Edition Web No. 6 - Nov. 1996 Vol. 44 - pp. 13-17

L'OTAN accessible Hans Haekkerup Ministre de la Défense du Danemark

A l'heure actuelle, l'OTAN est profondément engagée dans un processus complexe qui requiert une adaptation tant interne qu'externe, et dans le cadre de ce processus, elle s'ouvre à de nouveaux membres. Le gouvernement danois estime que tous les pays partenaires devraient avoir les mêmes chances d'accéder à l'Alliance et que l'OTAN devrait indiquer clairement que cet élargissement sera poursuivi au-delà de la première série de négociations. Le Partenariat pour la paix demande à être renforcé et étayé de telle sorte qu'un large éventail de projets en coopération puisse être offert aux partenaires ne figurant pas parmi les premiers admis, ce qui réduirait l'écart entre membres et partenaires. Une relation stable et durable avec la Russie étant un élément essentiel de la sécurité euratlantique, il serait envisageable d'établir une charte constituant la base d'une large coopération. Comme le montrent les activités entreprises en coopération par le Danemark, les membres et les partenaires de l'OTAN ont développé un vaste réseau de projets, mais il faudrait prévoir une coordination permettant de réduire le plus possible les recoupements entre les offres d'assistance. Il en résulterait un processus de PfP plus efficace et mieux ciblé.

M. Haekkerup (à gauche) accueilli par M. Javier Solana, Secrétaire général de l'OTAN, lors de la visite du ministre de la Défense danois au siège de l'OTAN le 6 septembre. (Photo OTAN 26Kb) Les membres de l'OTAN ont pris des décisions aux conséquences majeures pour préparer l'Alliance au XXIe siècle. Leur objectif est de surmonter les anciennes divisions et d'améliorer la stabilité et la prospérité dans toute l'Europe. Les fonctions-clés de l'Alliance, qui a été garante de la paix depuis près de cinq décennies, sont complétées par un processus d'adaptation interne et externe d'une grande complexité. Les éléments de cette adaptation ne peuvent être considérés isolément, car ils ont des incidences mutuelles. L'élaboration d'une nouvelle structure de commandement et la mise en oeuvre du concept de Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM) doivent être prises dans le cadre d'une coopération accrue avec les pays partenaires et de l'accessibilité de l'Alliance à de nouveaux membres. Notre objectif est d'ouvrir l'OTAN: de l'ouvrir à des membres nouveaux, de l'ouvrir à une coopération accrue avec les pays partenaires et de l'ouvrir aux fins de missions nouvelles hors de son territoire. L'adaptation interne Lors des réunions ministérielles qui ont eu lieu au mois de juin dernier, d'importantes décisions ont été prises quant à l'adaptation de la structure du commandement militaire de l'OTAN. Nous nous en félicitons. Ces travaux ont beaucoup avancé en un court laps de temps, ce qui montre la capacité d'ajustement de l'Alliance à de nouveaux défis. La nouvelle structure de commandement devrait être capable d'englober les nouvelles missions de l'Alliance, et plus particulièrement les opérations du Partenariat pour la paix (PfP), celles qui ne relèvent pas de l'Article 5 et celles qui incluent des GFIM. Elle devrait également permettre le développement de l'identité européenne de sécurité et de défense (IESD) au sein de l'Alliance. Il nous paraît important, à cet égard, de reconnaître que la région nord-est du Commandement allié en Europe (CAE) est une entité géostratégique. Nous tenons beaucoup à entretenir des liens de collaboration étroite avec nos voisins, c'est-à-dire pas seulement avec nos partenaires de l'Alliance, l'Allemagne et la Norvège, mais aussi avec la Suède, la Finlande, la Pologne, les Etats baltes et la Russie. Il importe de parvenir à une structure capable d'accueillir des membres nouveaux sans avoir recours à une radicale restructuration. Considérant la participation accrue de l'Alliance à des opérations de soutien de la paix, les GFIM vont devenir un outil important permettant une coopération étroite avec les pays partenaires et leur participation à ces missions. Un consensus est réuni au sein de l'Alliance sur la nécessité de disposer de quelques états-majors GFIM en mesure de commander