Edition Web
Vol. 43- No. 5
Sep. 1995
p. 17-21
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Les
négociations sur l'interdiction complète
des essais: une perspective de Genève
Sir Michael Weston
Représentant permanent du Royaume-Uni à la Conférence
sur le désarmement à Genève
Le Royaume-Uni - une des trois puissances nucléaires de l'Alliance
- est activement engagé dans la poursuite d'un traité sur
l'interdiction complète des essais, lequel jouerait un rôle
important dans la réalisation des objectifs de non-prolifération
et de désarmement. Cet article traite de l'avancement des négociations
et évalue les perspectives dans un certain nombre de domaines-clés.
A l'heure actuelle, être ambassadeur auprès de la Conférence
sur le désarmement, à Genève, est une mission à
la fois passionnante et prometteuse. En effet, la Conférence a
récemment été le cadre de quelques initiatives très
heureuses et de travaux fructueux dans le domaine de la maîtrise
des armements et du désarmement, et notamment de la conclusion
de la Convention sur les armes chimiques. Elle avance désormais
résolument vers ce qui promet d'être une de ses plus remarquables
réalisations - dont beaucoup craignaient qu'elle ne voie jamais
le jour: un traité d'interdiction complète des essais nucléaires
(CTBT -Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty).
C'est un lieu commun, au sein de la communauté chargée
de la maîtrise des armements, de dire qu'un nouveau traité
ou un nouveau régime échouera pour la seule et unique raison
que c'est une bonne idée. Le choix du moment est capital: si la
communauté internationale n'est pas prête pour de nouvelles
mesures, elles seront sans efficacité, même si leur nécessité
paraît évidente, et quel que soit l'engagement des négociateurs.
Le gouvernement britannique est convaincu que l'heure est venue de conclure
un traité sur l'interdiction complète des essais. Cette
opinion résulte de la difficile expérience qu'a constitué
la dernière tentative de négociation d'un CTBT à
laquelle le Royaume-Uni ait participé, qui a fait les frais de
la détérioration du climat stratégique à la
fin des années 70 et au début des années 80. Avec
le recul, il apparaît qu'elle était sans doute prématurée.
Depuis, comme chacun sait, l'environnement sécuritaire international
a été bouleversé, ce qui a eu des conséquences
considérables - cer- laines très positives, d'autres préoccupéantes,
y compris pour l'Alliance. Elles ont également beaucoup influé
sur les perspectives de maîtrise des armements nucléaires
et de non-prolifération.
Pour le volet positif, la fin de la guerre froide et la coopération
croissante entre l'OTAN et les pays de l'ex-Pacte de Varsovie, dont la
Russie, ont réduit la suspicion, qui constituait un obstacle de
taille à toute mesure internationale relative aux armes nucléaires,
y compris à un CTBT. Par ailleurs, la préoccupation internationale
de plus en plus grande concernant les menaces de prolifération
d'armes de destruction massive a convaincu la quasi-totalité de
la communauté internationale de la nécessité de conclure
aussi rapidement que possible un traité d'interdiction des essais
efficace.
Nous sommes persuadés qu'un CTBT peut être une contribution
importante à la réalisation des objectifs de non-prolifération
et de désarmement. En effet, les Etats détenteurs de l'arme
nucléaire, dont le Royaume-Uni, sont prêts à sacrifier
une large part de leur liberté de concevoir et de moderniser leurs
armes afin que la non-prolifération puisse bénéficier
à l'ensemble de la communauté internationale, et non pas
seulement à eux. Les objectifs d'un CTBT sont totalement compatibles
avec les politiques de l'OTAN sur la prolifération et il est agréable
de constater que l'Alliance s'est engagée sans équivoque
sur cette voie. Nous partageons l'idée, exprimée dans la
Déclaration sur les principes et les objectifs de la non-prolifération
nucléaire et du désarmement adoptée à l'issue
de la récente Conférence de reconduction et d'examen du
TNP, à New York, selon laquelle les négociations CTBT devraient,
si possible, prendre fin au plus tard à la fin de l'année
prochaine. Bien qu'un certain temps soit sans doute nécessaire
avant que l'infrastructure technique et institutionnelle soit en place
pour l'entrée en vigueur du traité, la conclusion des négociations
et la ratification par un grand nombre d'Etats (dont les Etats détenteurs
de l'arme nucléaire déclarés et les pays les plus
préoccupants du point de vue de la non-prolifération) témoigneraient
avec vigueur de l'intention qu'a la communauté internationale de
soutenir une interdiction illimitée des essais nucléaires.
