Edition Web
Vol. 46 - No. 2
Et 1998
pp. 14-18

Vers une nouvelle stratgie politique pour l'OTAN

Rob de Wijk

Institut nerlandais "Clingendael" pour les relations internationales



Rob de Wijk a t chef de la Division concepts de l'Etat-major de la dfense au ministre de la dfense des Pays-Bas et conseiller du chef de l'Etat-major de la dfense pour les affaires lies la politique et aux plans stratgiques. En septembre 1997, il a obtenu un dtachement auprs de l'institut nerlandais "Clingendael" pour les relations internationales. M. de Wijk est l'auteur de NATO on the brink of the New Millenium: the Battle for Concensus. Londres: Brassey's Atlantic Commentaries, 1997.(27Kb)
Runis Madrid en juillet 1997, les dirigeants des pays de l'OTAN ont annonc leur volont d'examiner le Concept stratgique de l'Alliance afin de veiller ce qu'il soit compatible avec "la nouvelle situation et les nouveaux dfis qui existent en Europe sur le plan de la scurit". Dans cet article, M. de Wijk fait valoir que la rvision de la stratgie de l'Alliance ne doit pas tre limite par un mode de pense traditionnel. Il s'agit non seulement d'adapter la stratgie de l'Alliance pour qu'elle reflte la ralit des nouvelles missions de gestion des crises et de prvention des conflits qui sont celles de l'OTAN, mais aussi de faire preuve d'audace afin de lier ces nouvelles missions une initiative qui donnerait davantage de substance au concept de scurit cooprative au sein de l'OSCE. Faute de quoi, d'aprs l'auteur, l'Alliance risque de devenir obsolte.


Le Concept stratgique de l'Alliance de 1991



Les Ministres des affaires trangres des pays de l'OTAN ont entrin le mandat relatif l'examen du Concept stratgique lors de leur runion Bruxelles en dcembre dernier.
(Photo OTAN 42Kb)
Le Concept stratgique de l'Alliance, initiative qui vise dfinir officiellement ce qu'est la stratgie politique de l'OTAN, a pris naissance au Sommet des Chefs d'tat et de gouvernement tenu Londres en juillet 1990. Mme si la tendance tait nettement l'optimisme et s'il tait beaucoup question d'un "nouvel ordre mondial" aprs la "rvolution europenne" de 1989, la prparation de la nouvelle stratgie s'est effectue dans un climat de grande incertitude. Les bouleversements que connaissait l'Europe centrale et orientale (dissolution du Pacte de Varsovie, indpendance des tats baltes, effondrement de la Yougoslavie et coup d'tat manqu Moscou), ainsi que la guerre du Golfe, ont influ fortement sur l'laboration de ce document, qui a t approuv au Sommet de l'OTAN de Rome, en novembre 1991.

Le Concept stratgique de l'Alliance prenait acte du nouvel environnement stratgique, indiquant que les risques pour la scurit des Allis "se prsentent dsormais sous des formes complexes et proviennent de directions multiples, ce qui les rend difficiles prvoir et valuer". En mme temps, le document concluait que "mme si les relations avec l'Union sovitique n'ont pas un caractre conflictuel et sont places sous le signe de la coopration, les capacits militaires et le potentiel de renforcement de l'URSS, avec leur dimension nuclaire, constituent toujours le facteur le plus important que l'Alliance doive prendre en compte dans le maintien de l'quilibre stratgique en Europe". Il prcisait ensuite que "prserver l'quilibre stratgique en Europe" tait l'une des quatre tches fondamentales de l'Alliance en matire de scurit. (1)

Nanmoins, en raison des profonds changements intervenus dans le contexte de la scurit, jamais la possibilit d'atteindre les objectifs de l'Alliance par des moyens politiques n'avait t aussi grande. La nouvelle stratgie prsentait une conception large de la scurit, fonde sur trois lments de la politique de scurit allie se renforant mutuellement: le dialogue, la coopration et le maintien d'une capacit de dfense collective. Les nouvelles orientations de la dfense collective avaient notamment pour prmisses des dlais d'alerte plus longs, des forces rduites et adaptes, des risques pour la scurit provenant de directions multiples et la menace sovitique rsiduelle. En consquence, les lments cls du nouveau dispositif de dfense de l'OTAN taient une mobilit et une souplesse accrues et une capacit de renforcement assure, pour que ses forces soient mieux mme de se dployer dans un environnement incertain, ventuellement loin de leurs bases.


