Edition Web No. 6 - nov.- dc. 1997 Vol. 45 - pp. 16-19

Relever le dfi de l'adaptation du Trait FCE Crispin Hain-Cole Responsable de la section dsarmement, matrise de l'armement et scurit en coopration la Division des affaires politiques de l'OTAN

(25Kb) Le Trait FCE a t un immense succs, puisque il a conduit l'limination de milliers de chars et d'autres armements en Europe. Mais le cadre de coalition Est-Ouest dans lequel il a t initialement ngoci est dsormais remplac par un nouveau contexte scuritaire en Europe. L'auteur explique comment le dfi de l'adaptation du Trait aux nouveaux paramtres de la scurit europenne a t relev par l'OTAN. En mai 1996, les trente Etats parties au Trait sur les forces conventionnelles en Europe (FCE) se sont runis pour valuer le fonctionnement du Trait au cours de ses cinq premires annes d'existence. Ils ont not avec satisfaction que plus de 58 000 pices d'armement et d'quipement conventionnel avaient t limines ("rduites"); que plus de 2 500 inspections avaient eu lieu; et qu'un systme permanent d'change d'informations avait t mis en place. Autrement dit, le Trait a atteint son objectif premier de devenir une pierre angulaire de la scurit europenne. Mais un besoin de changement s'est aussi fait sentir. En effet, le Trait avait t ngoci dans le contexte de l'ancienne opposition entre les deux blocs - OTAN, Pacte de Varsovie - dans le but d'quilibrer leurs forces conventionnelles. Depuis sa signature, en 1990, de nombreuses transformations ont eu lieu - la dissolution de l'Organisation du Trait de Varsovie et de l'Union sovitique, le retrait des forces russes d'Europe centrale et la naissance de nouveaux Etats qui ont port le nombre de parties au Trait de vingt-deux trente. En outre, d'autres changements s'annonaient, avec l'adaptation et l'largissement venir de l'OTAN.

Le lancement du processus Etats parties au Trait FCE Allemagne, Armnie, Azerbajan, Blarus, Belgique, Bulgarie, Canada, Danemark, Espagne, Etats-Unis, France, Gorgie, Grce, Hongrie, Islande, Italie, Kazakhstan, Luxembourg, Moldova, Norvge, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni, Russie, Slovaquie, Rpublique tchque, Turquie, Ukraine Dans ces conditions, les Etats parties au Trait ont dcid, lors de la Confrence d'examen de mai 1996, de lancer un processus d'ajustement du Trait. Mais ils ont bien affirm leur dtermination que ce processus "vise amliorer le fonctionnement du Trait dans un environnement en mutation" afin d'en "amliorer la viabilit et l'efficacit", et qu'il "soit de nature permettre au Trait de conserver son rle majeur dans l'architecture de scurit europenne". Ils ont aussi dclar que ce processus devrait s'efforcer d'amliorer "la scurit de tous les Etats parties, indpendamment de leur appartenance une alliance politico-militaire". Loin de souhaiter la mise au rebut du Trait, ses membres avaient donc exprim leur rsolution d'assurer son avenir. Les changements survenus, dans le domaine de la scurit europenne, depuis 1990, ont rendu les ngociations sur l'adaptation du Trait FCE plus complexes, certains gards, que celles entreprises sur le texte initial. Les ngociations d'origine avaient simplement vis crer un quilibre entre l'OTAN et le Pacte de Varsovie (ce qui n'tait pas chose facile sur le plan pratique, mais mais l'tait sur le plan conceptuel). En 1997, si les seize membres de l'Alliance continuaient cooprer dans le cadre de l'OTAN, en revanche tout le reste avait chang dans la communaut FCE. Les membres de l'OTAN et la Russie laboraient leurs relations venir (l'Acte fondateur ayant t agr en mai 1997) et reconnaissaient qu'elles pouvaient tre tayes, concrtement, par un Trait FCE ractualis. Un certain nombre de discussions fertiles sur les FCE se sont droules 16 + 1, qui devraient se poursuivre dans le cadre du nouveau Conseil conjoint permanent OTAN-Russie. Un garde du Blarus passant ct de chars et canons de l'poque sovitique qui ont t "rduits" en ferraille conformment au Trait FCE. (Reuters 62Kb) Mais le Trait FCE comptait trente membres, dont les intrts lgitimes doivent tre protgs pendant la phase d'adaptation. Certains d'entre eux sont candidats l'accession l'OTAN comme la Pologne, la Hongrie et la Rpublique tchque