des opérations à grande échelle du type de celle de l'IFOR (Force de mise en oeuvre) en Bosnie. La solution la plus raisonnable consisterait à situer les GFIM de cette taille au niveau de commandement régional. Pour des opérations de plus petite envergure, des GFIM au niveau subrégional sont intéressants en raison de leur connaissance complète et approfondie de la zone et des conditions d'opération sur ce terrain. Un tel dispositif permet une bonne division des responsabilités en établissant un système souple de noyaux de GFIM, de modules de soutien et de modules de renforcement. En outre, les états-majors GFIM subrégionaux seront fort bien adaptés au travail au jour le jour en étroite coopération avec les pays partenaires intéressés, et lorsqu'ils seront renforcés par différents modules, ces noyaux seront prêts à mener efficacement des opérations à l'intérieur ou à proximité des domaines de responsabilité de ces états-majors et à en soutenir d'autres. Troupes lettones participant à l'exercice Cooperative Osprey 96, dans le cadre du Partenariat pour la paix, à Camp Lejeune, en Caroline du nord (Etats-Unis), en août dernier. (Photo OTAN 40Kb) L'accueil de nouveaux membres L'accessibilité de l'Alliance sera un événement historique, qui apportera la preuve de la fin définitive de la division de l'Europe. Nous soutenons chaleureusement l'idée et les principes fondamentaux exposés dans l'étude sur l'élargissement.(1) Il nous paraît important de poursuivre le dialogue intensifié; nous en savons déjà davantage sur nos partenaires, et eux de même. Il convient de noter que l'élargissement est un processus politique et doit le demeurer. Pendant ce processus, nous mettrons l'accent sur des critères politiques comme un clair contrôle civil et démocratique des forces armées, le respect des droits de l'homme et des droits des minorités nationales. Le but principal de l'admission de nouveaux membres est de contribuer à la sécurité et à la stabilité dans toute l'Europe. Cela signifie qu'aucun pays ne pourra voir sa sécurité menacée par d'autres pays accédant à l'Alliance. Si cela ne peut être assuré, nous aurons manqué notre but. Le gouvernement danois estime que tous les pays devraient avoir les mêmes chances dans leur quête de l'accession à l'OTAN. S'agissant de nos voisins, nous pensons que la Pologne comme les Etats baltes sont bien placés. Mais pour les pays qui ne deviendront pas membres au premier tour, le processus d'élargissement doit se poursuivre dans la transparence. Et avant toute chose, l'OTAN doit annoncer sans ambiguïté que l'élargissement ne s'arrêtera pas là. Le dialogue intensifié doit être poursuivi avec les partenaires intéressés et le Partenariat pour la paix renforcé. Par ailleurs, l'instauration d'un partenariat stable et durable entre l'OTAN et la Russie est un élément essentiel de la sécurité euratlantique. Il serait possible d'établir une charte OTAN/Russie posant les bases d'une vaste coopération dans des domaines importants pour la Russie. Les sujets abordés dans cette charte pourraient inclure la formalisation d'un mécanisme de consultation politique permanent et la création d'une liaison permanente avec les organisations pertinentes de l'Alliance, comme le siège de Bruxelles, la Cellule de coordination du Partenariat (PCC) à Mons, où se trouve le SHAPE, et les états-majors subordonnés. La participation russe à l'IFOR laisse d'ailleurs augurer d'une coopération concrète étendue. Il importe également de garantir que la relation entre la Russie et les pays partenaires pourra se développer dans une ambiance favorable, et l'OTAN peut et doit jouer un rôle à cet égard. Le renforcement du PfP La coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale a beaucoup progressé avec le lancement du Partenariat pour la paix en janvier 1994. Les activités de coopération de l'OTAN et les activités bilatérales dans l'esprit du PfP se sont toutes deux développées sur le plan quantitatif et qualitatif. En fort peu de temps, le Partenariat pour la paix a remporté un succès incroyable et est devenu partie intégrante du paysage architectural de la sécurité européenne. En fait, il est apparu comme le système le plus complet de mesures d'instauration de confiance