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| Mise à jour : 29 mai 2001 | Revue de l'OTAN |
Edition Web
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Opinion
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 Partenaires dans le maintien de la paix: la coopération OTAN-Russie dans les Balkans a été une expérience particulièrement positive. ( © NATO - 31KO) |
Andreï Zagorski (1)
évoque le dégel des relations OTAN-Russie et les raisons
d'envisager l'avenir avec un mélange d'optimisme et de prudence.
Depuis la reprise du dialogue, au mois de mai de l'année dernière,
les relations entre l'OTAN et la Russie se sont régulièrement
améliorées. La réalité de sérieux progrès
et du développement d'un programme d'activités en coopération
a été démontrée aux réunions du Conseil
conjoint permanent tenues au siège de l'OTAN en décembre
2000, où les Ministres alliés de la défense et des
affaires étrangères ont rencontré leurs homologues
russes, le maréchal Igor Sergeïev et M. Igor Ivanov. Cependant,
les améliorations récemment enregistrées occultent
des différences sous-jacentes entre les perceptions des Alliés
et de la Russie concernant l'évolution de l'architecture de sécurité
européenne et la nature du partenariat OTAN-Russie. Par ailleurs,
les relations de la Russie avec l'Occident se jouant sur de multiples
scènes, les perspectives du dialogue OTAN-Russie risquent d'être
influencées par des développements extérieurs. C'est
pourquoi il pourrait n'exister que des chances limitées de concilier
les intérêts de Moscou et ceux de Bruxelles et d'établir
un dialogue dynamique sur les questions de sécurité.
Après l'adoption d'un vaste programme de travail lors de la réunion
ministérielle du Conseil conjoint permanent tenue à Florence
en mai 2000, les relations OTAN-Russie ont connu un assez long processus
de réadaptation, qui a été en grande partie mené
à bien au début de l'année 2001. Le programme a été
étendu à une large gamme de questions d'intérêt
mutuel comprenant la coopération et la consultation en cours dans
le domaine du maintien de la paix dans les Balkans, les débats
en matière de stratégie et de doctrine, et la coopération
concernant la maîtrise des armements, la prolifération, l'infrastructure
militaire, les questions nucléaires et la défense au niveau
des missiles de théâtre, ainsi que la reconversion du personnel
militaire rendu à la vie civile et la recherche et le sauvetage
en mer.
L'expérience pratique des soldats russes et alliés travaillant
ensemble dans les opérations de maintien de la paix dirigées
par l'OTAN en Bosnie-Herzégovine (Bosnie) et au Kosovo a été
particulièrement positive. Par ailleurs, les officiers russes ont
joué un rôle de plus en plus constructif dans la planification
des opérations conjointes au Grand quartier général
des puissances alliées en Europe. L'ouverture du Bureau d'information
de l'OTAN à Moscou en février 2001, après un an de
rudes négociations, constitue un autre signe visible de l'amélioration
des relations entre l'Alliance et la Russie.
Moscou se montre habituellement peu prolixe dans ses déclarations
officielles, mais elle a sensiblement changé d'attitude ces derniers
mois. Son Ministre des affaires étrangères, M. Ivanov, connu
pour sa réserve, a publiquement constaté que les succès
enregistrés sur le plan pratique commencent à avoir des
retombées sur d'autres plans et se traduisent par une amélioration
des relations OTAN-Russie en général. Le maréchal
Sergeïev lui-même a récemment semblé plus optimiste,
en particulier lorsqu'il s'est félicité de l'existence d'une
coopération plus étroite dans la planification des opérations
conjointes. Cela dit, il a aussi averti que les relations n'étaient
pas encore pleinement rétablies et qu'il restait à tourner
la page du sombre chapitre des relations entre Moscou et Bruxelles marqué
par la campagne aérienne de l'OTAN au Kosovo.
Il y a lieu de se montrer à la fois optimiste et prudent. Le programme
de travail du Conseil conjoint permanent de 2001 est presque aussi large
que celui qui existait à la fin de l'année 1998, période
où les relations OTAN-Russie paraissent avoir connu une lune de
miel. Cela ne suffit pourtant pas à justifier l'espoir de voir
naître un authentique partenariat, car il semble plutôt s'agir
de déterminer les points qui seront à l'ordre du jour d'un
processus de négociation à venir. La route qui s'ouvre va
être difficile. Il faut des mois, voire des années, pour
s'entendre sur les choses les plus simples. Les très longues négociations
qui ont finalement conduit à l'ouverture du Bureau
d'information de l'OTAN et celles qui se poursuivent en vue de l'établissement
d'une Mission de liaison militaire de l'OTAN à Moscou montrent
qu'il existe toujours entre les deux parties des divergences de vues quant
à la façon d'organiser la sécurité européenne.
