Edition Web Vol. 44- No. 1 Janvier. 1996 p. 17-22

Pologne: comment une réforme rapide a été possible Professeur Katurzyna Zukrowska Institut d'études de développement et de stratégie (IRiSS), Varsovie Depuis 1989, la Pologne a 1M J nettement progressé vers JA le modèle occidental d'Etat démocratique. Les changements systémiques qui s'y sont produits ont essentiellement été au nombre de deux: le remplacement du système du parti unique par un système démocratique pluripartite et la transformation de l'économie dirigée en économie de marché. En dépit de tous les échecs, de toutes les difficultés et de toutes les critiques auxquels s'est heurtée, au cours de sa mise en œuvre, la stratégie du "big bang" de Balcerowicz,(1) elle s'est révélée très efficace. Sa réussite peut être démontrée par le plus fort taux de croissance de la région depuis 1992. Le PNB passera de 2,6 pour cent en 1992 à 6,5 pour cent en 1995 d'après les estimations. Par ailleurs, après une chute de 24,2 pour cent en 1990 et de 11,9 pour cent en 1991, le taux de la production industrielle est monté à 3,9 pour cent en 1992 et à 11,9 pour cent en 1994. La première moitié de 1995 témoigne de la poursuite de cette tendance, la production industrielle ayant augmenté de 10,5 pour cent. Les principales difficultés auxquelles se heurtent tous les pays postcommunistes lorsqu'ils entreprennent des transformations systémiques ont des causes diverses et sont dues notamment au fait que les changements entrepris portent à la fois sur le système économique et le système politique, alors qu'ils sont généralement consacrés à un seul domaine. Il n'y a donc pas de précédents susceptibles de servir de terme de référence ou simplement de modèle à suivre. Les ratés de la transformation amorcée ont bien souvent entraîné un rejet des mesures de libéralisation et de stabilisation, ce qui a eu pour effet de limiter l'efficacité des réformes, notamment lorsque la volonté de changer les structures a été insuffisante. Et l'incidence négative de ce manque de détermination a été relativement grande lorsque le rôle des facteurs internationaux était trop limité. Il ressort de toute la période de transformation qu'il s'est agi d'un processus multidimensionnel impliquant des changements des systèmes politique et économique, la création d'une société ouverte et un grand rôle de l'environnement économique international. Les facteurs économiques et politiques Le processus de réforme polonais a résulté de conditions spécifiques créées par la combinaison de deux facteurs: une thérapie de choc dans le domaine économique et un changement progressif sur le plan politique. Jusqu'à 1989, on ne savait pas comment fixer les priorités: fallait-il commencer par la transformation de l'économie ou de la vie politique du pays? L'expérience postcommuniste montre qu'en fait, les deux transformations sont possibles. Cependant, dans la plupart des pays d'Europe centrale et orientale, y compris la Pologne, le premier coup de pouce est venu du monde politique. Ce sont les hommes politiques qui ont préparé le terrain à des changements systémiques de l'économie au niveau national et au niveau international. Le système antérieur fonctionnait avec un système de protection politique intégré, ce qui empêchait des réformes économiques en profondeur susceptibles de mettre en péril la stabilité du système du parti unique. Les réformes ne pouvaient donc résulter que d'un coup d'Etat - thèse qui est apparue douteuse après les tentatives de transformation du système en 1956, 1970 et 1980 - ou d'un processus évolutif, dont la première étape était caractérisée par les décisions politiques qu'imposait la demande de changement de la société. A la fin des années 80, le contexte politique et économique des réformes présentait des caractéristiques spécifiques. Dans le domaine politique, il y avait une très forte opposition au régime, née au sein du syndicat indépendant "Solidarité". A l'intérieur de Solidarité, divers points de vue politiques s'exprimaient, de la gauche à la droite, avec des sociaux-démocrates, des libéraux, des conservateurs, des démocrates-chrétiens, etc. Mais quelle qu'ait été leur ligne politique, tous étaient contre l'ancien