qui ait jamais été conçu, et comme un instrument de franche coopération. Lors de son lancement, il a été bien précisé qu'il fallait y participer pour pouvoir prétendre accéder à l'OTAN, mais que ce n'était tout de même pas un billet d'entrée. Les pays partenaires n'ont pas tous exploité le PfP aux mêmes fins. Les uns visaient directement l'accession, d'autres voulaient, à travers leur coopération, améliorer l'interopérabilité afin de pouvoir collaborer avec les forces militaires de l'Alliance. Il semble cependant correct de dire que les pays partenaires qui s'estiment en tête de liste pour l'accession ont été la force motrice du Partenariat pour la paix, dans leur optique comme dans celle de l'OTAN. Un des éléments-clés du PfP est le principe de différenciation. En effet, par le biais des programmes de partenariat individuels, la coopération est adaptée aux besoins et souhaits de chaque pays. Si cette différenciation doit demeurer le principe fondamental du PfP, le processus doit cependant être suffisamment souple pour admettre la diversité des objectifs des pays partenaires. Le programme doit également être intéressant pour les pays qui ne feront pas partie du premier groupe de nouveaux membres, et pour ceux qui ne désirent pas du tout le devenir. Nous devons pouvoir offrir un large éventail de thèmes de coopération aux pays qui ne seront pas parmi les premiers à rejoindre l'OTAN. Le renforcement du PfP en est un élément majeur. Nous devons veiller à ce qu'un PfP renforcé contienne des mesures concrètes rapprochant les partenaires qui le souhaitent de l'Alliance. L'écart entre les membres et les partenaires devrait être réduit. Aussi convient-il d'améliorer tant la dimension politique que la dimension militaire du PfP. Dans le domaine politique, les pays partenaires devraient être plus engagés dans le processus de prise de décisions, afin d'influencer davantage les programmes du PfP; de même le dialogue et la gestion des crises devraient être intensifiés. Dans le domaine militaire, certains des éléments potentiels pourraient être assurés par des officiers d'états-majors des pays partenaires affectés aux commandements de l'OTAN et en consolidant les bases du PfP. Un autre domaine à développer est le processus de planification et d'examen (PARP).(2) Il devrait se concentrer non sur la compatibilité des équipements, mais sur une véritable interopérabilité, et il devrait être intégré le plus possible dans le processus de planification des forces de l'OTAN. Un moyen de nous rapprocher des pays partenaires qui ne deviendront pas tout de suite membres consisterait à créer des bureaux du PfP dans les pays intéressés dont la mission ne serait pas limitée à l'information, mais aussi au soutien actif des pays dans le cadre du processus du PfP. Ainsi, ils pourraient les conseiller en ce qui concerne l'établissement de leurs programmes de partenariat individuels et même contribuer au PARP. Consolider le fondement du PfP Un autre aspect important du développement du PfP est la possibilité de le raffermir. A l'heure actuelle, la planification et la coordination des activités militaires sont entièrement du ressort de la Cellule de coordination du Partenariat, et bien que les pays partenaires y participent davantage qu'au début, leur possibilité de le faire augmentera sensiblement s'ils interviennent directement aux niveaux inférieurs, au sein des hauts commandements de l'OTAN et des commandements subordonnés. La Cellule de coordination conservera son rôle important, entre autres pour finaliser les programmes PfP, pour recueillir des évaluations et fournir des informations destinées à la branche militaire du PARP. Et il serait bénéfique que les états-majors pertinents de l'OTAN aient un plus grand rôle à jouer dans la planification et l'exécution des exercices, dans d'autres activités de planification militaire et dans l'évaluation. En effet, la situation de ces états-majors dans une région donnée leur permettrait de bien connaître les partenaires ainsi que la configuration géographique. Dans le domaine du soutien de la paix, de nombreux exercices ont déjà été organisés et une importante coopération dans le secteur de la formation existe. Ces opérations constitueront