Edition Web
Vol. 46 - No. 2
Et 1998
pp. 18-22

Le prochain concept stratgique de l'OTAN

Jan Petersen

Prsident du Parti conservateur de Norvge, Chef de dlgation et Prsident de la Commission politique,
Assemble de l'Atlantique Nord




(25Kb)
L'OTAN a engag le processus de rvision de son Concept stratgique de 1991, ce qui lui donne une excellente occasion de prsenter clairement l'opinion publique les nouvelles missions qui sont dsormais les siennes. Dans ce contexte, elle devra cependant aborder une question d'une importance fondamentale et sur laquelle il n'existe, selon l'auteur, pas encore de consensus parmi les Allis: le document-cl sur la stratgie de l'Alliance devrait-il reconnatre l'existence d'intrts communs en dehors de la dfense collective et des frontires gographiques de l'OTAN, ou devrait-il simplement se borner raffirmer sa mission essentielle?

Mandat par les Chefs d'Etat et de gouvernement de l'Alliance et conformment la mission approuve par les Ministres des affaires trangres et de la dfense de l'OTAN en dcembre 1997, le Groupe de coordination des orientations de l'OTAN (PCG) examine actuellement le Concept stratgique de l'Alliance dans le but de l'actualiser "en tant que de besoin". Il s'agit d'un examen dont les rpercussions sur l'Alliance pourraient tre considrables et qu'il convient donc d'entreprendre avec une grande prudence. Je pense nanmoins qu'un regard nouveau sur sa stratgie et sur ses orientations futures permettra de renforcer le soutien apport l'OTAN, tant dans ses Etats membres actuels que futurs, et de confirmer, comme l'avait prdit au dbut de cette dcennie le Secrtaire gnral de l'poque, Manfred Wrner, que l'OTAN "deviendra, dans le domaine de la scurit, l'organisation essentielle d'une future architecture euro-atlantique dans laquelle tous les Etats, quelle que soit leur taille ou leur situation gographique, doivent bnficier de la mme libert, de la mme coopration et de la mme scurit".(1)


La base de la stabilit et de la scurit

La premire des quatre tches fondamentales de scurit numres dans le Concept stratgique de l'Alliance consiste "fournir l'une des bases indispensables un environnement de scurit stable en Europe, fond sur le dveloppement d'institutions dmocratiques et sur l'engagement de rgler les diffrends de manire pacifique, dans lequel aucun pays ne serait en mesure de recourir l'intimidation ou la coercition contre un Etat europen, quel qu'il soit, ni d'imposer son hgmonie par la menace ou le recours la force".(2)

Certains critiques ont argu que le rle de l'OTAN consiste assurer une protection contre une menace de grande envergure et qu'il ne lui appartient pas d'"instaurer la dmocratie". Mais en adoptant un tel point de vue, ils font tout simplement une mauvaise lecture de l'histoire. En effet, l'Alliance a toujours t bien plus qu'une police d'assurance contre une menace de l'Est. Elle a constitu l'indispensable quivalent du Plan Marshall, pour reconstruire et rconcilier l'Europe de l'Ouest et unir les Etats-Unis l'Europe conformment une nouvelle politique trangre amricaine de porte historique - et d'une grande sagesse. L'Alliance s'est efforce, par des moyens politiques, d'tendre ces valeurs l'Est, notamment par l'engagement fondamental consacr dans le Rapport Harmel de 1967, en faveur de la dfense assortie de la dtente, et par son rle dans la cration de la Confrence sur la scurit et la coopration en Europe (CSCE).

Il ne faut donc pas s'tonner que l'OTAN, aprs la fin de la Guerre froide, ait constitu un tel ple d'attraction pour les nouvelles dmocraties, qui dsiraient elles aussi participer pleinement la communaut transatlantique sur le plan politique et de la scurit. Par le biais de l'largissement et d'un partenariat renforc, l'OTAN peut maintenant faire pour l'Europe centrale et orientale ce qu'elle a fait et continue de faire pour l'Europe occidentale. Et cette extension de la scurit et de la stabilit sert directement les intrts nationaux de scurit de tous les Etats membres de l'OTAN.

Il s'agit dsormais de rflchir aux limites de l'largissement de cette "base indispensable". L'anne dernire, Madrid, quand la Rpublique tchque, la Pologne et la Hongrie ont t invites adhrer l'OTAN, les dirigeants de l'Alliance ont raffirm que sa porte resterait ouverte d'autres Etats europens slectionns qui seraient en mesure de servir les principes du Trait et de contribuer la scurit dans la zone euro-atlantique. Certains ont nanmoins vivement plaid pour une "pause" prolonge aprs la premire srie d'adhsions, peut-tre parce qu'ils s'en tiennent encore une conception passiste de l'OTAN, fonde sur l'existence d'une menace, comme si son destin tait inexorablement li au cours des vnements en Russie. Certains semblent mme croire la lgitimit de sphres d'influences que l'OTAN devrait respecter, au lieu d'uvrer l'avnement d'une Europe sans divisions.

