations tablies dans le cadre du Partenariat pour la paix. Plutt que de se fonder sur l'appartenance d'anciens adversaires de l'OTAN, une nouvelle instance de coopration devait englober tous les pays euro-atlantiques dsireux d'tablir une relation avec l'Alliance. Cette nouvelle instance pouvait ds lors inclure des pays traditionnellement neutres dont la participation au Partenariat pour la paix s'tait rvle prcieuse, tels que l'Autriche, la Finlande et la Sude, qui n'taient pas membres part entire du CCNA. En dpassant le cadre du CCNA, le CPEA traduisait un engagement de l'OTAN de faire participer les Partenaires toujours plus troitement ses processus de prise de dcisions. Il permettrait galement d'associer davantage les Partenaires aux consultations relatives la planification, l'excution et la surveillance politique de ce que l'on appelle aujourd'hui les oprations du PPP diriges par l'OTAN. En tant qu'instance multilatrale coordonnant les composantes du Partenariat, le CPEA mettait l'accent, comme l'avait fait le CCNA, sur les consultations pratiques en matire de politique et de scurit, mais il tendait le champ de ces consultations la gestion des crises, aux problmes rgionaux, aux questions de matrise des armements, la prolifration des armes de destruction massive et au terrorisme international, ainsi qu'aux questions lies la dfense, comme celles des plans, des budgets, de la politique et de la stratgie. A cette liste, dj impressionnante, s'ajoutaient l'tat de prparation aux situations d'urgence du domaine civil et aux catastrophes, la coopration en matire d'armements et les oprations environnementales lies la dfense. En dehors des consultations traditionnelles, le CPEA s'est taill un rle consistant contribuer au traitement des grandes questions intressant la fois les membres de l'OTAN et les Partenaires. Il a pour cela tir le meilleur parti de la souplesse offerte par un minimum de rgles institutionnelles pour adopter des approches novatrices concernant les questions de scurit. Il a, par exemple, eu recours des groupes de travail participation non limite qui permettent aux pays les plus directement intresss de prendre des initiatives et de prparer les dbats en sance plnire. Cette approche a t notamment profitable aux consultations sur le Caucase et l'Europe du sud-est. Le CPEA a aussi encourag ses membres examiner les problmes sous des angles nouveaux, plutt que de chercher rgler des points de friction existant de longue date, et cette dmarche s'est rvle fructueuse dans les cas o d'autres organisations sont officiellement responsables de l'action mener. En ce qui concerne le Partenariat renforc et plus oprationnel, sa nouvelle orientation a t conue en fonction de l'exprience acquise durant les premires annes du Partenariat pour la paix et des enseignements tirs des oprations de maintien de la paix diriges par l'OTAN en Bosnie. Parmi les mesures prises pour renforcer et amliorer le Partenariat de manire le rendre plus oprationnel, trois initiatives mritent une mention particulire: le Processus de planif ication et d'examen (PARP), le Concept de capacits oprationnelles (OCC) et le Cadre politico-militaire pour les oprations du PPP diriges par l'OTAN. Le PARP indique les niveaux que doivent atteindre les participants en matire d'interoprabilit et de capacits, et prvoit un vaste processus d'examen permettant de mesurer les progrs accomplis. En prcisant les normes requises, il aide les Partenaires mettre en place les capacits essentielles aux aspects plus oprationnels du Partenariat. Au fil des annes, les conditions fixes sont devenues plus complexes, plus astreignantes et plus troitement lies aux amliorations que les Allis ont prvues pour eux-mmes dans l'Initiative sur les capacits de dfense. En fait, le PARP ressemble de plus en plus au processus d'tablissement des plans de dfense propre l'Alliance, avec des directives ministrielles pour les objectifs des plans de dfense, des Objectifs du Partenariat analogues aux Objectifs de forces de l'OTAN et une Evaluation du PARP calque sur l'Examen annuel de la dfense de l'OTAN. Lorsqu'ils envisagent