L'rosion des fondements de la stratgie

Bientt, deux dveloppements sont venus saper en grande partie l'argumentation qui avait constitu la base de la stratgie politique. Tout d'abord, quelques semaines seulement aprs le Sommet de Rome, la fin de l'Union sovitique a marqu une nouvelle rvolution dans le contexte de la scurit. Avec l'effondrement de l'URSS, les forces de l'OTAN reprsentaient indiscutablement la premire puissance militaire au monde, et il devenait difficile de voir comment mener bien la tche de scurit fondamentale consistant prserver l'quilibre stratgique en Europe. Une interprtation stricte de cette tche de scurit pourrait appeler des rductions supplmentaires des forces armes des membres de l'OTAN. En outre, la disparition du risque d'une attaque stratgique, troitement lie la fin de l'Union sovitique, pourrait avoir des consquences pour la suite de l'existence de l'OTAN en tant qu'organisation de dfense collective traditionnelle.

L'actualisation du Concept stratgique de l'OTAN

  • L'Alliance a entrepris un examen et, au besoin, une actualisation du Concept stratgique de 1991 pour veiller ce qu'il soit parfaitement adapt la nouvelle situation et aux nouveaux dfis qui existent en Europe sur le plan de la scurit.

  • En lanant cet examen lors de leur runion de Madrid, en juillet 1997, les Chefs d'Etat et de gouvernement des pays de l'OTAN ont donn pour instruction qu'il confirme leur "engagement l'gard de la fonction essentielle qu'est la dfense collective de l'Alliance, et l'gard de l'indispensable lien transatlantique".

  • Le mandat relatif cet examen a t approuv par les Ministres des affaires trangres et de la dfense lors de leurs runions de Bruxelles, en dcembre dernier. Ils ont spcifi que les rsultats de l'examen et de l'actualisation devraient tre prts temps pour la runion au sommet de l'Alliance Washington, en avril 1999.

  • Les reprsentants des pays changent actuellement leurs points de vue sur les principaux problmes conceptuels que pose la rvision du Concept stratgique. La rdaction dtaille commencera au terme de cette phase.
Source: Division DPAO du Secrtariat international de l'OTAN
Dans le contexte de la guerre du Golfe de 1990-1991 et de la crise dans l'ex-Yougoslavie, le Conseil de l'Atlantique Nord a dcid, le 4 juin 1992, Oslo, "de soutenir, au cas par cas et conformment nos propres procdures, les activits de maintien de la paix entreprises sous la responsabilit de la CSCE (2), y compris en mettant disposition les ressources et les comptences de l'Alliance". En dcembre 1992, afin de renforcer ses relations avec les Nations Unies, le Conseil a fait une dclaration semblable sur sa volont de soutenir les oprations de maintien de la paix menes sous l'autorit du Conseil de scurit des Nations Unies. Ainsi tait ne une nouvelle mission pour l'OTAN.

Cette volution a clair d'un jour nouveau le chapitre du Concept stratgique sur la gestion des crises et la prvention des conflits. Jusque-l, la gestion des crises avait t centre sur une agression contre l'OTAN, et le rle des forces armes tait dfini uniquement dans le contexte de la dfense collective: le rle des forces armes de l'Alliance est de garantir l'intgrit territoriale et l'indpendance politique des tats membres, contribuant ainsi assurer la paix et la stabilit en Europe. En outre, le document stipulait ce qui suit: "L'Alliance a un caractre purement dfensif: elle n'utilisera jamais aucune de ses armes, sauf pour se dfendre."

Cependant, en raison de l'engagement croissant de l'OTAN dans des situations de crise en dehors de la zone du Trait, la gestion des crises ne pouvait plus tre conue uniquement dans le cadre de l'Article 5 du Trait de Washington, ce qui allait avoir une forte incidence sur le dispositif de dfense de l'OTAN. Les armes ne pouvaient plus tre utilises uniquement pour se dfendre, et d'autres changements dans les structures de commandement et de forces de l'OTAN s'imposaient.

Dans l'esprit de sa conception large de la scurit, l'OTAN allait galement effectuer ses nouvelles missions en coopration avec des pays non membres. La coopration avec la Russie et d'autres partenaires en ex-Yougoslavie a indniablement constitu une immense avance, qui a normment contribu la transformation de l'Alliance. Les reprsentants des pays de l'ancien Pacte de Varsovie sont devenus des visages familiers au sige de l'OTAN, Bruxelles, et au grand quartier gnral des puissances allies en Europe (SHAPE), Mons.