sans nul doute un élément majeur des futures tâches communes de l'OTAN et des pays partenaires. C'est pourquoi la coopération en la matière pourrait être développée. Des consultations seraient aussi accordées aux partenaires afin de mieux les préparer à la coopération avec l'Alliance. Leurs thèmes spécifiques traiteraient du temps de réaction, des procédures parlementaires, des aspects juridiques, et ainsi de suite. La coopération se concrétiserait sous la forme de consultations bilatérales d'expertise de l'OTAN et d'exercices couvrant différents niveaux, tels la gestion des crises et la tenue de postes de commandement. Le développement et le renforcement du PfP sont importants pour la mise en oeuvre des nouvelles missions de l'OTAN, et notamment d'opérations avec participation de pays partenaires ne relevant pas de l'Article 5. La formation à ces tâches et leur planification seraient meilleures si les partenaires y participaient au niveau régional. La consolidation du fondement du PfP devrait être couplée à une plus grande participation des pays partenaires. L'expérience de la brigade nordico-polonaise (NORDPOLBDE) au sein de l'IFOR montre bien que la coopération concrète entre les pays de l'OTAN et des pays extérieurs à l'Alliance est possible. Elle serait toutefois beaucoup plus gratifiante pour les partenaires si dès le début, ils pouvaient prendre part au processus de planification. A l'heure actuelle, les pays partenaires ont des officiers de liaison auprès de la Cellule de planification, mais ils devraient pouvoir participer directement à la planification d'opérations ne relevant pas de l'Article 5 et ceci à tous les niveaux structurels de l'OTAN. Un élément majeur, à plus longue échéance, serait la formation de troupes du PfP, ce qui augmenterait la participation des pays partenaires aux opérations de maintien de la paix. Il doit être clair que renforcer la base du PfP n'équivaut pas à régionaliser au sens où les régions sont détachées du reste de l'OTAN. On peut faire un parallèle entre la mission essentielle de défense collective et les liens que les pays entretiennent avec la structure de commandement intégrée. A cet égard, quoique le Danemark soit avant tout militairement centré sur les forces alliées des approches de la Baltique (BALTAP), nous sommes bien entendu également rattachés à tous les niveaux supérieurs, jusqu'au Conseil de l'Atlantique nord. Le renforcement de la base du PfP devrait être un instrument permettant de déléguer les tâches, et non un obstacle à l'intégration. Les activités dans l'esprit du PfP Le Danemark, qui a reconnu l'importance, dans le cadre de la coopération globale, d'activités menées dans l'esprit du PfP, est très actif dans ce domaine. Nous coopérons surtout, mais pas seulement, avec les pays partenaires de notre région, c'est-à-dire l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Russie, dont le centre géographique se situe dans la région s'étendant de Saint-Pétersbourg à Kaliningrad. Notre coopération bilatérale avec la Russie a repris après une interruption, l'année dernière, due aux événements en Tchétchénie. Cinq activités sont programmées pour cette année et six pour 1997. Nous avons instauré avec la Pologne, qui est un des principaux candidats à l'accession à l'OTAN, un programme de coopération bilatérale étoffé qui vise à rapprocher ce pays des structures occidentales. Ce programme prévoit des visites réciproques au niveau des unités et d'autres formes d'échanges d'information et d'expérience. Notre coopération reflète le fait que les deux pays ont une expérience à offrir dans le domaine militaire. Un autre élément de notre coopération dans la région de la mer Baltique a été développé par l'Allemagne, la Pologne et le Danemark. Concrètement, nous organisons des exercices terrestres, maritimes et aériens d'une complexité croissante. Ils visent à améliorer nos compétences pratiques ainsi que notre capacité de coopérer et de communiquer. Des liens d'amitié se sont noués entre nos trois divisions de l'armée de terre postées face à la mer Baltique, et nous avons récemment pris l'initiative de les étendre également à des unités navales et aériennes. Cette coopération trilatérale joue un rôle