système et pour la démocratie libérale, ne laissant ainsi qu'une seule option pour établir le plan du futur système. L'opposition organisée fut à la base de la victoire écrasante de Solidarité, en 1989, qui était considérée comme une des conditions préalables à la mise en place du traitement de choc. Les Polonais étaient favorables aux réformes et, pendant la première période de la transformation, ils acceptèrent de supporter les pénibles conséquences du changement. Dans le domaine économique, la stratégie de réforme économique a été déterminée par des éléments positifs et des éléments négatifs. D'une part, l'économie polonaise était caractérisée, par rapport à d'autres pays communistes, par un secteur privé assez important, qui représentait, au début des réformes libérales, 30 pour cent de l'emploi. D'autre part, l'économie polonaise était grevée par une forte dette extérieure, de près de 40 milliards de dollars. Qui plus est, le phénomène dit de l'inflation posait un problème; en d'autres termes, le fossé entre l'offre et la demande sur le marché de la consommation était un des plus importants de la région. La part du chiffre d'affaires réalisé à l'étranger, dans le PNB, était faible par rapport à d'autres pays communistes et le commerce extérieur se faisait essentiellement avec les pays du COMECON (CAEM). Dans le domaine social, les Polonais, ayant remis les clefs du pouvoir à l'opposition, étaient prêts à supporter le poids du changement pendant une période d'une durée limitée. Cela a permis aux hommes politiques de lancer le "big bang" et donc de provoquer le "saut" dans l'économie de marché, pour reprendre le terme utilisé par l'économiste américain J. Sachs concernant les réformes en Pologne. Ce soutien de l'opinion publique, et les grands espoirs d'amélioration qu'elle nourrissait, ont été une condition préalable unique à l'introduction des dures mesures du programme de stabilisation économique exigé par le FMI. L'expérience a montré, cependant, que le soutien apporté au changement diminue avec le temps alors que les charges perdurent. La période initiale a néanmoins été suffisamment longue pour introduire les mécanismes de l'économie de marché dans le système polonais. L'environnement international des réformes a dans l'ensemble, favorisé les changements. La Pologne a été soutenue par des institutions économiques et financières internationales comme le FMI, la Banque mondiale, l'Union européenne, l'AELE et les Clubs de Paris et de Londres (qui se composent d'un certain nombre de grandes banques et de grandes organisations financières). De surcroît, les réformes de fond de la Pologne ont été soutenues par des gouvernements occidentaux. En 1989, la Pologne, en pleine transformation, était un îlot entouré de pays qui étaient bien loin des idées de réforme systémique, tels la RDA, la Tchécoslovaquie ou l'Union soviétique avec sa perestroïka et sa glasnost, qui n'étaient que des modifications internes au système. Avec le recul, il apparaît que dans la stratégie de changement, deux éléments ont été déterminants. Le premier est l'ampleur du secteur privé, qui est devenu une force irrésistible sur le marché, s'étendant à toutes sortes d'activités économiques. Le second est l'ampleur de l'ouverture de l'économie, qui a été bien au delà des recommandations classiques du FMI et de la Banque mondiale. Le premier phénomène a permis à l'économie de se dynamiser, en dépit de la lenteur de la privatisation des entreprises d'Etat, grâce à l'expansion de sociétés nouvellement créées qui ont renforcé le secteur privé. Le second a joué un rôle multiple en introduisant la concurrence sur le marché, ce qui a entraîné une augmentation de l'offre et de la demande de produits de qualité. Dans l'ensemble, toutes les réformes économiques ont consisté à combiner des facteurs extérieurs et intérieurs qui ont établi le cadre de macrostabilisation, de libéralisation des prix et de libéralisation du commerce extérieur. Cette stratégie a été fondée sur le contrôle de la masse monétaire, sur le contrôle du taux de change du zloty et sur le contrôle de l'augmentation des revenus. Il est ainsi devenu possible de s'écarter de l'ancien système d'économie dirigée et