La grande différence, par rapport aux dernières tentatives
de négociation d'un CTBT dans les années 70, tient au fait
que les négociations actuelles ont lieu sur une base multilatérale
dans le cadre de la Conférence sur le désarmement, à
Genève. Une des raisons essentielles pour cela est très
claire : si l'on veut que le traité soit un instrument de non-prolifération
efficace, sa base doit être aussi large que possible. En effet,
pour qu'un traité emporte l'adhésion de tous les pays, il
vaut certainement mieux qu'il soit négocié par un grand
nombre de pays représentatifs. L'avantage de ce processus de négociation
multilatéral dans le cadre de la CD est qu'il progresse selon le
principe du consensus, et que l'on prend donc pleinement en compte l'opinion
de tous ceux qui participent aux travaux. Son inconvénient, en
revanche, est qu'inévitablement, les progrès sont lents,
surtout lorsque, comme dans le cas du CTBT, il faut mettre sur pied un
système de vérification international efficace.
Portée
Pour les Etats détenteurs de l'arme nucléaire - c'est-à-dire
les pays qui avaient fabriqué et fait exploser une arme nucléaire
ou un autre engin explosif nucléaire avant le 1er janvier 1967,
et dont la position est reconnue dans le TNP - assurer les avantages qu'offre
la non-prolifération passe par l'acceptation de plusieurs contraintes
en ce qui concerne leurs programmes d'armements nucléaires. L'engagement
du Royaume-Uni de négocier et de conclure un CTBT montre que nous
sommes prêts à faire ces sacrifices.
Toutefois, un CTBT n'interdira pas de posséder des armes nucléaires.
Le Royaume-Uni, de même que les autres Etats détenteurs de
l'arme nucléaire, demeureront responsables de la sécurité
et de la fiabilité de leurs armes nucléaires. Nous nous
rallions à l'engagement collectif en faveur de l'objectif ultime
qu'est le désarmement nucléaire dans le cadre du désarmement
complet et général, comme exposé dans le TNP. Mais,
pour le moment, nous restons convaincus de la nécessité
d'une dissuasion efficace comme garantie suprême de la sécurité
de l'Alliance. C'est pourquoi nous nous sommes efforcés de faire
ressortir clairement que l'article du traité relatif à sa
portée, s'il décrète l'interdiction totale des explosions
expérimentales d'armes nucléaires, ne doit cependant pas
être interprété comme défendant aux Etats détenteurs
de l'arme nucléaire d'assumer ces responsabilités.
Ce point a été au cur des discussions sur la portée
du Traité, certaines délégations prônant l'interdiction
de la simulation sur ordinateur et des autres travaux en laboratoire,
la fermeture des sites d'essai et l'interdiction de préparer des
essais. Pour sa part, consciente de l'importance des questions qui sous-tendent
le chapitre sur la portée du traité, le Royaume-Uni a initialement
souhaité maintenir la possibilité d'effectuer des tests
exceptionnels pour des raisons de sécurité. Cependant, face
à la tendance générale de la Conférence sur
le désarmement sur cette question, nous avons retiré cette
proposition fin avril. Nous avons bien précisé que nous
ne chercherons pas à faire obstacle à un consensus sur la
portée du traité, lequel aboutira peut-être à
un texte final fondé sur un projet de texte australien bref et
clair, interdisant simplement "toute explosion expérimentale
d'armes nucléaires ou toute autre explosion nucléaire..."
Nous espérons que l'on parviendra bientôt à une conclusion
sur cette question et ferons tout ce que nous pourrons pour favoriser
cette issue.