important dans la préparation de la Pologne à l'accession à l'OTAN. Pour ce qui est de notre coopération avec les trois Etats baltes, elle est bien évidemment quelque peu différente, ces pays ayant une expérience limitée, quoique croissante, dans le domaine militaire. C'est pourquoi nous nous concentrons sur l'organisation et la préparation d'unités militaires, sur l'instauration du contrôle civil des forces armées, et sur la gestion d'un budget de défense. Là encore, l'objectif visé consiste à rapprocher ces pays de l'OTAN. Nous avons entrepris de préparer, au sein des forces de ces trois pays, des unités de maintien de la paix de la taille d'une section, et nous les avons intégrées aux bataillons danois présents dans l'ex-Yougoslavie. Au cours de ces trois dernières années, nous avons déployé un total de huit sections, expérience qui s'est avérée excellente. Par ailleurs, nous avons procédé au déploiement d'une compagnie lituanienne dans le cadre de la rotation des troupes de l'IFOR au mois d'octobre. Cela ne s'inscrit pas dans le cadre de notre programme de coopération bilatéral, mais dans celui du projet multilatéral BALTBAT, qui vise à créer un bataillon balte de maintien de la paix. Des discussions sont actuellement en cours concernant la prolongation du projet au delà de 1997. Le Danemark, agissant pour le compte de pays qui contribuent au projet BALTBAT, coordonne les différentes formes d'assistance et fournit des instructeurs, du matériel et des armes. D'autres projets coopératifs importants dans cette optique comprennent la création d'un escadron balte de dragage de mines (BALTRON) et celle d'une capacité balte de surveillance aérienne. Il existe un vaste réseau de coopération entre les pays de l'OTAN et les pays partenaires, comme le montrent les activités menées par le Danemark dans le cadre d'accords de coopération bilatéraux. Cela signifie qu'il y a un besoin croissant de coordonner activités PfP et activités dans l'esprit du PfP. Le projet BALTBAT est souvent désigné comme l'un des exemples de coopération multilatérale les plus réussis et les plus efficaces. Son succès tient essentiellement au fait qu'il s'agit d'un projet bien conçu, basé sur une large participation; les trois Etats baltes coopèrent entre eux et avec des pays occidentaux et nordiques. Mais davantage de coordination serait nécessaire. Pour bien faire, toute coopération avec des pays partenaires devrait être coordonnée et les informations devraient circuler ouvertement. Les offres d'assistance qui se recoupent devraient être réduites le plus possible afin d'optimiser leurs résultats. On obtiendrait ainsi un processus de PfP beaucoup plus efficace et bien plus ciblé, ce qui serait aussi nettement plus économique pour toutes les parties concernées. Et même si elles n'étaient pas toutes intéressées par une complète coordination, il faudrait pour le moins réussir à atteindre une transparence totale. Les états-majors de l'OTAN à tous les niveaux pourraient sans doute eux aussi jouer un rôle important dans ce domaine en remédiant au manque de coordination actuel. L'OTAN au XXIe siècle L'OTAN est, à l'heure actuelle, profondément engagée dans un processus complexe qui relève de la réadaptation interne et externe. Au terme de ce processus, il en émergera une OTAN rénovée dont certains partenaires seront devenus membres et d'autres seront si étroitement affiliés qu'il sera difficile de les différencier des membres. D'autres encore auront peut-être opté pour une coopération moins intensive. Des états-majors interarmées et multinationaux à l'échelle régionale, composés de personnel issu des pays membres et des pays partenaires, seront responsables de la planification et de la formation d'unités de PfP multinationales et de troupes de GFIM de niveau subordonné, ainsi que de la planification et de la conduite d'exercices. Certes, cela peut sembler ambitieux, mais si l'on considère les réalisations de l'Alliance au cours de ces cinq dernières années, cela apparaît parfaitement réalisable. Notes: Etude sur l'élargissement de l'OTAN, Septembre 1995 Cf. "Le processus de planification et d'examen du Partenariat pour la paix", Anthony Cragg, Revue de l'OTAN, No. 6, November 1995, pp. 23-25.