qui ont t invites, Madrid, en juillet dernier, engager des pourparlers d'adhsion, mais du point de vue des FCE, ils constituent un groupe diffrent de celui des seize allis actuels. D'autres Etats parties viennent seulement de devenir indpendants et consi-drent les ngociations sur les FCE comme un moyen de renforcer leur nouveau statut. Au cours de cette priode, l'un d'eux, l'Ukraine, a ngoci des relations spciales avec l'OTAN, qui se sont traduites par la Charte OTAN-Ukraine. Certains Etats parties se situent dans des zones d'instabilit, voire de vritable conflit. On peut citer le cas de la Transcaucasie, avec le problme persistant du Haut-Karabakh, qui oppose deux Etats membres du Trait FCE. De mme, la politique de certains Etats dicte qu'ils assurent leur scurit de faon indpendante, sans appartenir une quelconque alliance (ce qui ne les empche pas d'tre en bons termes avec l'Alliance atlantique et ses membres). Sans oublier l'aspect plus large du rle du Trait FCE comme pierre angulaire de la scurit europenne, dont bnficient aussi les membres non signataires. Il est clair que les ngociateurs avaient l'esprit la possibilit d'largir le Trait de nouveaux membres. Dans ce contexte gopolitique, la mise en uvre des dcisions de la Confrence d'examen a incomb aux membres du Groupe consultatif commun du Trait (GCC), Vienne. C'est l qu'ont t engages les ngociations sur l'adaptation, en septembre 1996, dont la premire phase s'est acheve lors du Sommet de Lisbonne de l'Organisation pour la scurit et la coopration en Europe (OSCE), en dcembre 1996. Ces dispositions prliminaires ont tabli la direction ("Porte et paramtres") des ngociations de fond qui doivent suivre. Elles ont galement fix un calendrier rigoureux, selon lequel les ngociations sur l'adaptation devraient tre conclues au cours du second semestre 1998. Les propositions de l'OTAN Dcoupage d'un Aero L-29 d'entranement dans le cadre des rductions de matriel de la rpublique tchque aux termes du Trait CFE. (VICS/PA photo 42Kb) Ceci ayant t acquis, les dlgations de Vienne se sont ensuite efforces de dfinir les "Elements fondamentaux" de l'adaptation du Trait. Pour remplacer son ancienne structure - aux limites dictes par la prsence de deux zones d'influence (les seize de l'OTAN et les quatorze de l'ex-Pacte de Varsovie) et par un systme de rgionalisation qui couvrait toute l'tendue de l'Atlantique l'Oural - l'OTAN a avanc, la mi-fvrier, une proposition sur un systme de plafonds d'quipements nationaux et territoriaux. Il prvoit que chaque Etat partie aurait un plafond national tablissant des limites quant au nombre total de chars, de vhicules blinds de combat, de pices d'artillerie, d'avions de combat et d'hlicoptres d'attaque (les cinq catgories d'quipement limit par le Trait - ELT) qu'il pourrait possder dans la zone d'application du Trait. Les plafonds territoriaux, eux, remplaceraient les actuelles limitations par rgion - et tabliraient des limites en ce qui concerne tous les ELT terrestres qui pourraient tre dtenus sur le territoire d'un Etat partie donn (ou sur une partie de ce territoire, s'il tait convenu que celui de certains grands Etats parties devait tre divis en plusieurs units territoriales). Le plafond territorial couvrirait tant les forces indignes que stationnes. L'OTAN a galement propos que certaines exemptions aux plafonds territoriaux soient prvues, c'est--dire qu'ils puissent tre dpasss dans certains cas, s'il s'agit d'oprations de maintien de la paix sous mandat des Nations unies ou de l'OSCE, d'exercices militaires notifis, ou mme de gestion de crises. En outre, l'Alliance a propos qu'une clause sur l'accession soit ajoute, afin que le Trait puisse tre ouvert de nouveaux membres. Compte tenu de la disparition de la structure de coalitions, l'adhsion de nouveaux Etats parties serait techniquement possible, et les droits de participation des trente signataires actuels pourraient tre tendus. Tandis que les ngociations progressaient Vienne, divers vnements se produisaient - et en particulier les pourparlers sur l'Acte fondateur OTAN-Russie et des discussions sur l'largissement de l'OTAN. Il est rapidement apparu qu'aucun des trente Etats parties ne souhaitait demander des