C'est une vision bien troite. L'Article 10 du Trait de Washington a toujours prvu la possibilit d'une Alliance largie, ce qui doit s'appliquer tout pays d'Europe qui satisfait nos critres et est en mesure de renforcer l'Alliance sans nuire la cohsion de l'OTAN. Tous les candidats, quelle que soit leur situation gographique, doivent tre jugs selon les mmes principes, sous peine de recrer les barrires que l'Alliance s'est si longtemps efforce de faire disparatre.


Consultation et coordination


L'Alliance doit "servir aux Allis d'enceinte de consultation transatlantique". Ici Mme Madeleine Albright, Secrtaire d'Etat des Etats-Unis, est accueillie par M. Lamberto Dini, Ministre des affaires trangres d'Italie, lors de sa venue Rome, le 24 mars, pour des entretiens sur la crise du Kosovo.
(Photo Belga 25Kb)

La deuxime tche de l'Alliance, dfinie dans le Concept stratgique, consiste "servir aux Allis (...) d'enceinte de consultation transatlantique sur toute question affectant leurs intrts vitaux, notamment en cas d'vnements reprsentant un risque pour leur scurit, et de cadre de coordination approprie de leurs efforts dans des domaines d'intrt commun".

Cette disposition se fonde sur l'Article 4 du Trait de Washington, qui prvoit que les membres de l'Alliance se consultent en matire de scurit lorsqu'une menace est perue par l'un d'eux, et est maintenant complte par le paragraphe 8 du Document Cadre du PPP qui prvoit des consultations du mme genre entre les partenaires. La tche dfinie par le Concept stratgique ajoute toutefois une possibilit de "coordination" celle de consultation et il n'est plus question de "menaces", mais de "risques".

Comme nous l'avons vu en Bosnie-Herzgovine, il n'y a pas de raison que l'OTAN, avec sa structure militaire intgre, qui est unique au monde, ne puisse accomplir des tches de scurit collective tout en conservant une solide capacit de dfense collective. Plutt que de diluer l'OTAN en un "dispositif nbuleux de scurit collective", pour reprendre l'expression de certains critiques, l'organisation d'exercices et d'oprations de soutien de la paix avec la Russie et l'ensemble des autres partenaires peut aider btir un ordre de scurit europenne en coopration qui, avant toute chose, permettra de rduire la ncessit d'une gestion des crises grande chelle, voire mme d'oprations de dfense collective. En outre, une telle coopration offre une base plus large pour le partage des responsabilits. Comme le Secrtaire gnral de l'OTAN, Javier Solana, l'a dclar Washington, l'anne dernire, "l'Alliance ne sera plus amene grer un choix fallacieux entre l'engagement des Etats-Unis ou l'absence d'engagement dans une crise."(3)

Il n'en demeure pas moins que les directives prcises pour les oprations de soutien de la paix menes par l'OTAN n'ont pas t clarifies. Ainsi, l'Acte fondateur OTAN-Russie indique, en des termes gnraux, que "toutes les actions entreprises par l'OTAN ou la Russie, ensemble ou sparment, devront tre en conformit avec la Charte des Nations Unies et les principes directeurs de l'OSCE."(4) A l'oppos, le document de juillet 1997 sur les "lments de base", dans le cadre des ngociations sur l'adaptation du Trait FCE, indique que les seuils fixs par les quipements en Europe peuvent tre temporairement dpasss par des "missions de soutien de la paix sous mandat des Nations Unies ou de l'OSCE", ce qui suggre une interprtation plus troite et un droit de veto des participants non membres de l'OTAN sur l'action de l'Alliance. Il faudrait que toute ambigut soit leve si nous voulons viter un dbat pareil celui qui s'est droul entre les pays et leurs parlements propos de la FORPRONU. Il serait donc souhaitable qu'un Concept stratgique rvis aborde clairement la question de la ncessit d'un mandat pour l'OTAN ainsi que celle de la raison d'tre et de la justification de nouvelles missions.

Il convient aussi de se pencher sur les risques qui n'entrent pas dans le cadre des notions traditionnelles de scurit. Ainsi, l'Acte fondateur OTAN-Russie et le Document de base du CPEA mentionnent le terrorisme comme un domaine de consultation ou de coopration. Dans quelle mesure l'OTAN est-elle prpare relever ce dfi? Et que dire du commerce d'armes illicite, du trafic de drogues ou de la scurit cologique? Au sein de son Comit spcial(5), les membres de l'OTAN devraient-ils seulement changer des donnes du contre-renseignement ou galement prendre des contre-mesures? Tous ces points sont importants, or les ressources de l'OTAN sont limites et il faudra dfinir des priorits.