Ces divergences n'ont pas été surmontées dans le
rapprochement intervenu depuis la crise du Kosovo. Elles datent en fait
d'avant cette crise. On élude ainsi la question de savoir si l'OTAN
et la Russie ont bien suffisamment avancé dans le domaine des mesures
de confiance, qui a été au centre des activités de
ces derniers mois, pour jeter les bases d'un vrai partenariat.
La signature de l'Acte fondateur OTAN-Russie, en 1997, et la création
du Conseil conjoint permanent ont été perçues par
l'élite russe comme visant à limiter les dégâts
dans le contexte de la première vague de l'élargissement
de l'Alliance vers l'est. En premier lieu, Moscou cherchait à empêcher
un déploiement ultérieur d'armes nucléaires, l'extension
de l'infrastructure militaire de l'Alliance et le stationnement de troupes
de l'OTAN dans les nouveaux Etats membres d'Europe centrale. Pour leur
part, les pays de l'OTAN tendaient à considérer l'Acte fondateur
comme entrant dans un marché conclu pour amener la Russie à
mieux accepter l'élargissement de l'Alliance.
Pourtant, l'Acte fondateur lui-même était plus ambitieux.
Il y était dit que "Le Conseil conjoint permanent offrira
un mécanisme de consultation, de coordination et, dans toute la
mesure du possible, là où il y aura lieu, de décision
conjointe et d'action conjointe sur les questions de sécurité
d'intérêt commun". On y lit ensuite que "L'OTAN
et la Russie ont pour objectif commun d'identifier et d'exploiter le maximum
de possibilités d'action conjointe". Malheureusement, le processus
de décision conjointe envisagé ne s'est pas concrétisé.
Le dialogue n'est pas allé au-delà des consultations régulières,
et il a perdu beaucoup de son utilité première après
le lancement de la campagne aérienne du Kosovo. Ne voulant pas
partager la responsabilité d'une action qu'elle ne pouvait ni approuver
ni empêcher, Moscou a préféré quitter tout
simplement la partie
La situation s'est clairement améliorée depuis lors. La
participation des officiers russes à la planification des opérations
conjointes est devenue nettement plus importante ces derniers mois, et
l'OTAN consulte plus largement la Russie avant de prendre ses décisions.
Moscou n'a aucun droit de veto, mais ses positions et ses préoccupations
sont dûment écoutées. Certes, une telle coopération
fonctionne pour le moment, mais qu'en adviendrait-il si des questions
plus controversées étaient en jeu, comme ce fut le cas en
mars 1999?
La première visite à Moscou de Lord Robertson en qualité
de Secrétaire général de l'OTAN, au mois de février
2000, avait pour but de relancer les relations OTAN-Russie. Lord Robertson
et le Président russe Vladimir Poutine sont alors convenus que
l'OTAN et la Russie devaient "poursuivre des échanges approfondis
sur une vaste gamme de questions de sécurité qui leur permettront
de relever les défis qui se poseront à l'avenir et de faire
de leur coopération mutuelle une pierre angulaire de la sécurité
européenne." Cependant, les deux parties ont encore des conceptions
sensiblement différentes de la sécurité européenne,
et cette divergence s'est accentuée depuis la crise du Kosovo.
De même, si une déclaration commune faite à l'issue
de la réunion ministérielle du Conseil conjoint permanent
de décembre 2000 salue les progrès accomplis et réaffirme
l'engagement de construire, dans le cadre du Conseil conjoint permanent,
un partenariat fort, stable et égal, Bruxelles et Moscou ont toujours
des points de vue différents quant aux fins d'un tel partenariat.
Les pays membres de l'OTAN voient dans l'Alliance l'élément
central et le bras armé le plus efficace de tout système
de sécurité européen. Ils demeurent prêts à
améliorer la coopération avec la Russie et avec les autres
pays partenaires sous des formes permettant de renforcer le rôle
unique de l'OTAN en matière de sécurité coopérative.