plafonds d'quipements suprieurs ceux autoriss par le Trait actuel. Un consensus a mme rapidement merg en faveur de la diminution des plafonds globaux, ce qui donne une base la scurit europenne un niveau d'armement rduit. Il a aussi t avanc que les avantages de l'appartenance des alliances taient tels, pour les Etats concerns, qu'une rgle spciale de "suffisance des alliances" devrait limiter davantage les quantits d'quipement dtenues par leurs membres. Des limites particulires? Un document annexe des ngociations a abord la question des limites particulires prvues dans l'ancien Trait au sujet de la zone des "flancs" (celle au nord incluait le district militaire de Leningrad, en Russie, et celle au sud le nord du Caucase et la Transcaucasie). Le rgime des flancs avait t modifi par un accord conclu lors de la Confrence d'examen du Trait en mai 1996. Mais lors des ngociations d'adaptation, la question s'est pose de savoir si ce rgime modifi devait tre maintenu dans la nouvelle structure du Trait. Le problme des forces stationnes a galement t soulev. Les ngociateurs ont pens que la stabilit serait renforce par un accord stipulant qu'aucun "nouveau" stationnement ne devrait venir s'ajouter ceux qui existent dj. C'est dans ce cadre qu'en mars 1997 l'OTAN a dclar que "dans le contexte de scurit actuel et dans un proche avenir, l'Alliance remplira sa mission de dfense collective et ses autres missions au moyen de l'interoprabilit, l'intgration et la capacit de renforcement plutt qu'en recourant un stationnement permanent supplmentaire d'importantes forces de combat". Des ngociations intensives sur tous ces points se sont droules durant le printemps et au dbut de l't 1997. Il a plusieurs fois paru possible qu'elles se concluent avant le Sommet OTAN-Russie du 27 mai Paris; puis pour le Sommet de l'OTAN des 8 et 9 juillet. Pour finir, un accord sur "certains lments fondamentaux" de l'adaptation du Trait a t obtenu le 23 juillet 1997. Ces travaux ont t stimuls par ceux des membres de l'Alliance au sein du GCC qui ont abouti, fin juin-dbut juillet, une srie de dclarations selon lesquelles ils taient prts accepter d'importantes rductions de leurs plafonds d'quipement, dans le contexte d'un accord sur l'adaptation satisfaisant dans l'ensemble. En consquence, les ngociateurs sont parvenus un accord prvoyant de remplacer la structure de puissances coalises du Trait par le systme de plafonds nationaux et territoriaux propos par l'OTAN. Aucun Etat partie n'aurait de plafonds nationaux excdant ceux autoriss par le Trait actuel, et les niveaux cumuls seraient nettement abaisss. Ces plafonds nationaux auraient alors valeur de limites obligatoires, qui seraient rexamines tous les cinq ans lors des Confrences d'examen habituelles du Trait. Les plafonds territoriaux, eux, viendraient remplacer la division en zones prvue dans le Trait, ceci prs que l'essentiel du rgime des flancs serait maintenu aprs ajustement la nouvelle structure adapte du Trait. Des mesures seraient prises au sujet de dploiements temporaires dpassant les plafonds territoriaux. Et de nouveaux Etats parties pourraient accder au Trait. Un calendrier respect Ces Elments fondamentaux ont dfini l'essentiel du Trait rvis. D'autres travaux seront ncessaires pour en laborer les dtails. Par ailleurs, certaines questions n'ont pas encore t rsolues ce stade des ngociations, entre autres celle des limites spciales concernant les "nouvelles" forces stationnes. Il conviendra aussi de dbattre plus avant du concept d'units territoriales, ainsi que du dtail des dispositions relatives aux plafonds territoriaux et leur tendue, qui sont bien moins approfondies, dans l'accord du 23 juin, que celles sur les plafonds nationaux. Ces ngociations ont t menes dans un esprit positif et coopratif. Elles ont respect le calendrier tabli au Sommet de l'OSCE Lisbonne, en dcembre 1996, et ont jou leur rle de dfenseur de la scurit en coopration en une priode de transformation. Le dfi de la conservation du Trait et de son adaptation des conditions nouvelles a t relev et il semble possible de respecter les exigences du calendrier pour la conclusion de l'ensemble du processus dans la limite des dix-huit mois suivant le Sommet de Lisbonne.