Dfense collective



Le Prsident des Etats-Unis, Bill Clinton signant le protocole d'largissement de l'OTAN Washington, le 11 fvrier, avant sa transmission au Snat pour examen en vue de sa ratification. Derrire lui, le Gnral Henry Shelton, Prsident des Chefs d'tat-major interarmes des Etats-Unis.
(Photo AP 32Kb)
La troisime tche se rfre l'Article 5 du Trait de Washington: "Exercer une fonction de dissuasion contre toute menace visant le territoire d'un Etat membre de l'OTAN, et une fonction de dfense en cas d'agression." La Russie presse rgulirement l'OTAN de cesser de mettre en avant cette fonction essentielle, ce qui reviendrait dire que la scurit nationale n'est plus un facteur important. Or l'Article 5 est, bien au contraire, le ciment de notre scurit commune. Il se trouve l'origine de tous les lments positifs que sont la planification conjointe, la transparence, la non-renationalisation de la dfense et un comportement coopratif. Il demeure cependant au moins trois domaines qui peuvent ncessiter le recours l'action et sur lesquels un concept stratgique rvis devrait apporter quelques prcisions.

Le premier est celui du maintien de capacits adquates. En moyenne, l'OTAN a rduit ses forces ariennes, terrestres et navales de vingt-sept pour cent et ses dpenses de dfense de vingt-deux pour cent ces dernires annes, mais elle a assum, dans le mme temps, de nouvelles responsabilits dans le domaine oprationnel et doit financer l'largissement. Les oprations de l'IFOR/la SFOR ont dj montr les difficults qu'ont eues certains Allis tenir leurs engagements en effectifs. Or, l'cart technologique qui se creuse entre les deux rives de l'Atlantique fait natre un nouveau problme quant l'interoprabilit entre les membres actuels de l'OTAN, pour ne pas parler des membres futurs.

Les Groupes de forces interarmes multinationales (GFIM) peuvent constituer une solution partielle. Toutefois, les aspirations une identit europenne de scurit et de dfense et, simultanment, une OTAN solide, ne sont peut-tre pas conciliables. Si les tendances actuelles se confirment, nous risquons d'aller vers une Alliance dsquilibre, o s'opposeront guerriers et soldats de la paix, et dans laquelle certains pays ne pourront plus assumer leurs fonctions en matire de dfense collective. Il ne faudrait pas oublier l'un des principes fondamentaux de l'Alliance, savoir le partage des risques et des avantages de l'appartenance l'OTAN. En outre, les Allis autres que les Etats-Unis devraient se demander ce qui pourrait arriver si le dploiement d'un GFIM n'tait pas autoris dans une situation o, de l'avis de l'un ou de plusieurs d'entre eux, la scurit tait menace?

Le deuxime domaine est celui de la menace constitue par la prolifration des armes de destruction massive. Certes, l'OTAN a abord cette question dans le Concept stratgique de 1991, mais on attend encore des rsultats concrets. De toute vidence, il ne suffit pas d'appeler les Etats rprouvs se conformer aux accords sur la matrise des armements ou d'adopter des mesures uniquement passives. Les mesures prises par l'OTAN pour lutter contre la prolifration constituent un lment cl pour juger de sa capacit de relever les dfis venir en matire de scurit, et elles devraient s'appliquer sur une base commune dfinie par l'OTAN.

Le troisime domaine est celui du "partage des responsabilits", lequel peut se mesurer de nombreuses faons: certaines bases de l'OTAN soutiennent des missions entreprises par les Etats-Unis en dehors du cadre de l'OTAN; la Norvge, la Belgique, le Portugal, le Canada et le Danemark fournissent des contributions humaines et financires en faveur du maintien de la paix qui sont proportionnellement beaucoup plus importantes que celles d'autres pays; et le montant de l'aide internationale accorde par les Etats-Unis les situent, en pourcentage, dans le tiers infrieur de celui des Allis de l'OTAN. Pourtant, un indicateur essentiel pour le Congrs des Etats-Unis est le fait que l'Europe dpense collectivement, en moyenne, soixante pour cent du montant que les Etats-Unis consacrent la dfense et l'on note, en l'occurence galement, un accroissement des carts s'agissant de la recherche et du dveloppement en matire d'armements et de leur acquisition.

Fort heureusement, alors que la question du partage des responsabilits et des cots relatifs de l'largissement menaait d'tre un problme au cours du processus de ratification de l'largissement, elle n'a pas monopolis l'attention du Snat aux Etats-Unis.