Dans ce contexte, le Conseil conjoint permanent est considéré,
ainsi que l'a indiqué Lord Robertson, comme l'un des plus importants
arrangements institutionnels apparus après la fin de la Guerre
froide.
De son côté, Moscou voudrait voir se créer une architecture
de sécurité paneuropéenne assurant une égale
protection à tous les pays, et elle s'est toujours employée
à promouvoir le rôle de l'Organisation pour la sécurité
et la coopération en Europe. Le nouveau Concept de politique étrangère
de la Russie, dont le texte a été signé par le président
Poutine le 28 juin 2000, souligne la nécessité d'améliorer
et d'approfondir la coopération avec l'Alliance et reconnaît
l'importance du rôle que l'OTAN joue dans la sécurité
européenne. Mais les termes en sont aussi inhabituellement explicites
s'agissant des problèmes que l'OTAN pose à Moscou: "Les
positions actuelles de l'OTAN aux plans politique et militaire ne coïncident
pas avec les intérêts de la Fédération de Russie
en matière de sécurité, et leur sont même contraires
dans certains cas." Il y a là, pour l'essentiel, une allusion
aux dispositions du Concept stratégique de l'OTAN de 1999, qui
n'excluent pas des opérations "hors zone" coercitives
sans mandat explicite du Conseil de sécurité des Nations
Unies, et à l'éventualité d'une deuxième vague
d'élargissement de l'OTAN, surtout si des parties de l'ex-Union
soviétique sont en cause.
La Russie souhaite donc considérer l'Alliance, non pas comme l'élément
central du dialogue sur la sécurité européenne, mais
comme l'un des divers partenaires devant intervenir dans un tel dialogue.
Le Conseil conjoint permanent offre un cadre dans lequel les positions
de la Russie concernant les problèmes de sécurité
peuvent être exprimées, mais il ne donne pas à Moscou
le pouvoir d'exercer une influence directe sur les événements.
C'est pourquoi le Ministre russe des affaires étrangères,
M. Ivanov, même s'il a salué les progrès récemment
enregistrés dans la coopération, a dit que le rôle
du dialogue mené au Conseil conjoint permanent se limitait à
celui d'"un important moyen d'échanger des informations et
d'étudier certains problèmes".
Ces divergences de perspectives font que la Russie et l'Alliance ont,
pour le dialogue OTAN-Russie, des objectifs différents. L'année
dernière, Moscou a privilégié les échanges
de vues sur des questions telles que les doctrines militaires, le développement
de l'infrastructure militaire, la défense au niveau des missiles
de théâtre et la coopération scientifique et technologique.
Pour sa part, l'Alliance a mis l'accent sur l'importance d'une coopération
pratique dans des secteurs comme celui de la réforme militaire
et s'est efforcée d'inciter la Russie à prendre davantage
part aux activités du Partenariat pour la paix. Ces objectifs ne
sont cependant pas inconciliables: le programme de travail du Conseil
conjoint permanent de 2001 couvre tous les domaines ainsi envisagés,
ainsi qu'un certain nombre d'autres. Toutefois, si les divergences sous-jacentes
ne sont pas surmontées, il sera plus problématique d'arriver
à des progrès substantiels pour ce qui est des questions
les moins faciles à régler.
Les divergences de perspectives font que la Russie et l'Alliance ont, pour le dialogue OTAN-Russie, des objectifs différents |
En attendant, il reste possible d'avancer dans les domaines où
il est plus aisé de s'entendre. En plus de la fructueuse coopération
qui s'est établie sur le terrain entre les éléments
de la KFOR et de la SFOR au Kosovo et en Bosnie (même si le bien-fondé
en est contesté en Russie chaque fois que les choses semblent aller
mal dans les Balkans), on peut constater d'autres succès dans des
domaines tels que la recherche et le sauvetage en mer et la reconversion
des officiers dégagés des cadres. Il convient cependant
de ne pas sous-estimer l'importance des formes plus modestes de collaboration
pratique, ni celle de l'ouverture d'un Bureau d'information de l'OTAN
ou de la démarche visant à établir une Mission de
liaison militaire de l'OTAN à Moscou. S'il devient un jour réalisable,
un partenariat authentique ne pourra être que le fruit de tels projets.
Pourtant, comme l'a montré le passé récent, les
fluctuations que connaissent les relations OTAN-Russie peuvent se révéler
de courte durée et facilement souffrir de tensions résultant
de développements survenus hors du cadre du Conseil conjoint permanent.