Vers un nouveau Concept stratgique de l'Alliance

L'adaptation russie de l'OTAN est sans prcdent. L'histoire montre que les alliances militaires traditionnelles disparaissent une fois qu'elles sont victorieuses. Or l'OTAN n'a pas disparu. En prs de cinq dcennies, elle est passe d'une alliance militaire traditionnelle de dfense collective une organisation politico-militaire de coopration en matire de scurit employant un nombre important de fonctionnaires et suivant des processus de dcision complexes. Plutt que de disparatre, les grandes organisations suivent habituellement un processus de transformation fonctionnelle. Pendant les annes 90, l'OTAN a volu au point que la gestion des crises et la prvention des conflits sont maintenant ses missions premires.

Nanmoins, le Concept stratgique de l'Alliance a t dpass par la ralit de cette transformation. Il ne remplit donc plus son objectif politique, savoir exprimer ce que l'Alliance reprsente l'heure actuelle. Conscients de cet tat de fait, les dirigeants et les planificateurs de l'Alliance ont, au Sommet de Madrid, en juillet 1997, lanc un examen du Concept stratgique dont le mandat a t approuv par les Ministres des affaires trangres et de la dfense des pays de l'OTAN en dcembre dernier.

Outre qu'elle adapterait la stratgie de l'Alliance la ralit, une nouvelle stratgie politique pourrait aider clarifier la transformation de l'OTAN aux yeux de la Fdration de Russie, qui elle rendrait ainsi l'adhsion de ses anciens satellites plus acceptable. Dans ce contexte, la tche de scurit fondamentale qui consiste "prserver l'quilibre stratgique" doit tre remplace. Une nouvelle tche de scurit fondamentale pourrait mettre l'accent sur le passage de l'OTAN une planification base, non plus sur la menace, mais sur la notion de capacits. L'OTAN pourrait exprimer sa volont de conserver assez de capacits militaires pour la prvention et la matrise des conflits, c'est--dire pour la dfense collective rgionale, en effectuant des oprations de soutien de la paix sous l'autorit du Conseil de scurit des Nations Unies ou la responsabilit de l'Organisation pour la scurit et la coopration en Europe (OSCE), et en appuyant les oprations de l'Union de l'Europe occidentale (UEO) entreprises par les Allis europens dans le cadre de leur Politique trangre et de scurit commune. En consquence, une nouvelle stratgie politique devrait contenir de nouvelles orientations pour l'laboration du dispositif de dfense des tats membres de l'OTAN. cet effet, il est important que l'on ne fasse plus de distinction entre les capacits et les structures de dfense collective rgionale et celles qui sont destines toutes les autres oprations.


La cohsion de l'Alliance

L'examen du Concept stratgique devrait non seulement reflter la transformation russie de l'OTAN, mais aussi porter spcialement sur la cohsion future de l'Alliance. Au temps de la Guerre froide, c'tait l'ampleur de la menace qui donnait l'OTAN son unit. l'avenir, l'OTAN devra faire face des risques limits, qui n'exigeront que des ractions galement limites. Ces risques limits seront un test permanent de l'unit au sein de l'OTAN, car il s'agit de savoir si tous les Allis seraient prts apporter une contribution la dfense collective et la gestion des crises au niveau rgional ou des oprations de soutien de la paix hors de la zone du Trait.

Il y a aussi le danger de voir certains tats membres "resquiller" en ne maintenant pas des capacits de projection de force adquates, ce qui minerait la cohsion politique de l'Alliance et pourrait constituer une grave menace pour une alliance fonde sur la solidarit mutuelle. Le dilemme de l'OTAN rside dans le fait que le plus grand engagement politique existe pour la menace la moins probable (menace contre la scurit relevant de l'Article 5), et l'engagement le plus faible pour la menace la plus probable (crise rgionale ne relevant pas de l'Article 5). L'avenir de l'OTAN sera largement dtermin par la capacit des tats membres de rsoudre ce dilemme.

Les intrts mutuels sont le ciment de l'unit future de l'OTAN. Ils sont dfinis en termes de scurit interne et externe, c'est--dire de relations pacifiques et stables tant l'intrieur qu' l'extrieur de la zone du Trait. Les crises qui engendrent des vagues de rfugis et les problmes socio-conomiques qui en dcoulent sont plus probables, pour l'avenir, que des menaces directes contre des tats membres. Dans un contexte d'interdpendance accrue, des crises hors de la zone OTAN peuvent avoir une forte incidence sur tous les tats membres. Une dfinition prcise des intrts communs et la volont politique de les dfendre peuvent crer la solidarit politique mutuelle ncessaire pour garantir la viabilit de l'OTAN long terme. Elle devrait donc figurer explicitement dans le Concept stratgique rvis.

