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Les organisations subrégionales,
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Les organisations subrégionales sont les Cendrillons de la sécurité européenne. Leurs activités font rarement la une en Occident. Et les membres des nombreux groupements qui s'enchevêtrent maintenant en Europe centrale et orientale insistent plus lourdement sur leurs difficultés opérationnelles que sur leurs réalisations. Ils ne peuvent ni se substituer aux groupements de défense collective ni proposer des garanties de sécurité fermes. Ils ont bien du mal à progresser véritablement en matière de désarmement. Ils ne peuvent ni réaliser ni remplacer le marché unique totalement intégré qu'offre l'Union européenne. Bon nombre de leurs membres spéculent ouvertement sur le temps qu'il leur reste avant qu'ils ne soient noyés par la vague d'intégration qui déferle sur l'Est. En fait, il serait logique de les considérer, à terme, comme le résultat voué à l'échec d'une contingence historique bien déterminée. Les six principaux groupements d'Europe centrale et orientale - le Conseil euro-arctique de la mer de Barents (CEAB), le Conseil des Etats de la Baltique (CEB), le Groupe de Visegrad, l'Association centre-européenne de libre-échange (ACELE), l'Initiative centre-européenne (ICE) et la Coopération économique de la mer Noire (CEMN) - ont tous été créés entre 1989 et 1993 après la fin de la Guerre froide, la dissolution du CAEM (COMECON) et du Pacte de Varsovie, et l'effondrement de l'Union soviétique. Ils ont contribué à combler un vide politique et à relancer la coopération économique entre des Etats qui commençaient seulement à tester les possibilités offertes par leur toute nouvelle indépendance (mais aussi à en percevoir les lourdes responsabilités). Les groupements du Nord comme du Sud - Conseil euro-arctique de la mer de Barents, Conseil des Etats de la Baltique, Initiative centre-européenne et Coopération économique de la mer Noire - ont créé d'importants réseaux reliant des pays de l'OTAN, des pays neutres d'Occident et des états d'Europe centrale et orientale. Ils ont aussi exploité l'effondrement des barrières dressées par la Guerre froide pour réunir des "familles" régionales naturelles, mais aussi pour constituer des moyens d'assistance souples et discrets par les pays occidentaux à une époque où l'on ne parlait pas encore "d'élargissement" ni de Partenariat pour la paix. La Russie a adhéré à trois d'entre eux (CEAB, CEB et CEMN) et l'Ukraine à deux d'entre eux (CEMN, ICE depuis juin 1996). Le groupe de Visegrad, fondé par la Pologne, la Tchécoslovaquie et la Hongrie, a toujours été plus explicitement destiné à faciliter l'entrée de ses membres dans les grandes organisations occidentales, et lorsque le consensus s'est rompu, quant à sa valeur sur le plan politique, l'intérêt s'est déplacé naturellement vers son équivalent dans le domaine économique, l'Association centre- européenne de libre-échange, qui continue de se développer, accueillant même d'autres pays associés de l'Union européenne. Exception faite du Groupe de Visegrad, ces groupements semblent avoir surmonté la première grande mise à l'épreuve de leur utilité: la création et l'amélioration de plus larges dispositifs d'association/assistance par l'Union européenne (statut d'associé), l'UEO (statut d'associé partenaire) et par l'OTAN (Partenariat pour la paix). Les deux premiers de ces dispositifs sont encore limités géographiquement et aucun d'eux n'est axé sur les domaines pratiques - infrastructures, tourisme, coopération culturelle, sociale/éducative, environnement - qui demeurent la préoccupation essentielle de la plupart des groupements subrégionaux. S'il fallait démontrer qu'ils sont encore "commercialisables", il suffirait d'évoquer la pression dont ils ont tous fait l'objet, ces deux dernières années, pour qu'ils acceptent de nouveaux membres, observateurs et associés. Des pays situés au sud et au nord du Groupe de Visegrad initial ont cherché à rejoindre l'Association centre- européenne de libre-échange; l'Initiative centre-européenne et la Coopération économique de la mer Noire ont accueilli un grand nombre de petits pays (parmi lesquels se trouvent tous les pays de l'ex-République yougoslave, à l'exception de la Serbie et du Monténégro); et même un pays reclus comme le Bélarus a été admis au sein de l'ICE et a postulé au statut d'observateur au sein du Conseil des Etats de la Baltique. Voilà qui fournit un indice d'estimation quant à la valeur future de ces groupements et de leurs chances de survivre au moins dix années encore. Dans l'espace euratlantique, le