L'adhésion de tous
Pour qu'il réponde à nos objectifs en matière de
non-prolifération, un CTBT doit emporter une adhésion aussi
large que possible, et notamment celle de tous les Etats dits "du
seuil". Un engagement contraignant de tous ces Etats, renforcé
par un système de vérification efficace (cf. plus loin),
constituerait un obstacle majeur à la conception d'armes nucléaires
sophistiquées par des proliférateurs potentiels. Nous nous
efforçons d'assurer que le Traité peut véritablement
jouer son rôle dans le domaine de la non-prolifération et
à cette fin, nous suivons deux voies.
Tout d'abord, il nous paraît raisonnable d'espérer que tous
ceux qui ont pris part aux négociations d'un traité et en
ont arrêté les conditions le ratifieront. C'est pourquoi,
selon nous, plus le nombre des membres à part entière de
la Conférence sur le désarmement sera élevé,
plus ce sera positif pour cette organisation, qui joue déjà
un rôle unique dans les négociations multilatérales
sur la maîtrise des armements. Nous avons donc continué de
plaider en faveur de l'élargissement de la CD, de son ouverture
à tous ceux qui avaient fait acte de candidature avant une date
donnée, par exemple le début des négociations sur
le traité d'interdition complète des essais. Malheureusement,
cet élargissement ne se fait pas, ce qui nous rappelle une fois
de plus que des négociations sur le désarmement n'ont pas
lieu dans un cadre isolé et sont affectées par l'environnement
politique et de sécurité général. Malgré
ce handicap, la Conférence sur le désarmement, plus particulièrement
dans le cadre de ses travaux sur le CTBT, tire des avantages considérables
de la participation active d'un certain nombre d'Etats importants (dont
Israël) qui ont le statut d'observateurs.
Toutefois, compte tenu des difficultés institutionnelles, nous
suivons également une seconde voie, initialement proposée
par les Russes, qui fait dépendre l'entrée en vigueur du
traité de sa ratification par tous les Etats dotés d'une
capacité nucléaire. Il ne s'agit pas tant de dénoncer
des pays spécifiques comme proliférateurs que de prendre
en compte, sans discrimination, le fait évident que seuls les pays
dotés d'une infrastructure nucléaire sont en mesure de concevoir
des armes, et ensuite de les tester. Si cette approche était adoptée,
aucun pays ne devrait craindre que l'acceptation du traité ne le
désavantage, sur le plan stratégique, dans sa région.
Beaucoup de pays se contenteraient d'une approche moins rigoureuse, exigeant
seulement un certain nombre de ratifications, que les pays du seuil fassent
ou non partie des signataires. Leur seule préoccupation semble
être que tous les Etats détenteurs déclarés
de l'arme nucléaire aient ratifié le traité avant
son entrée en vigueur. A notre sens, cela risquerait de faire du
CTBT un outil anti-prolifération d'une utilité très
relative. Il n'est pas certain du tout que les Etats détenteurs
de l'arme nucléaire déclarés, ou même l'Alliance,
soient prêts à accepter de très grandes restrictions
de leurs capacités tandis que des proliférateurs potentiels
garderaient leur pleine liberté d'action. En tant qu'alliance,
nous ne devrions pas craindre de préciser que pour nous, la menace
à rencontre de la sécurité internationale provient
moins des Etats détenteurs de l'arme nucléaire que des proliférateurs
potentiels. Réduire les capacités des Etats détenteurs
déclarés de l'arme nucléaire en laissant celles des
autres intactes n'améliorerait guère la sécurité
globale.
Faisant preuve d'imagination afin que l'on sorte de cette impasse, les
Etats-Unis et l'Australie ont tous deux proposé des idées
inspirées de la formule du Traité de Tlatelolco de 1987
(qui crée une zone sud-américaine sans armes nucléaires).
