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Mise à jour: 30-May-2000 Revue de l'OTAN

Edition Web
Vol. 48 - No. 1
Printemps/Eté
2000
p. 12-15

LIESD: sparable mais non spare?

Peter Schmidt,
Chef du Dpartement de la scurit europenne et atlantique, Stiftung Wissenschaft und Politik, Ebenhausen, Allemagne

La construction d'une Identit europenne de scurit et de dfense sparable mais non spare de l'OTAN a pris une nouvelle tournure au Sommet de l'Union europenne tenu Helsinki en dcembre 1999. Cependant, comme le dit Peter Schmidt, les projets de l'UE visant absorber bientt l'Union de l'Europe occidentale et crer un corps de raction rapide pour 2003 suscitent un ensemble complexe de problmes d'appartenance, ainsi que des questions d'une nature plus fondamentale.

Les dcisions prises au Sommet de UE tenu Helsinki en dcembre 1999 marquent un net changement dans l'volution des arrangements concernant la scurit europenne. L'intention de l'UE d'absorber prochainement l'Union de l'Europe occidentale (UEO(1)), de crer un corps europen de raction rapide de 50 60 000 hommes pour 2003 en vue d'oprations telles que le main-tien de la paix et la gestion des crises au niveau rgional, et de mettre en place les structures dcisionnelles ncessaires (dont un Comit permanent pour les affaires politiques et de scurit, un Comit militaire et un tat-major), montre que l'Union est maintenant dtermine jouer pleinement son rle propre en matire de scurit.

Par ses dcisions d'Helsinki, l'UE ne va pas seulement au-del des prcdentes dclarations sur la scurit et la dfense de l'Europe; elle dpasse aussi assez largement le modle de partenariat transatlantique agr lors de la runion ministrielle tenue par l'OTAN Berlin en 1996. Les dcisions de Berlin visaient dvelopper une Identit europenne de scurit et de dfense (IESD) sparable mais non spare au sein de l'Alliance. L'UEO devait servir de passerelle entre l'UE et l'OTAN, ces deux institutions restant une certaine distance l'une de l'autre. C'tait l un point important, tant donn que quatre des 15 membres de l'UE (l'Autriche, la Finlande, l'Irlande et la Sude) ne comptent pas parmi les signataires du Trait de l'Atlantique Nord, alors que les membres de l'UEO appartiennent tous l'OTAN.


Au cours d'une visite au quartier gnral du Corps europen, Strasbourg, le 14 dcembre 1999, Javier Solana - Haut Reprsentant de l'UE pour la Politique trangre et de scurit commune et Secrtaire gnral de l'UEO dclare que le corps europen de raction rapide pourrait tre oprationnel avant 2003, date fixe au Sommet de l'UE tenu Helsinki en dcembre. Le Corps europen constituera l'lment central du prochain quartier gnral de la KFOR partir d'avril 2000, avec le renfort de personnels envoys par les pays fournisseurs de troupes.
(Photo Belga - 9Kb)

Avec l'absorption annonce de l'UEO par l'UE, ces dispositions ne seront plus valables, du fait que l'UE prendra son propre compte les fonctions de l'UEO. Cette volution paratra sans doute logique beaucoup d'observateurs, dans la mesure o elle apporte une mise en ordre longtemps attendue dans le paysage institutionnel complexe de l'Europe. Cependant, elle suscite un certain nombre de questions la fois d'ordre institutionnel et de nature plus fondamentale.

Les questions institutionnelles que soulve le projet de fusion de l'UEO et de l'UE sont assez videntes: par exemple, que vont devenir les organismes officiels de l'UEO et les dispositions de son trait? En particulier, la clause d'assistance mutuelle du Trait de l'UEO sera-t-elle incorpore dans le Trait de l'UE? Et si cela doit tre le cas, quelles seront les modalits d'application au sein d'une Union laquelle appartiennent quatre pays traditionnellement non aligns?