une opration relle et le recours ces forces des Partenaires, les commandants OTAN ont besoin de connatre les forces disponibles et leurs capacits. L'OCC a t conu pour rpondre cette double ncessit et vise fournir aux commandants OTAN des informations fiables sur les contributions potentielles des Partenaires en vue de permettre le dploiement rapide d'une force adapte aux circonstances. Cela complte l'valuation effectue dans le cadre du PARP et devrait contribuer amliorer l'efficacit des forces en cause. Pour les commandants OTAN, des contributions militairement plus efficaces des Partenaires rendent l'Alliance mieux mme de soutenir des oprations long terme. Naturellement, l'tablissement de mcanismes permettant d'accrotre les contributions des Partenaires n'est qu'une partie du problme. Les Partenaires doivent d'abord se prononcer sur l'engagement de leurs forces dans telle ou telle opration. C'est l l'interface critique entre les lments pratiques et politiques — que runit le CPEA. Dans le cadre du CPEA, tous les Partenaires participent des consultations sur les crises mergentes qui pourraient exiger le dploiement de troupes. Afin d'encourager les Partenaires affecter des forces des oprations complexes et potentiellement dangereuses, l'OTAN a mis au point un mcanisme devant permettre de faire en sorte que les consultations n'aient plus lieu cas par cas, mais soient institutionnalises suivant des procdures qui prennent en compte l'importance des contributions des Partenaires. Cette initiative, qui constitue le troisime lment majeur du Partenariat renforc et plus oprationnel, est connue sous le nom de Cadre politico-militaire pour les oprations du PPP diriges par l'OTAN. Lorsqu'il s'agit d'tudier une crise qui va en s'intensifiant, tous les membres du CPEA participent cette tude. Si l'OTAN estime que des troupes pourraient devoir tre dployes, le Conseil de l'Atlantique Nord, la plus haute instance de prise de dcisions de l'OTAN, peut voir quels Partenaires expriment l'in- tention d'apporter une contribution la force ncessaire. Ces Partenaires ont alors la possibilit d'changer des points de vue avec les Allis et de s'associer la premire phase de planification en vue d'une opration. Ils seront galement consults sur le plan tablir pour l'opration et participeront au processus de constitution des units lorsque le commandant fixera la composition de la force. C'est ce stade que l'OCC devrait permettre un gain de temps et une conomie d'efforts grce une meilleure prvisibilit de la capacit des forces que les Partenaires mettraient disposition. Une fois les contributions des Partenaires acceptes, des dbats sur l'opration peuvent s'engager entre l'OTAN et les Partenaires intresss. Dans le mme temps, le CPEA en session plnire poursuit son examen gnral de l'opration en cause et de son contexte politique. Si les Partenaires fournisseurs de troupes sont consults au maximum, les dcisions finales doivent toujours tre prises par l'Alliance, dont les moyens sont indispensables de telles oprations. Ce processus de consultation continue pendant toute la dure d'une opration, ce qui permet aux Partenaires de faire entendre leur voix lorsque sont arrtes des dcisions importantes. La contribution des Partenaires aux oprations de maintien de la paix ne saurait tre surestime. On pourrait mme considrer que l'action mene par l'OTAN pour rtablir la paix au Kosovo n'aurait pas t possible sans la participation des Partenaires. Ces derniers ont apport, non seulement un prcieux appui politique, mais aussi des moyens essentiels la mission de l'OTAN, dont l'utilisation de leur espace arien lors de la campagne et des bases logistiques indispensables au soutien des lignes de communication de la KFOR. A mesure que se dveloppe la relation entre Allis et Partenaires, on peut de plus en plus parler d'une communaut de valeurs sous-tendant ces entreprises dans la pratique. Au cours des dix annes qui se sont coules depuis la cration du CCNA, le Partenariat est progressivement devenu un lment fondamental de la scurit euro-atlantique.
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