Equilibre stratgique


Le nouvel Ambassadeur de Russie auprs de l'OTAN, M. Sergue Kislyak (au centre), est prsent au Conseil de l'Atlantique Nord pour accrditation, le 18 mars.
(Photo OTAN50Kb)

La quatrime tche fondamentale de l'Alliance expose dans le Concept stratgique de 1991 consiste "prserver l'quilibre stratgique en Europe". De toute vidence, l'OTAN n'a pas besoin de menace stratgique pour perdurer, ou mme pour prosprer. De mme, la disparition du Pacte de Varsovie ne nous a pas incits au dsarmement gnral et complet. L'OTAN demeure une police d'assurance au cas o la stabilit de l'Europe serait mise en pril.

Cependant, la rfrence qui est faite, dans le Concept, aux "capacits militaires et [au] potentiel de renforcement de l'URSS", qui constitueraient "le facteur le plus important que l'Alliance doive prendre en compte dans le maintien de l'quilibre stratgique en Europe" est manifestement anachronique. Compte tenu de la relation de coopration qui a t instaure entre l'Alliance et la Russie, on comprend que les Russes s'tonnent vivement que cette phrase demeure dans le document exposant la stratgie oprationnelle de l'OTAN. En outre, il a t argu que le maintien d'un "quilibre stratgique" ne devrait plus constituer une tche fondamentale, attendu que l'OTAN est plus forte que n'importe quel agresseur potentiel et que le terme d' "quilibre" pourrait impliquer une importante rduction des forces de l'Alliance pour que celle-ci soit galit avec la Russie.(6)

Mais ceux qui cherchent une menace pour justifier l'existence de l'OTAN et son largissement font preuve d'un manque de comprhension plutt inquitant de notre dessein politique initial: unir les Etats-Unis l'Europe au sein d'une communaut transatlantique de valeurs communes et de coopration. Ils risquent galement, sans la moindre raison, d'anantir tout ce que nous avons essay de btir avec la Russie. Nos plans devraient tre fonds sur une vision d'intgration scuritaire de l'ensemble de l'Europe qui devrait se substituer la notion d' "quilibre stratgique" dans un concept rvis, et venir complter la premire tche de l'OTAN qui consiste garantir un environnement de scurit stable en Europe.

L'Acte fondateur OTAN-Russie est un espoir pour l'avenir. La Russie a dj une relation de partenariat "spciale" avec l'OTAN, qui unit nos destines et nous rapproche de notre objectif politique ultime: une paix juste et durable en Europe assortie des garanties de scurit appropries et fonde sur des valeurs dmocratiques, tout aussi indispensables l'ensemble de l'Europe qu'elles l'ont t l'Europe de l'Ouest.


A l'approche de l'an 2000

Si nous voulons poursuivre l'adaptation interne et externe de l'OTAN de faon cohrente, les gouvernements, parlementaires et responsables politiques des pays membres de l'Alliance doivent mettre davantage en avant plusieurs questions qui ne reoivent pas toute l'attention qu'elles mritent. Je me flicite que l'on entreprenne l'laboration d'un nouveau concept stratgique exposant clairement les missions de l'OTAN telles qu'elles ont volu. En effet, ce sont les citoyens des pays membres de l'Alliance qui dcideront, en dernire analyse, de son sort. Il nous faut donc, comme auparavant, conserver leur confiance, alors que nous approchons du prochain millnaire en qute d'une paix meilleure.(7)


Notes

  1. Discours prononc devant l'Assemble de l'Atlantique Nord, Madrid, 21 dcembre 1991.

  2. Paragraphe 21 du Concept stratgique, novembre 1991. Cf. Revue de l'OTAN, n6, dcembre 1991, p.25.

  3. "La nouvelle OTAN: mandat, membres et partenaires pour la paix", discours de Javier Solana, Secrtaire gnral de l'OTAN, American University, 24 juillet 1997, Wshington D.C.

  4. Cf. l'"Acte fondateur sur les relations, la coopration et la scurit mutuelles entre l'OTAN et la Fdration de Russie", 27 mai 1997, dans la Revue de l'OTAN, n4, juillet-aot 1997.

  5. Le Comit spcial de l'OTAN, organe charg de donner au Conseil des avis sur l'espionnage et sur les menaces terroristes ou autres, runit les responsables des services de scurit des pays membres de l'OTAN.

  6. Cf. Rob de Wijk, "NATO on the Brink of the New Millennium: the Battle for Consensus". Londres, Brassey's Atlantic Commentaries, 1997, p.141. Cf; galement Thomas-Durell Young, "Command in NATO after the Cold War: Alliance, National, and Multinational Considerations". Carlisle Barracks, Pennsylvania: US Army War College, 1997.

  7. Cet article est une version adapte du rapport "NATO in the 21st century", Commission politique, Assemble de l'Atlantique Nord, septembre 1997. Les rapports de l'AAN sont disponibles sur l'internet l'adresse http://www.naa.be.


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