thème dominant de cette période sera certainement l'intégration: comment mieux renforcer et jusqu'où étendre le champ de l'Alliance nord-atlantique et de l'Union européenne, organisations qui présentent un degré d'intégration unique? Ce processus, déjà complexe pour les membres de ces organisations, pose aussi des problèmes particuliers à au moins deux autres catégories d'Etats. Certains auront fait acte de candidature à une entrée rapide dans l'UE et l'OTAN mais n'appartiendront pas à la première vague d'admissions et n'auront peut-être même pas la garantie de figurer dans la seconde. Et d'autres peuvent avoir le sentiment que cette intégration ne leur convient pas, qu'elle pourrait même leur être préjudiciable, tout en s'estimant en droit d'être considérés comme membres de la grande famille européenne. Bien entendu, ces pays peuvent chercher influence et protection dans d'autres cadres institutionnels, notamment l'OSCE et le Conseil de l'Europe. Mais les groupements subrégionaux garantissent également à leurs membres une égalité de statut tout en leur offrant des possibilités d'influence proportionnellement plus grandes, d'échange d'informations et de négociation discrètes ainsi que des programmes souples, potentiellement illimités. Autant d'atouts particulièrement intéressants pour des pays de petite taille et reculés.
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L'étude comparative en cours
Notre projet, lancé à Varsovie, à l'occasion de la réunion d'un Groupe directeur interne, a été suivi d'une conférence, tenue à Bucarest en octobre, à laquelle ont participé de hauts fonctionnaires issus de vingt Etats, des représentants de l'OTAN et de la Commission européenne ainsi que le Président en exercice de l'OSCE. L'intérêt des membres des divers groupements, suscité par leurs expériences mutuelles, a confirmé l'à- propos du sujet choisi, et leurs contributions ont étoffé notre calendrier thématique de nouveaux projets d'étude (comme la sous-région génératrice d'identité nationale ou les problèmes posés par les initiatives régionales rivales ou redondantes, notamment lorsqu'elles émanent de pays reculés). Sur la base de ces discussions, l'IEWS a présenté en novembre à l'OSCE et à ses partenaires de dialogue un rapport et des propositions sur la prise en compte possible de la dimension subrégionale dans le nouveau "modèle européen de sécurité" qui était au programme de l'OSCE lors du Sommet de Lisbonne en décembre 1996. Le projet sera mené à terme dans le courant de cette année et publié sous la forme d'un volume présentant des études comparatives exhaustives sur les six groupements, une analyse générale et des conclusions théoriques. Les avantages de l'engagement subrégionalQuelles conclusions préliminaires pouvons-nous tirer à ce stade? Premièrement, que le lien entre le processus subrégional et l'intégration est solide, mais complexe. Lors de l'enquête sur les raisons pour lesquelles certains Etats pourraient ne pas soutenir les organisations subrégionales, les arguments les plus négatifs ont été avancés par les pays espérant adhérer à l'OTAN et à l'UE. En effet, ces candidats potentiels craignent d'être rejetés selon le motif que les arrangements subrégionaux suffiraient à couvrir leurs besoins. Ils craignent que seule l'admission de la totalité des membres d'un groupe subrégional ne soit envisagée, ce qui condamnerait les plus avancés à attendre les plus lents. Certains pensent aussi que les ressources investies dans les forums subrégionaux seront ainsi détournées de leur objectif principal: l'accession à l'OTAN et à l'UE.Deux éléments sont nécessaires pour persuader les pays qu'une intégration subrégionale et plus "profonde" sont véritablement complémentaires. Tout d'abord, les pays occidentaux seraient bien avisés d'admettre qu'aucun modèle d'organisation subrégionale existant en Europe ne peut constituer un substitut pour un pays déterminé à obtenir des garanties de défense collective et une intégration politique et économique totale. Ensuite, les organisations intégrées devraient indiquer clairement que de bons antécédants de coopération au niveau subrégional favoriseront plus qu'ils ne pénaliseront les pays qui, par ailleurs, remplissent les conditions d'admission, car une telle expérience reflète des qualités de maturité, de stabilité et de bon voisinage qui sont au c ur des acquis de l'OTAN et de l'UE. Jusqu'ici, ce message a été quelque peu voilé - voire, pour certains observateurs, contredit - par l'insistance (à juste titre) de l'OTAN et de l'UE pour juger les candidats selon leurs propres mérites, et non par "lots" régionaux. Or ce