Revue de l'OTAN

Edition Web
No. 6 - Nov. 1996
Vol. 44 - pp. 26-30

Vers un traité d'interdiction des essais nucléaires

Jaap Ramaker
Ambassadeur, Représentant permanent des Pays-Bas à la Conférence sur le désarmement et Président de la Commission ad hoc sur l'interdiction des essais nucléaires(1996)


Amb. Ramaker
(14Kb)
Après deux ans et demi, les négociations sur un Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (CTBT) ont abouti, en septembre, à une impasse. En dépit de ce contretemps lors de la Conférence de Genève sur le désarmement, le texte du traité a été déposé comme résolution des Nations unies et adopté à une large majorité. Le CTBT est désormais ouvert à la signature. Cet article explique le parcours inhabituel qui a été suivi pour parvenir à ce stade de l'élaboration de ce traité capital.

La question de la limitation ou de l'interdiction des explosions expérimentales d'armes nucléaires est à l'ordre du jour des négociations multilatérales sur l'armement depuis 1954, année où l'Inde a proposé la conclusion d'un «accord point mort" sur les essais. Néanmoins, aucun des différents traités conclus depuis lors ne prévoit globalement une interdiction complète des explosions nucléaires dans tout environnement ou leur interdiction quel que soit leur rendement. En dépit du Traité sur l'interdiction partielle des essais (Partial Test Ban Treaty - PTBT) de 1963, à caractère multilatéral, et du Traité bilatéral américano-soviétique sur l'interdiction des essais nucléaires (Threshold Test Ban Treaty - TTBT) de 1974 ou du Traité sur les explosions nucléaires pacifiques (Peaceful Nuclear Explosion Treaty - PNET) de 1976, la communauté mondiale n'a pas encore concrétisé son ambition d'aboutir à un traité d'interdiction complète des essais.

La Conférence de Genève sur le Désarmement (CD) et l'organisme qui l'a précédée, le Comité des dix-huit sur le désarmement, a consacré beaucoup de temps à cette question. Ainsi, par exemple, la CD a décidé la création du Groupe d'experts scientifiques, chargé d'établir des mesures de vérification en vue d'un futur CTBT. Et effectivement, le réseau sismique actuel de détection des explosions nucléaires prévu dans le cadre du CTBT repose sur les travaux effectués par ce groupe d'experts au cours de ces vingt dernières années.

Les conditions politiques pendant la période de la Guerre froide n'ont pas permis d'engager de véritables négociations sur un CTBT. Au début des années 80, l'administration américaine adopta la position selon laquelle des essais nucléaires étaient indispensables à la sécurité de l'Alliance. Une interdiction globale des essais était donc perçue comme un objectif à long terme dans le cadre de la maîtrise des armes nucléaires. Et de son côté, l'Union soviétique avait presque la même opinion en ce qui concernait le Pacte de Varsovie.


Le début des négociations

Avec la fin de la Guerre froide, la situation changea. En 1991, la France prit l'initiative d'une réflexion commune sur les essais nucléaires avec les cinq pays détenteurs de l'arme nucléaire. Au cours de cette année et de la suivante, la France, la Fédération russe et les Etats-Unis déclarèrent des moratoires unilatéraux sur les essais nucléaires. De plus en plus de pays se ralliaient à l'idée que des négociations sur une interdiction complète des explosions devaient être rapidement lancées. La CD, qui venait de conduire avec succès les négociations sur la Convention sur les armes chimiques (Chemical Weapons Convention - CWC), a été désignée comme forum de prédilection pour de telles négociations.

Le 10 août 1993, la Commission ad hoc sur l'interdiction des essais nucléaires (AHC/NTB) arrêta un mandat de négociation. D'après le dispositif de ce mandat, la Conférence devait «négocier intensivement un traité universel sur l'interdiction complète des essais nucléaires qui soit vérifiable de façon multilatérale et concrète et qui pourrait contribuer efficacement à la prévention de la prolifération d'armes nucléaires sous toutes ses formes, au processus de désarmement nucléaire et partant au renforcement de la paix et de la sécurité internationales".