Il est possible que la coopération pratique en termes d'entreprises
à participation mixte n'ait pas le temps d'arriver à maturité
et d'avoir des retombées positives. Un bref aperçu des principales
préoccupations de la Russie permettra de mieux comprendre combien
les intérêts de Moscou et ceux de Bruxelles risqueront d'être
difficiles à concilier.
La préoccupation fondamentale, que la crise du Kosovo a nettement
mise en évidence, porte sur la forme de l'ordre mondial futur et
la position que doit y occuper la Russie. Le fait que l'OTAN ait paru
défier l'autorité du Conseil de sécurité des
Nations Unies, où la Russie jouit du statut de membre permanent
et d'un droit de veto, et qu'il se révèle difficile de donner
à l'Organisation pour la sécurité et la coopération
en Europe le caractère d'une organisation de sécurité
collective régionale efficace place Moscou devant un choix délicat.
Il lui faut, soit accepter une coopération plus étroite
avec l'OTAN, soit risquer une nouvelle érosion de son statut de
grande puissance, même si ce statut représente l'héritage
de l'ancien monde bipolaire et ne peut plus s'appuyer sur un solide potentiel,
mis à part son arsenal nucléaire. Les prochaines décisions
concernant l'élargissement de l'OTAN et la Défense nationale
antimissile (NMD) vont probablement perturber les relations de la Russie
à la fois avec l'OTAN et avec les Etats-Unis, étant donné
qu'elles seront perçues comme de nouveaux défis pour le
statut de la Russie dans l'ordre mondial.
En ce qui concerne l'élargissement, les milieux officiels russes
ne cessent de confirmer l'opposition de Moscou, particulièrement
quant à une éventuelle adhésion à l'OTAN des
Etats baltes. Les considérations militaires sont sans doute moins
importantes que le fait qu'une OTAN future ayant des membres dans presque
toute l'Europe et des liens étendus jusqu'au Caucase et à
l'Asie centrale dans le cadre du Partenariat pour la paix compromettrait
les chances de toute autre institution de jouer un rôle accru en
matière de sécurité au niveau paneuropéen.
Moscou n'aurait alors pratiquement plus d'autre choix qu'une coopération
plus étroite avec l'OTAN.
Quant à la défense antimissile, la Russie redoute de voir
son statut de puissance nucléaire mondiale menacé si les
Etats-Unis ne voulaient ou ne pouvaient pas trouver un compromis sur les
modalités de leur projet de NMD et sur l'avenir du Traité
ABM. Ces préoccupations sont avivées par le fait qu'elle
s'attend à ce que, sous l'Administration Bush, la politique étrangère
des Etats-Unis devienne de plus en plus unilatérale. Moscou craint
que cela n'amoindrisse le rôle des Nations Unies et n'ait aussi
des incidences négatives sur la coopération des Etats-Unis
avec la Russie, ce qui risquerait de limiter ses possibilités de
négociation dans le cadre du dialogue OTAN-Russie.
Jusqu'ici, Moscou semble adopter une approche plus unilatérale
et se montrer déterminée à préserver sa liberté
de choix et d'action. En même temps, elle marque sa volonté
de poursuivre une coopération ad hoc à la fois avec l'OTAN
et avec les Etats-Unis dans les domaines où il n'existe pas de
conflit d'intérêts, tout en mettant constamment l'accent
sur la suprématie des Nations Unies et le respect du droit international.
Si la Russie devait se révéler incapable de s'opposer activement
aux développements dont elle estime qu'ils porteraient atteinte
à son statut de grande puissance, il est probable qu'elle aurait
davantage tendance à se retirer sous sa tente en politique internationale.
On peut penser que les décisions clés concernant l'élargissement et la NMD qui pourraient avoir une incidence majeure sur les relations OTAN-Russie seront prises dans un avenir assez proche. Cela laisse peu de temps au développement des "échanges approfondis" convenus entre le président Vladimir Poutine et Lord Robertson. Les deux parties ont depuis longtemps l'habitude de s'affronter dans d'âpres négociations. Si aucun résultat n'est obtenu à brève échéance, et si aucun progrès n'est réalisé dans l'élimination des divergences fondamentales, le dialogue entre Moscou et Bruxelles risque de stagner, et l'orientation future des relations OTAN-Russie pourrait être le jouet de développements extérieurs.