Ces questions institutionnelles recouvrent toutefois une srie de problmes beaucoup plus fondamentaux, qu'il reste rsoudre. L'un d'eux concerne les processus d'largissement de l'OTAN et de l'UE: comment les deux institutions pourront-elles poursuivre leur numro d'quilibrisme en faisant avancer un programme d'largissement encore inachev tout en prservant leur aptitude fonctionner de manire efficace? Un autre problme a trait au partenariat transatlantique: comment celui-ci devra-t-il tre redfini la lumire des dcisions d'Helsinki de faon prendre en compte une plus grande indpendance d'action de l'Europe?

Stabiliser lEurope: intgration et coopration

Pour promouvoir la stabilit dans l'ensemble de l'Europe, l'Alliance atlantique et l'UE ont toutes deux recours une double stratgie: intgrer de nouveaux membres et offrir des formes globales de coopration aux Etats pour lesquels une adhsion n'est pas (encore) envisage. Cette double stratgie reflte la ncessit d'avancer dans l'largissement sans pour autant compromettre le fonctionnement interne des institutions.

LOTAN

Dans cette stratgie, l'OTAN a fait œuvre de pionnier avec son programme du Partenariat pour la Paix (PPP), le Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA) et les arrangements de consultation spciaux pris avec la Russie et l'Ukraine.

En 1999, la Hongrie, la Pologne et la Rpublique tchque se sont jointes l'Alliance. Mme une extension aussi modeste a amen certains se demander si une Alliance nettement largie pourrait continuer fonctionner. De plus, le processus d'largissement de l'OTAN a, d'emble, souffert du conflit entre le dsir d'intgrer les pays d'Europe centrale et orientale et celui d'tablir une relation constructive avec la Russie.

Pourtant, malgr les critiques de Moscou concernant l'largissement de l'OTAN, il a t possible d'tablir une relation entre l'OTAN et la Russie, qui a trouv son expression dans l'Acte fondateur de 1997 et le Conseil conjoint permanent (CCP). On peut ds lors penser que si la Russie n'opte pas pour une stratgie de confrontation avec l'Ouest et si l'OTAN fait toujours preuve de retenue, un certain quilibre devrait pouvoir tre trouv entre ces intrts contradictoires.

LUE/lUEO

Suivant dans une certaine mesure l'exemple de la stratgie d'ouverture de l'OTAN, l'UEO a peu peu mis en place un vaste systme diffrenci de participation ses processus dcisionnels l'intention des Etats qui ne sont pas membres part entire. Elle est ainsi devenue un large cadre de dialogue.

Cependant, avec la fusion prochaine de l'UEO et de l'UE, ces nouvelles relations risquent de reprsenter un problme plutt qu'un atout. Pour pouvoir fonctionner, l'UE doit maintenir une nette distinction entre membres et non-membres, si bien que le systme de participation diffrenci de l'UEO ne sera peut-tre plus valable. Il s'ensuit que l'on peut s'attendre une limitation du droit des Etats non membres de l'Union europenne participer aux prises de dcisions de cette dernire. Cela pose un problme particulier aux membres de l'OTAN qui n'appartiennent pas l'UE, car ils vont subir une perte nette par rapport au statu quo. C'est pourquoi ces Etats ont demand avec insistance un arrangement global en matire de participation. Jusqu'ici, les dcisions adoptes par l'UE Helsinki n'ont gure tenu compte de cette demande.

Comprenant la dception des Etats concerns, l'UE s'efforce apparemment de rendre cette situation plus acceptable. En donnant l'assurance qu'elle admettra de nouveaux membres ds 2002, et en dcidant de porter 13 le nombre de ses candidats, dont la Turquie, elle cherche sans doute attnuer le sentiment de frustration que ses dcisions ont suscit. Peut-tre pourra-t-elle ainsi enlever au problme une partie de son acuit pour les candidats pouvant esprer tre admis relativement tt, mais la Turquie, quant elle, n'est pas dans ce cas. Cela tient notamment au fait que les critres de Copenhague restent dterminants pour une accession. (2) A l'vidence, l'UE suit une voie troite entre le dsir de stabiliser l'Europe par un largissement et la ncessit de conserver ou d'amliorer ses propres moyens d'action.