En janvier 1994, les négociations furent engagées sous la Présidence de M. l'Ambassadeur Miguel Marin Bosch, du Mexique. Dans un premier temps, un grand nombre de travaux préparatoires ont été nécessaires. Ce fut valable essentiellement pour les aspects du futur traité touchant à la vérification, mais également pour ses aspects juridiques et institutionnels, encore trop imprécis. Pendant les premiers mois des négociations, de multiples propositions furent émises sur les différentes facettes du traité. Certaines étaient totalement nouvelles, tandis que d'autres provenaient de traités antérieurs sur la maîtrise des armements et sur le désarmement, comme le PTBT ou la CWC.

La Suède (en décembre 1993) et l'Australie (en mars 1994) présentèrent toutes deux des projets de traités intégraux. Au milieu de l'année 1994, M. l'Ambassadeur Marin Bosch voulut présenter un «texte prospectif», c'est-à-dire un texte comportant des objectifs d'une portée supérieure à ce qui avait été proposé sur base du matériel disponible. L'opposition à ce «texte prospectif» vint essentiellement des délégations occidentales, qui jugèrent que projeter trop loin ce que pourrait être un CTBT, sans avoir négocié un texte à proprement parler, risquait d'aliéner les pays détenteurs de l'arme nucléaire et de ce fait de mettre en péril le processus de négociation. Pour ces délégations, le texte du Président de la Commission, au stade alors atteint dans les pourparlers, devait seulement refléter les propositions déjà avancées et servir de base à de futures négociations. Aussi, au terme de la session 1994 de la Conférence sur le désarmement, le Président, au lieu de présenter un «texte prospectif», intégra tous les éléments qui lui avaient été fournis dans un «texte de travail» destiné à servir de base aux négociations. negotiations.

Les négociations en 1995

En 1995, les pourparlers progressèrent régulièrement à partir du «texte de travail», c'est-à-dire un texte comportant encore des passages entre crochets ouverts au débat. Les convergences d'idées couvraient de plus en plus de domaines, notamment celui des technologies de surveillance des explosions nucléaires éventuelles, qui devaient être intégrées au Système de surveillance international (IMS). Fin 1995, il fut convenu que ce système se composerait d'un réseau sismique, d'un réseau hydroacoustique de surveillance des océans, d'un réseau d'infrasons destiné à contrôler d'éventuelles explosions nucléaires dans l'atmosphère et d'un réseau de moniteurs de radionucléides, servant à détecter les particules radioactives comme preuves du caractère nucléaire d'explosions survenues. En ce qui concernait les aspects institutionnels du traité, les parties se mirent d'accord sur les pouvoirs et les fonctions de l'organisation internationale qui devrait être créée pour la mise en &brkbar;uvre du traité: l'Organisation du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (CTBTO). Le seul véritable problème à régler était la composition du conseil exécutif, structure chargée entre autres, de la suite à donner aux demandes d'inspection sur site.

1996, année d'échéance

En 1996, un certain nombre de questions-clés restaient à résoudre alors que selon une résolution des Nations unies adoptée en 1995, les négociations devaient prendre fin et le traité être ouvert à la signature au plus tard en septembre 1996. Considérant le degré de divergence sur les points essentiels, il était fort peu probable que des négociations ultérieures sur la base du texte du travail apportent une solution de compromis. Même lors de la phase finale des négociations, les délégations ne semblaient pas prêtes à accepter un compromis sur leurs différents sujets de préoccupation. Il devint évident qu'elles avaient besoin d'assistance. C'est pourquoi le 28 mai 1996, le Président présenta un nouveau texte, la première version complète et intégrée d'un projet de CTBT. C'était, pour lui la meilleure solution pour atteindre une sorte d'équilibre dans la perspective globale du traité. Si des pays comme la Chine, l'Inde et le Pakistan n'admirent pas, au départ, que ce texte puisse constituer la base des négociations ultérieures, c'est pourtant ce qui s'est passé.

Quelles étaient donc les principales pierres d'achoppement des négociateurs?