de le remplacer par un mécanisme plus efficace, dans lequel les signaux plutôt faibles du marché intérieur sont renforcés par des signaux en provenance des marchés mondiaux. Ainsi le mécanisme du marché, qui a remplacé les décisions du centre administratif, a entraîné une émancipation progressive de l'économie vis-à-vis de l'appareil politique. Si dans de nombreux secteurs de l'économie, les décisions politiques demeurent prépondérantes - par exemple, en ce qui concerne le niveau des impôts, le rythme de privatisation ou la réforme du système de santé et de sécurité sociale -les décisions relatives à ce qu'il faut produire et à quelles conditions ne sont plus prises par des ministres, mais par les entreprises elles-mêmes. Qui plus est, les subventions et autres privilèges ont disparu. Désormais, les entreprises cherchent de nouveaux alliés et voient dans les banques leurs partenaires naturels en matière de production et d'acquisition. En résumé, les transformations apportées au système économique ont, en quelques années, éliminé la demande comme source d'inflation, élément si caractéristique du système antérieur. A plus long terme, les changements de fond introduisent un mécanisme simple d'augmentation de la compétitivité, en limitant le coût de l'inflation. En dépit de ces résultats spectaculaires, d'autres causes d'inflation doivent encore être rapidement affrontées. Il s'agit du déficit budgétaire, de la politique relative aux taux de change, du taux de la croissance économique, etc. Créer une société ouverte II y a clairement une interdépendance entre la mise en place des réformes et la création d'une société civile. La réforme demande des décisions politiques, tandis que la création d'une classe moyenne favorise l'établissement de structures politiques saines dont une société civile est un des piliers. Les premières phases des réformes politiques et économiques n'ont pas duré longtemps. L'expérience a montré que les systèmes politiques peuvent être changés pratiquement du jour au lendemain. En revanche, la réforme du système économique demande au moins de douze à dix-huit mois, et la création d'une société civile bien plus de temps encore, puisque elle s'évalue, au minimum, sur une génération. Telle est la constatation faite par le journaliste Timothy Garton Ash, qui a étudié les changements de système dans la plupart des pays postcommunistes. Le cas polonais confirme totalement cette affirmation, mais il faut aussi rappeler que la société polonaise était déjà une des plus ouvertes de l'ex-bloc communiste, parce que la plupart des Polonais ont des parents à l'étranger et parce qu'ils voyagent fréquemment, ce qui constitue une des meilleures sources d'éducation. En outre, dans les années 70, la Pologne, la Hongrie et la Tchécoslovaquie avaient conclu des arrangements spéciaux avec l'Occident qui permettaient à leurs citoyens de se rendre plus librement dans les pays de l'OTAN que ceux d'autres pays alors communistes. Le système politique polonais est sans aucun doute, démocratique, même si plusieurs éléments n'ont pas encore été pleinement définis. La Petite Constitution - mesure politique temporaire - a remplacé le document établi par le régime précédent. Ce nouveau document ne définit pas précisément la forme future que prendra l'Etat, mais il prévoit, cependant, la répartition du pouvoir entre le gouvernement, le parlement et le président et s'efforce d'instaurer la coopération entre eux. Sur le plan politique, les réformes administratives doivent être poursuivies, le processus de décentralisation ayant été repoussé à plus tard par le gouvernement actuel. Ce problème et bien d'autres, qui figurent encore sur la liste des points à traiter, illustrent la complexité du processus qui a été engagé, dans lequel tant de questions demandent des réponses immédiates et tant de décisions doivent être prises en même temps. Le degré d'ouverture et de tolérance de la société polonaise se reflète partiellement dans l'évolution du système politique, qui est passé de la désintégration à l'intégration. Parallèlement au développement des réformes, le pouvoir politique évolue au sein du parlement (Seym), mais aussi du gouvernement et de la présidence. La