Cependant, en ce qui concerne l'largissement, l'UE est, pour la Russie, mieux place que l'OTAN. Jusqu' prsent, Moscou n'a gure exprim d'objections l'gard de la politique d'extension de l'Union europenne. Ses critiques sont axes comme en tmoigne sa nouvelle doctrine militaire sur ce qu'elle considre comme la position dominante des Etats-Unis dans le systme international. Seul l'avenir dira si elle changera d'attitude aprs les dernires dcisions de l'UE. On peut toutefois penser que plus le potentiel de l'Union augmentera, plus la Russie sera porte adopter une attitude ngative.

Redfinir le partenariat transatlantique


Le Secrtaire gnral de l'OTAN, Lord Robertson, s'entretient avec son prdcesseur, Javier Solana maintenant Haut Reprsentant de l'UE pour la Politique trangre et de scurit commune et Secrtaire gnral de l'UEO avant la runion du Conseil de l'Atlantique Nord en session des Ministres des affaires trangres tenue Bruxelles le 16 dcembre 1999, o ont t tudis les plans visant renforcer les capacits de dfense europennes.
(Reuters photo - 9Kb)

Concilier l'impratif stratgique de l'largissement et la ncessit de maintenir l'efficacit des institutions n'est pas le seul dfi qui se pose l'OTAN et l'UE aprs Helsinki. Il y a aussi l'impact d'une IESD en mergence sur la relation transatlantique. Rares sont ceux qui contestent qu'une Europe assumant de plus grandes responsabilits en matire de scurit puisse tre nettement bnfique pour un plus juste quilibre du partenariat transatlantique. Pourtant, le point de vue officiel selon lequel un renforcement de l'Europe conduirait automatiquement un renforcement de la relation transatlantique est quelque peu simpliste. Il reste en effet rgler certaines questions fondamentales:

Quelles tches l'Alliance assumera-t-elle encore utilement si l'UE vient jouer un rle sensiblement renforc dans la politique de scurit?

  • La dfense collective, mme si elle ne revt plus une importance primordiale dans la situation stratgique actuelle, figure toujours parmi les tches de scurit fondamentales de l'Alliance. Par antithse, comme il a t clairement indiqu lors du Sommet de Washington d'avril 1999, la gestion des crises au niveau rgional ne sera, pour l'OTAN, qu' assurer cas par cas. Pour l'UE, en revanche, la gestion des crises en Europe sera une fonction permanente. Or, toute division du travail entre l'OTAN et l'UE qui limiterait le rle de l'Alliance la dfense collective en laissant l'UE la gestion des crises aurait pour effet de marginaliser l'Alliance et ceux de ses membres qui n'appartiennent pas l'Union europenne.
  • En ce qui concerne la composition des deux entits, l'UE a admis 13 Etats dans son groupe de candidats l'adhsion. L'OTAN, quant elle, a lanc un Plan d'action pour l'adhsion destin aider les pays candidats se prparer pour une ventuelle accession, et elle va revoir la question de l'largissement en 2002. On peut toutefois penser que le nombre des membres de l'UE n'appartenant pas l'OTAN continuera d'augmenter, ce qui perptuera le manque de convergence entre ces institutions.

Comment le dialogue transatlantique pourra-t-il tre organis avec succs en l'absence de l'UEO?

Lors du Sommet de Washington d'avril 1999, les dirigeants des pays allis ont soulev la question d'une relation officielle entre l'OTAN et l'UE. Un tel projet n'est cependant pas sans impliquer certains problmes. Les obstacles d'ordre bureaucratique vont tre considrables, car il sera difficile de modifier une position de l'UE aprs qu'elle aura t dfinie au terme d'un processus complexe de ngociation. En outre, quatre des 15 Etats de l'UE ne sont pas membres de l'OTAN. Il existe ainsi de bonnes raisons de laisser aux Etats de l'UE qui sont membres de l'OTAN le soin de continuer reprsenter les intrts de l'Europe dans le cadre de l'Alliance.