La portée du traité

Pendant longtemps, les opinions divergèrent sur ce que le CTBT devait exactement interdire. D'un côté, les pays détenteurs de l'arme nucléaire voulaient maintenir la possibilité de procéder à des explosions à faible rendement aux fins d'essais de sécurité et de fiabilité. De l'autre, de nombreux pays non alignés, l'Inde, l'Indonésie et le Pakistan en tête, souhaitaient étendre l'interdiction aux essais non explosifs afin de mettre un terme à toute mise au point de nouvelles armes nucléaires, mais aussi d'exclure les essais de sécurité et de fiabilité des stocks existants.

Un progrès fut réalisé quand, au printemps 1995, la France, les Etats-Unis et le Royaume-Uni admirent que les mots «option zéro» - contenus dans ce que l'on a appelé la «formule australienne» - signifiaient de ne pratiquer aucune explosion d'armes nucléaires, à titre expérimental ou autre. Ces mots, introduits dans le texte de travail par l'Australie, gagnèrent de plus en plus de partisans au cours des années 1995 et 1996, laissant la Chine et la Russie, seuls pays détenteurs de l'arme nucléaire qui n'adhéraient pas à la formule australienne, dans un plus grand isolement.

La Chine ne pouvait accepter la formule d'Australie parce qu'elle exclurait la possibilité de procéder à des «explosions nucléaires pacifiques», concept auquel la Chine attachait elle aussi une grande importance, mais qui ne fut soutenu par aucune autre délégation. La Russie, elle, hésita parce qu'elle préférait encore la rédaction d'un texte modelé sur le traité inspiré du PTBT (le «Traité de Moscou») et énumérant les environnements spécifiques dans lesquels des explosions nucléaires seraient interdites.

D'autre part, l'Inde et le Pakistan ne pouvaient accepter la formule australienne parce qu'elle n'exclurait ni les essais subzéro - c'est-à-dire à option zéro - ni les simulations sur ordinateur. Leur inquiétude fut suscitée par la déclaration du Président Clinton dans laquelle il faisait dépendre le soutien américain à une interdiction des essais à option zéro de la capacité des Etats-Unis d'assurer la sécurité et la fiabilité de leur arsenal d'armes nucléaires. Ces deux pays accusaient les pays détenteurs de l'arme nucléaire d'essayer de créer un régime qui n'interdirait que les essais «simples» en laissant la possibilité d'effectuer des essais non explosifs techniquement complexes aux seules mains d'une minorité, créant ainsi un régime discriminatoire qui n'aurait d'effet que sur la non-prolifération «horizontale» et n'en aurait aucun sur la prolifération «verticale», c'est-à-dire sur l'amélioration qualitative des armes nucléaires, ou sur le désarmement nucléaire.

Pour dissiper ces craintes et s'opposer à l'idée selon laquelle un CTBT interdisant les essais à option zéro n'aurait aucune incidence sur les capacités nucléaires des pays détenteurs de l'arme nucléaire, le Directeur de l'Agence américaine pour la maîtrise des armements et le désarmement (ACDA), John Holum, indiqua dans l'enceinte de la Conférence du désarmement, le 23 janvier 1996, qu'un CTBT était une étape indispensable vers le désarmement nucléaire à proprement parler et que c'étaient précisément les pays détenteurs de l'arme nucléaire qui seraient les plus affectés par un tel traité. Il ajouta que des explosions expérimentales étaient nécessaires à la mise au point de nouvelles armes nucléaires fiables, sans quoi un CTBT aurait pour effet concret de mettre un terme à la mise au point de nouvelles armes perfectionnées et d'empêcher l'apparition de nouvelles applications militaires.