Pologne a connu six changements de gouvernement rapides, et par deux fois au moins, il n'a pas été possible de former un gouvernement. Les élections parlementaires ont modifié la représentation au Seym. On peut dire que l'on est passé d'une représentation dispersée à un type plus concentré, situation qu'illustre bien le fait qu'avec le système électoral actuel, trente pour cent des électeurs - essentiellement de droite - ne sont pas représentés du tout puisque les petits partis, qu'ils ont soutenus, n'ont pas obtenu le nombre minimum des voix nécessaires pour obtenir un siège. Cela a entraîné une plus grande intégration des petits partis et des partis de taille moyenne, en dépit des ambitions de leurs dirigeants. Un autre événement politique majeur a eu lieu en novembre dernier lorsque Lech Walesa a été battu aux élections présidentielles par l'ancien communiste Alexandre Kwasniewski. La scène politique polonaise rappelle un peu la situation en Europe occidentale dans les années 60 à 70, avec les sociaux-démocrates de gauche (SLD) - les anciens communistes - au pouvoir en Pologne et la droite divisée en factions rivales. Mais si les élections présidentielles de 1995 ont ravivé l'opposition gauche-droite, la Pologne a encore un long chemin à parcourir pour que sa scène politique reflète la division contemporaine, en Occident, entre ceux qui prônent l'intégration et le libéralisme et ceux qui prônent davantage de souveraineté, de nationalisme et de protectionnisme. Globalement, on peut prévoir deux orientations de la vie politique en Pologne: Un scénario optimiste, dans lequel le nouveau président forme un gouvernement composé d'experts qui ne sont pas nécessairement des représentants de la coalition pluripartite. Ce scénario permettrait la poursuite des réformes libérales du système, conformément aux idées formulées par le premier gouvernement; Dans un autre scénario, plutôt pessimiste, les demandes de l'électoral de Kwasniewski contraignent le gouvernement à accroître la protection des entreprises d'Etat et de structures économiques obsolètes. L'administration serait alors dans l'obligation de prendre de grandes mesures interventionnistes, recréant un système semi-dirigiste. Dans ce scénario, les objectifs à courte portée l'emportent sur l'objectif à long terme d'une relation plus étroite avec les institutions européennes. Seuls une concurrence accrue et des signaux bien clairs du marché peuvent indiquer quels seraient les changements structuraux appropriés à apporter à l'économie, ce qui implique que le gouvernement joue un rôle moins directeur et que l'on se fie le plus possible au marché. Quelques signes de bon augure, qui sembleraient exclure le scénario pessimiste et aller dans le sens du premier, se dégagent des sondages d'opinion, qui expriment une préférence pour l'adhésion à l'Union européenne et pour l'institutionnalisation de relations extérieures, ce qui imposerait quelques contraintes aux gouvernements ultérieurs. Les institutions internationales Certains facteurs extérieurs ont joué un rôle qui, s'il n'a pas été déterminant, a cependant été important dans la transformation du système économique. L'environnement extérieur ne se limite pas à un climat général favorable aux changements systémiques, mais inclut la participation active d'institutions économiques et financières internationales ainsi que l'aide de certaines démocraties occidentales. Il suffit de rappeler le rôle joué par le FMI, la Banque mondiale, les Clubs de Paris et de Londres, l'Union européenne - avec des programmes tels que PHARE et des accords de libre-échange - et, enfin, par l'OCDE. Le rôle de ces organisations vis-à-vis de la Pologne, change au fur et à mesure que les transformations avancent. Au début, elles ont aidé à créer les conditions permettant de lancer la réforme, qui avait été mise en péril par un manque de crédits et par les coûts directs élevés de cette phase de la rénovation. Par la suite, ce rôle a pris un caractère plus "disciplinaire". A ce stade, les coûts directs de transformation dérivent de secteurs qui demandent encore une réforme du marché et créent donc des charges budgétaires, comme la santé, l'éducation et la sécurité