principe n'a absolument rien d'incompatible avec une attitude plus réceptive à l'égard des associations subrégionales, à condition que le critère de jugement des Etats en vue de leur accession ne soit pas seulement déterminé par leur appartenance à un groupement donné, mais aussi par leur comportement et leurs actions dans ce groupe. Une fois ces points clarifiés, il devrait être possible de voir comment même un pays obstinément tourné vers l'intégration pourrait profiter des activités subrégionales. Un groupement composé d'un assez petit nombre de pays dans les mêmes dispositions pourrait adopter une "stratégie de pré- accession" et, collectivement, tester ou appliquer graduellement les standards et mécanismes du groupe intégré visé (ceci relève en grande partie du modèle du Groupe de Visegrad et de l'ACELE). Même si tous les partenaires subrégionaux n'en sont pas au même stade de leur campagne d'accession, ils pourraient choisir certaines politiques parmi les moins contraignantes de l'organisme visé (par ex. des positions semblables sur la Politique étrangère et de sécurité commune) afin de les appliquer entre eux sur une base volontaire et égalitaire. La fonction des grands groupements du Nord et du Sud-Est de l'Europe, moins homogènes que les autres, consisterait plutôt à compléter et à amortir le processus d'intégration en absorbant certaines de ses inévitables tensions. Au moins, ils permettront aux membres de l'OTAN et de l'UE, aux candidats de la première et de la deuxième vague, aux pays neutres et aux non-candidats comme la Russie, de poursuivre rencontres et discussions. La faible médiatisation de leurs réunions, qui sont peu soumises à la pression des attentes, serait un atout en cas de surchauffe des lignes de communication plus directes (Etats-Unis/Russie, OTAN/Russie). Si tous les membres d'un tel groupement s'accordaient au moins pour essayer de faire au mieux, ils pourraient s'entraider concrètement de multiples façons. Les membres intégrés pourraient informer ces institutions sur les événements survenant au sein de l'UE et de l'OTAN, sur les préoccupations de leurs voisins, et ils devraient aussi être en mesure de concevoir des projets, et de les recommander au soutien de l'OTAN ou de l'UE, ce dont bénéficieraient tous les membres de leurs groupements. Ces fonctions seraient, globalement, identiques à celles du réseau de coopération nordique après l'entrée du Danemark, puis de la Suède et de la Finlande dans l'Union européenne, et elles transparaissent déjà dans les travaux, par exemple, des groupes subrégionaux de la mer de Barents et de la Baltique. Si les cinq groupes subrégionaux encore actifs peuvent jouer, ne serait-ce qu'une partie du rôle suggéré plus haut, ils contribueront clairement et utilement à la sécurité européenne. Cependant, certains d'entre eux n'ont même pas de problèmes de sécurité en tant que tels à leur ordre du jour. La majorité d'entre eux, si on les interrogeait sur l'importance de ces questions, préféreraient la minimiser et non la promouvoir. Il s'agit là d'une attitude partiellement tactique, expliquée par leur souhait de ne pas détourner l'attention de leur candidature à l'OTAN, mais c'est aussi le reflet d'une vérité. C'est que la plus grande contribution de tous ces groupes à la sécurité se situe sans doute au niveau existentiel, tacite: le simple fait que leurs membres aient une attache, puissent se comprendre, se parler de leurs préoccupations dans les "couloirs", posséder des numéros de téléphone à composer en cas de crise. De plus, tous les groupements étudiés ont progressé (qu'ils le reconnaissent ou non) dans le domaine de la "sécurité douce", en facilitant les échanges humains et économiques de part et d'autre des frontières et en aidant ainsi à consolider les bases sociales de la stabilité et de la compréhension mutuelle. Presque toutes leurs activités en matière de coopération environnementale, d'amélioration des transports et des communications, d'aides réciproques en cas d'accidents et de situations d'urgence peuvent être liés à la sécurité et à l'instauration de la confiance. La question délicate consiste à savoir s'ils peuvent et doivent étendre leurs activités à des domaines plus explicitement liés à la sécurité: débat ouvert sur des questions de sécurité à l'échelle régionale, européenne ou mondiale; dialogue collectif avec l'OTAN, l'UEO ou l'OSCE; tentatives manifestes de prévention, de règlement des conflits ou de médiation dans leurs régions; coopération politique et/ou militaire pour des missions de gestion des conflits au-delà de leur territoire. Jusqu'ici, tous les groupes ont beaucoup hésité