Qian Qichen
M. Qian Qichen, ministre des Affaires étrangères de Chine, signant le CTBT le 24 septembre.
(EPA/Belga 36Kb)
Pour finir, la Russie et la Chine acceptèrent la version australienne de la portée du traité. La Chine s'y résolut après l'élaboration d'une formule de compromis qui reportait la discussion sur les essais nucléaires pacifiques à une conférence de révision prévue dix ans après son entrée en vigueur et exigeait l'unanimité pour toute décision sur ce sujet, ce qui, concrètement, interdisait de tels essais dans l'avenir. Ceux pour qui la formule australienne n'allait pas assez loin devaient encore décider s'ils voulaient que le CTBT interdise expressément l'amélioration qualitative et la mise au point de nouvelles armes nucléaires. De surcroît, l'Inde avait été jusqu'à demander que l'on lie le CTBT à un calendrier de désarmement nucléaire total, idée qui fut rejetée d'emblée par les pays détenteurs de l'arme nucléaire et jugée peu réaliste, dans le cadre de ces négociations, par la plupart des autres délégations.

Une solution de compromis finalement acceptable par une large majorité fut une référence, dans le préambule, aux effets d'un CTBT: «reconnaissant que la cessation de toutes les explosions d'armes nucléaires à titre expérimental ou autre, entraînant la mise au point et l'amélioration qualitative des armes nucléaires et mettant fin à la mise au point de nouveaux types d'armes nucléaires de pointe, constitue une mesure efficace de désarmement nucléaire et de non-prolifération sous toutes ses formes».

Les inspections sur site

Les pays occidentaux réclamèrent qu'outre les informations émanant du Système de surveillance international, des données provenant d'autres sources soient également admises comme base d'une demande d'inspection sur site. Ils justifièrent cette revendication par les limitations inhérentes au Système de surveillance international qui, pour des raisons pratiques et financières, était conçu d'une manière qui ne garantissait pas à cent pour cent la détection de toutes les explosions nucléaires éventuelles, notamment celles pratiquées selon un scénario équivoque.

De leur côté, la Chine, l'Inde et le Pakistan étaient totalement opposés à la prise en compte d'informations autres que celles du Système de surveillance international. Leur argument était que si l'on autorisait leur utilisation, cela reviendrait à légaliser l'espionnage et qu'une telle mesure pencherait fortement en faveur des pays technologiquement avancés. Pour sa part, la Fédération russe accepta, comme base de demande d'inspection sur site, l'exploitation de données provenant des moyens techniques nationaux de vérification, à condition que ces méthodes soient effectivement techniques.

Ces points de vue diamétralement opposés étaient liés à la question du type de procédure que suivrait le Conseil exécutif de la future Organisation du CTBT pour décider d'une demande d'inspection sur site. Les pays occidentaux préconisaient le même modèle que pour la Convention sur les armes chimiques, aux termes de laquelle une décision de refus devait émaner d'une note majoritaire composé des deux tiers de tous les membres du conseil exécutif (une approche dite du «feu rouge»).

La Chine, l'Inde, le Pakistan et la Russie rejetèrent cette procédure catégoriquement et prônèrent une décision positive du conseil exécutif à la majorité qualifiée (approche dite du «feu vert»). Etant donné qu'aucun des deux camps ne souhaitait de compromis, dans son texte, le Président opta pour une formulation globale qui autorisait l'utilisation, comme base d'une demande d'inspection sur site, de «toute information technique pertinente obtenue par des moyens techniques nationaux conformément aux principes généralement reconnus du droit international". En contrepartie, le Conseil exécutif devrait évaluer une demande d'inspection sur site à la simple majorité de tous ses membres.

L'entrée en vigueur

S'agissant des conditions dans lesquelles le CTBT pourrait être appliqué, certains pays soutinrent qu'un CTBT n'aurait de sens que si tous les pays susceptibles de détenir l'arme nucléaire et qui n'étaient pas légalement tenus par l'interdiction de pratiquer des explosions nucléaires (les cinq pays détenteurs de l'arme nucléaire et les trois pays dits «du seuil») étaient partie prenante; ils exigèrent en outre que ce soit une des conditions de l'entrée en vigueur du traité. A l'opposé, d'autres pays ne voulaient opposer de veto à aucun état, car ce dernier aurait pu alors faire obstacle à l'entrée en vigueur du traité. Ils préconisèrent donc une simple formule numérique, comme dans le cas de la CWC.