Il faut en mme temps trouver les moyens de faire en sorte que le ncessaire dialogue stratgique sur les zones rgionales hauts risques se droule de faon harmonieuse et rapide. Il y a ici place pour un dialogue direct entre l'UE et l'OTAN: le Haut Reprsentant de l'Union europenne pour la Politique trangre et de scurit commune, Javier Solana (qui est aussi Secrtaire gnral de l'UEO), et, le cas chant, le Commissaire de l'UE pour les relations extrieures, Chris Patten, devraient tenir des consultations rgulires avec le Secrtaire gnral de l'OTAN, Lord Robertson. Des sessions conjointes des Conseils de l'OTAN et de l'UE devraient tre organises et prsides alternativement par l'OTAN et l'Union europenne.

Comment les relations entre l'OTAN et les lments d'une structure militaire de l'UE vont-elles se dvelopper?

La France et le Royaume-Uni ont dj offert l'UE des centres de commandement nationaux. Pour des raisons politiques et conomiques, il parat souhaitable de crer, ou de maintenir, des liens aussi troits que possible entre ces lments et les structures de l'OTAN. On pourra ainsi mettre l'accent sur les liens stratgiques entre l'Europe et l'Amrique du Nord et limiter une coteuse duplication des structures. Il est galement prvu que les structures europennes puissent tre utilises dans les oprations diriges par l'OTAN.

Il ne faudrait pas chercher stipuler les conditions dans lesquelles l'Alliance mettra des ressources la disposition de l'UE. De telles dcisions seront prises au niveau politique en fonction des circonstances. Il est plus important que s'instaure entre l'UE et les Etats-Unis un climat stratgique dans lequel cette question pose aussi peu de problmes que possible.

Comment l'UE va-t-elle renforcer ses capacits de dfense avec les rductions des budgets militaires que connaissent la plupart des Etats membres?

Les Etats de l'UE entendent dvelopper ds que possible des capacits collectives dans des domaines cls tels que le commandement et le contrle des oprations, la reconnaissance et les moyens de transport stratgique. Pourtant, malgr les objectifs ambitieux qu'ils se sont fixs, les plans budgtaires moyen terme des principaux Etats de l'UE prvoient de nouvelles rductions dans le domaine de la dfense. La mesure dans laquelle les buts noncs Helsinki seront effectivement atteints dpendra ds lors de ce qui pourra tre fait pour inverser cette tendance. Un autre facteur d'importance primordiale sera la faon dont l'action de l'Europe sera mise en relation avec les plans de l'OTAN visant amliorer les moyens essentiels de l'Alliance par l'Initiative sur les capacits de dfense.

LIESD: tout mener de front

Pour l'OTAN et l'UE, il s'agira, au cours des prochaines annes, de tout mener de front, car elles doivent se prparer faire face aux deux dfis fondamentaux qui les attendent: stabiliser le continent europen et redfinir le partenariat transatlantique. Ces objectifs ne sont en eux-mmes nullement contradictoires condition que les deux organisations continuent de centrer leur attention sur leurs buts stratgiques communs et vitent de se laisser aller des rivalits sans relle importance.

Note:

  1. Outre les membres associs (la Hongrie, lIslande, la Norvge, la Pologne, la Rpublique tchque et la Turquie, qui sont toutes aussi membres de lOTAN), lUEO compte des associs partenaires (la Bulgarie, lEstonie, la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovnie) et des observateurs (le Danemark, qui est aussi membre de lOTAN, et lAutriche, la Finlande, lIrlande et la Sude). Dans la pratique, les diffrences concernant les droits de participation se sont largement estompes.
  2. Les critres de Copenhague:
    a) stabilit des institutions dmocratiques, tat de droit, protection des minorits;
    b) existence d'une conomie de march effective et aptitude soutenir la concurrence dans le march unique europen;
    c) aptitude rpondre aux obligations d'une adhsion, y compris l'union politique, conomique et montaire. En outre, les nouveaux membres devront avoir institu les mcanismes administratifs ncessaires pour que le droit europen puisse tre rellement traduit dans leur lgislation nationale.