à s'engager dans ces domaines et les plus hétérogènes seraient peut-être bien avisés de les éviter totalement. Au stade actuel, nos travaux mettent en relief que même en laissant de côté toute suggestion de garanties "dures", certaines parties du programme sécuritaire vont résister à l'approche subrégionale. Pour ce qui est du désarmement "dur" (réductions des forces et plafonds) et de la création de forces conjointes de gestion des crises, pour ne prendre que deux exemples, les groupements existants sont à la fois trop petits et trop grands. En effet, les grandes puissances militaires occidentales, dont la présence serait nécessaire pour obtenir des résultats équilibrés, n'y figurent pas, et ils réunissent des pays de dimensions trop inégales pour pouvoir conclure aisément un marché local viable. A cet égard, des approches paneuropéennes et bilatérales ou trilatérales ont des chances d'être plus efficaces, tandis que des Etats et institutions extérieurs à la région pourraient (vu leur importance relative et leur "neutralité") être mieux à même d'assurer la gestion des conflits et de faire office de médiateurs. Il reste aux groupes subrégionaux, en matière de sécurité, quelques fonctions qu'ils pourraient utilement aborder - gestion coopérative des frontières, coopération élargie sur les "nouvelles menaces" comme le terrorisme, la criminalité et la drogue et des mesures de contrôle d'armement plus souples. Comme par exemple dans les domaines de la transparence, du préavis et autres mesures contraignantes - mais il est certain que nous ne devrions pas les pousser dans cette direction tant qu'ils ne sont pas prêts. Le lien avec l'OSCE et les autres organisationsLes recommandations de l'IEWS à l'OSCE en octobre ont été présentées sous notre responsabilité et feront ou non la preuve de leur validité. En tout cas, quel que soit leur destin, elles nous ont donné une bonne occasion de tirer quelques conclusions générales provisoires. Nous sommes convaincus que les groupes subrégionaux fondés sur le libre arbitre, prenant des décisions consensuelles et respectant les principes de l'ONU et de l'OSCE contribuent, par leur existence même, à la stabilité et à la sécurité de la zone euratlantique. Toutes les contributions qu'ils peuvent apporter indirectement à la sécurité à travers leurs activités communes sont bénéfiques, à condition qu'elles n'aillent pas à l'encontre de la sécurité de pays non- membres. Selon nous, cette dimension subrégionale de la sécurité devrait être reconnue dans les textes et la structure du tout nouveau Modèle de sécurité de l'OSCE, cette dernière devant aussi faciliter concrètement le contact et le soutien mutuel entre les groupements en assurant l'accueil d'un "groupe de groupes" (représenté par leurs présidences et/ou secrétariats) qui pourrait ainsi se réunir au moins une fois par an.Les grandes organisations européennes - OTAN, UE, UEO - devraient être incitées à envoyer des représentants à ces réunions, à formuler plus clairement leurs politiques à l'appui des sous-régions, et à mettre en place un échange d'informations régulier mais non contraignant. Nous avons également suggéré qu'un site soit consacré, sur le World Wide Web, à l'échange d'informations et à la discussion sur les travaux des groupes subrégionaux, peut-être en association avec la nouvelle "page d'accueil" de l'OSCE. La déclaration émise à l'issue du Sommet de Lisbonne de l'OSCE sur le "Modèle de sécurité" a souligné la valeur des "initiatives bilatérales et régionales destinées à établir des relations de bon voisinage et de coopération". Elle a également suggéré que soit élaborée une série de mesures de confiance soutenant les processus sécuritaires régionaux. Nous pensons que c'est là un solide fondement nous permettant de continuer d'avancer nos propositions, dans l'espoir de réunir, un jour, un consensus en faveur de leur adoption. S'il n'existe pas de manière unique et idéale d'organiser la coopération subrégionale en Europe centrale et orientale, il n'y a certainement aucune raison d'imposer à d'autres un modèle centre- européen. En revanche, il est toujours bon d'essayer d'instaurer un débat et un échange d'expériences transparent, et nous avons l'intention de nous consacrer comme il se doit à ces moyens d'une grande portée géographique au cours de la phase finale de notre étude. Que la prolifération des groupes subrégionaux dans l'Europe de l'après-Guerre froide se révèle ou non avoir été un phénomène transitoire, une analyse correcte de leur signification devrait servir la cause de la sécurité à l'échelle globale.
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