Lorsqu'il devint clair que l'Inde ne figurerait pas parmi les premiers signataires du CTBT, la discussion sur ce point prit un tour plus dramatique. En effet, il était évident que ceux qui faisaient plus particulièrement dépendre l'entrée en vigueur du traité de sa ratification, par l'Inde notamment, prenaient en même temps le risque de définitivement mettre en jeu son entrée en vigueur. Le Président proposa une formule de compromis qui réalisa un juste équilibre entre l'entrée en vigueur en temps voulu et l'exigence de ratification par les huit pays concernés. Il apparut cependant que la seule solution permettant d'obtenir l'acceptation requise consistait à faire de la ratification par ces huit pays, et donc par l'Inde, une condition sine qua non de l'entrée en vigueur du traité. C'est ainsi que fut décidée une nouvelle formule par laquelle le CTBT entrerait en vigueur par la ratification des 44 pays possédant des réacteurs nucléaires et repris dans le traité, Inde comprise.

La phase finale

En dépit d'intenses négociations, les parties ne purent s'entendre que sur un petit nombre de modifications du projet de CTBT du Président qui furent présentées le 28 mai dernier. Elles furent introduites dans une nouvelle version du texte du Président le 28 juin 1996. A cette occasion, le Président dut conclure qu'aucun nouveau changement de position des délégations n'avait pu être observé. C'est pourquoi il eut le sentiment que «la convergence avait atteint son point maximal". Après un examen attentif de son projet révisé, un nombre croissant de pays firent savoir que s'ils s'interrogeaient encore sur un ou deux aspects spécifiques du traité, ils pouvaient néanmoins accepter et soutenir ce texte, qui en constituait le meilleur compromis possible.

Une seule autre modification fut apportée au texte. Sous la pression de la Chine, le dispositif d'approbation d'une demande d'inspection sur site à la simple majorité des membres du Conseil exécutif fut renforcé par l'exigence «de 30 votes positifs au sein des membres du Conseil exécutif». Cette altération fondamentale permit aux cinq pays détenteurs de l'arme nucléaire d'accepter le projet de texte du traité.

A ce stade, l'Inde avait déjà officiellement annoncé qu'elle ne pourrait signer un CTBT qui - comme le texte actuel - ne plaçait pas le traité dans le cadre d'un calendrier de désarmement nucléaire. Elle alla même plus loin en déclarant qu'elle ne laisserait pas sortir de l'enceinte de la Conférence sur le désarmement un projet de traité maintenant l'Inde, contre son gré, parmi les Etats dont dépendait l'entrée en vigueur du traité. En Inde, l'idée que cela allait imposer une pression politique illégitime sur le pays afin qu'il signe et ratifie le traité prit de l'ampleur. L'Inde bloqua alors tout consensus non seulement sur le fond du traité, mais également sur son passage à l'Assemblée générale des Nations unies.

La voie de l'Assemblée générale de l'ONU

En dépit de cette impasse dans le cadre de la Conférence sur le désarmement, le CTBT n'était pas près de disparaître. S'il était regrettable que la CD n'ait pu parvenir à un accord sur le traité, le soutien au projet du CTBT qui avait émergé au terme de deux années et demi de négociations était tel qu'il apparut de plus en plus justifié aux pays de s'en remettre au jugement de la communauté mondiale elle-même. C'est pourquoi l'Australie, soutenue par quelque 130 autres pays, a présenté, au début du mois de septembre 1996, un projet de résolution qui proposait l'adoption du CTBT négocié à Genève. Le 10 septembre 1996, cette résolution a été adoptée par une écrasante majorité des membres de l'ONU et le 24 septembre 1996, le CTBT a été ouvert à la signature.(1) S'il est probable que ce traité aura besoin d'un peu plus de temps pour entrer en vigueur - les critères d'entrée en vigueur, décrits ci-dessus, restant inchangés -, il établira néanmoins comme norme que les explosions nucléaires appartiennent désormais au passé.

Notes:

  1. L'essentiel du texte du traité est disponible sur internet au http://www.acda.gov/treaties/ramaker.htm et les annexes peuvent être consultées au http://www.acda.gov/treaties/table.htm


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