sociale. Les organisations financières internationales ont joué un rôle essentiel comme source extérieure de capitaux, indispensables à la transformation. De telles sources n'accélèrent pas l'inflation à court terme, comme ce serait le cas de l'émission de monnaie ou d'emprunts intérieurs, mais elles peuvent jouer sur le niveau d'inflation à plus long ternie si la croissance économique ne permet pas de dégager des fonds suffisants pour rembourser les emprunts. Les crédits étrangers, autre source éventuelle de capital pour obtenir un financement, augmentent par suite des limitations de la masse de capital sur le marché intérieur, et une autre possibilité réside dans des investissements étrangers directs. Tous les pays concernés exploitent efficacement ces différentes sources de capital. Si les montants per capita qui ont été reçus en aide étrangère sont assez faibles en comparaison des besoins des pays en cours de transformation, ils ont cependant aidé à lancer les programmes de réforme, ce qui n'aurait pu se faire autrement. La Pologne est un des plus gros bénéficiaires de cette aide par suite des types d'accords qui ont été négociés avec le FMI, la Banque mondiale et avec les Clubs de Londres et de Paris, accords qui prévoyaient une réduction de 50 pour cent de la dette extérieure polonaise. Quoique l'internationalisation de l'économie polonaise soit encore limitée, la Pologne présente l'avantage d'avoir le plus fort taux de croissance de la région, et même si l'on a pu noter un certain ralentissement de l'afflux de capitaux étrangers, on peut voir se profiler un véritable boom dans ce secteur. Le montant total des investissements étrangers directs, depuis le début de 1990 jusqu'au mois de mai 1995, avait dépassé les 5 milliards de dollars, et un montant équivalent a été atteint en investissements obligataires. L'organisation des aides fournies par les instances internationales forme un vaste réseau dans lequel le soutien de l'une est conditionné par l'acceptation du programme de transformation proposé par une autre. Au sein de ce groupe d'institutions, le FMI joue un rôle essentiel. En effet, c'est lui, ou plutôt le programme de stabilisation qu'il a agréé, qui a ouvert la porte à d'autres organisations internationales comme la Banque mondiale ou permis des réductions de la dette extérieure. Avec la fin de la Guerre froide, d'anciens pays communistes ont pu rejoindre des institutions internationales de niveau régional ou mondial. C'est là un fait très important dans les relations internationales contemporaines, car il aide les pays postcommunistes à conduire leurs réformes; il favorise l'universalisme en mettant un terme aux restrictions d'admission; il mène vers des modifications des institutions internationales elles-mêmes, qui s'ajustent aux nouvelles conditions universelles. Dans le passé, il y a déjà eu de nombreuses tentatives de définition de l'ordre mondial par des institutions internationales, dont la plupart se sont soldées par un échec. La fin du système bipolaire a cependant créé des ouvertures qui donnent à ces organisations la possibilité déjouer un rôle nouveau. D'une part, elles soutiennent les réformes engagées, et, de l'autre, elles constituent les piliers du nouveau système mondial, dans lequel beaucoup de décisions seront déléguées de l'Etat-nation au niveau international, comme cela se passe, sur le plan régional, avec l'Union européenne. Et dans ce nouveau contexte, le rôle des Nations unies devient de plus en plus important. D'après Zbigniew Brzezinski, "les Nations unies acquièrent peu à peu une autorité mondiale accrue, mais il leur manque un véritable pouvoir mondial". Si l'on considère l'ONU d'un point de vue économique, il apparaît que les institutions spécialisées, ont acquis de plus larges pouvoirs. En revanche, jusqu'ici, les changements des institutions économiques et financières n'ont pas été suivis dans les organismes chargés des questions politiques et de sécurité, bien que certains signes laissent penser que ce processus soit amorcé. o (1) Homme politique et économiste polonais qui, en 1990, alors qu'il était ministre des finances, a lancé la stratégie de réforme économique rapide, dite du "big bang".