La scurit et la stabilit ayant des composantes politiques, conomiques, sociales, culturelles, environnementales et de dfense, le rle de l'OTAN par rapport d'autres institutions devrait galement trouver une expression dans la nouvelle stratgie politique. D'autres efforts doivent tre faits pour mettre en uvre le concept d'institutions interdpendantes, l'OTAN jouant un rle central dans un systme de scurit cooprative. L'lment central de ce systme doit tre la coopration politique, conomique et militaire au sein d'un groupe de pays de plus en plus large.


La scurit cooprative


M. Bronislaw Geremek, Prsident en exercice de l'OSCE et Ministre des affaires trangres de Pologne, s'adressant la presse, le 20 mars, en Albanie, o il a eu des entretiens sur la crise du Kosovo.
(Photo AP 55Kb)

L'objectif de la scurit cooprative est de prvoir les conflits potentiels et de les empcher, ou de prendre des mesures actives pour les faire cesser une fois qu'ils ont clat. Ce concept n'impliquerait pas d'obligation d'assistance, aux termes du Trait, pour les tats membres, l'exception de ceux qui, faisant partie du systme de scurit cooprative, seraient lis par l'engagement de dfense collective de l'Article 5.

Le concept de scurit cooprative ne part pas du principe que toutes les crises peuvent tre matrises ou que les guerres peuvent toujours tre vites. Il vise plutt orienter des actions de prvention. Outre une volont de cooprer troitement dans tous les secteurs possibles, ce concept exige que le systme comporte des rgles et des normes de conduite communes et que les pays soient comptables au cas o ils viendraient y manquer.

La base de ce systme existe dj sous la forme de l'OSCE, qui a tabli un ensemble complet de rgles et de normes de conduite. Celles-ci couvrent la conduite entre pays, la dmocratisation, l'conomie de march, l'Etat constitutionnel, les droits de l'homme, les droits des minorits et les rgles de conduite militaires, autant d'lments dont le respect est troitement li la stabilit et la prvention des conflits. Depuis 1990, l'OSCE travaille l'laboration d'instruments devant permettre une intervention lorsque ces normes ne sont pas appliques, ou le sont insuffisamment. Etant donn que l'OSCE n'a pas de moyens militaires propres, il lui faudrait faire appel l'OTAN, seule organisation militaire comptente dans la zone de l'OSCE, pour qu'un tel systme de scurit cooprative puisse tre appliqu de manire efficace.

A cet effet, l'OTAN devrait lier expressment ses nouvelles missions de gestion des crises et de prvention des conflits une initiative qui donnerait davantage de substance au concept de scurit cooprative au sein de l'OSCE. Elle devrait s'efforcer d'effectuer toutes les oprations militaires dans la zone de l'OSCE sous son propre commandement. A cet gard, la coalition IFOR/SFOR en Bosnie-Herzgovine constitue un remarquable prcdent. Ainsi, l'largissement de l'OTAN d'autres pays de l'OSCE, peut-tre mme la Fdration de Russie, long terme, serait avantageux. Le nouveau Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA), le Partenariat pour la paix (PPP) renforc, la cration d'lments d'tat-major du PPP aux diffrents quartiers gnraux de l'OTAN et le Conseil conjoint permanent OTAN-Russie reprsentent galement des tapes cruciales sur cette voie. Le CPEA pourrait devenir la principale plate-forme de coopration militaro-oprationnelle, o les partenaires examineraient avec l'OTAN les modalits de coalitions des pays dsireux et capables d'entreprendre des oprations dans la zone de l'OSCE. Grce au Processus de planification et d'examen du PPP, l'interoprabilit des partenaires avec l'OTAN sera amliore, ce qui facilitera une excution efficace de telles oprations.


Repenser l'OTAN

Ce concept de l'OTAN ncessite un changement radical du mode de pense des traditionalistes qui considrent l'Alliance seulement en termes de dissuasion d'agresseurs extrieurs potentiels et de besoin de dfense collective. Si l'OTAN veut viter de devenir obsolte, des ides progressistes telles que celles qui sont prsentes ici devraient tre incorpores dans une nouvelle version du Concept stratgique de l'Alliance. Sinon, long terme, dfaut de menace de grande envergure, l'Alliance n'aura plus de raison d'tre.


Notes

  1. Le texte du Concept stratgique de l'Alliance figure dans la Revue de l'OTAN, n6, dcembre 1991, p.25.

  2. Aujourd'hui l'OSCE.


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