Elles permettraient aux Etats signataires de faire avancer la date d'entrée
en vigueur du CTBT en renonçant à l'exigence que tous les
Etats ayant des potentialités nucléaires le ratifient, à
condition toutefois que les signataires considèrent qu'un nombre
suffisant d'Etats l'ont fait. Nous sommes actuellement en train d'examiner
ces propositions de très près. Jusqu'ici, cependant, nous
ne sommes pas convaincus qu'elle répondent sufisamment au besoin
d'assurer que tous les Etats du seuil seront liés par le traité.
Autres problèmes juridiques et institutionnels
Les travaux relatifs aux autres aspects juridiques et institutionnels
du CTBT ont progressé lentement, mais sûrement. De nombreux
textes ont déjà été adoptés. Les lectures
répétées des projets font ressortir de plus en plus
clairement les principaux problèmes de politique qui se posent.
Des questions importantes demeurent irrésolues sur divers points,
dont le préambule, l'examen du traité, sa durée et
le retrait. Ainsi, les propositions de la Chine sur des explosions nucléaires
pacifiques, sur l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire
et sur des garanties de sécurité restent totalement en suspens.
Elles suscitent l'opposition de nombreuses délégations et
de tout le monde, en ce qui concerne les explosions nucléaires
pacifiques. Cela reflète le fait que la conscience accrue des problèmes
environnementaux et des progrès de la connaissance technique conduit
pratiquement à un consensus sur l'absence de justification de toute
explosion.
En revanche, le plus gros du travail reste à faire sur la structure
et les fonctions de l'organisation qui serait chargée d'appliquer
le CTBT. Nombre des problèmes soulevés sont de nature à
la fois technique et politique, et il sera difficile de prendre des décisions
à leur sujet tant que la forme du système de vérification
n'aura pas été arrêtée. Ce genre de problèmes,
difficiles à résoudre, sont bien connus de ceux qui ont
travaillé sur d'autres régimes de maîtrise multilatérale
des armements, comme la Convention sur les armes chimiques. Pour donner
un exemple, on peut citer la question des relations entre la future organisation
et l'Agence internationale pour l'énergie atomique (AIEA). La plupart
des délégations reconnaissent qu'il serait bon que l'organisation
du CTBT coopère avec l'AIEA, mais les décisions relatives
à d'éventuels liens institutionnels demandent que l'on dispose
d'informations techniques et financières, lesquelles ne seront
clairement connues que lorsque les travaux sur le système de vérification
seront plus avancés.
Une question plus manifestement politique est celle de la composition
du Conseil exécutif, qui sera chargé du fonctionnement de
routine du système de vérification et plus particulièrement
de l'envoi de missions d'inspection sur place. Les principales pommes
de discorde devraient être la taille du Conseil (petit et efficace
ou grand et plus représentatif), le nombre de sièges à
attribuer aux différents groupes régionaux, l'existence
ou non de membres permanents et, dans l'affirmative, les critères
de sélection appliqués. Les discussions sur ce point délicat
n'ont pas encore vraiment commencé. En revanche, il apparaît
d'ores et déjà clairement que tous les Etats détenteurs
de l'arme nucléaire et un certain nombre d'autres pays voudront
avoir des sièges permanents. Il n'y aurait rien de surprenant à
ce que ceux qui, aux termes du traité, devront faire le plus grand
sacrifice, désirent être assurés d'avoir voix au chapitre
concernant son application.
La vérification
Tout comme pour la Convention sur les armes chimiques, les dispositions
relatives à la vérification sont au cur même
du traité. Ce sont d'ailleurs les divergences de vues sur les nécessités
d'un régime de vérification qui ont empoisonné la
dernière tentative de négociation d'un CTBT - dans les années
70.
Dans les négociations multilatérales de Genève, il
est reconnu que la vérification est un des points les plus complexes,
tant sur le plan technique que politique. Certaines des questions fondamentales
que le Groupe de travail sur la vérification a dû aborder
concernent les moyens techniques de détection et d'identification
d'explosions nucléaires expérimentales effectuées
en violation des clauses du traité, le degré d'accès
que les Etats sont prêts à accorder à un régime
de vérification et celui qu'ils sont prêts à accorder
à une équipe d'inspection internationale.
Après un énorme travail technique, un consensus se dégage
sur la nécessité d'un système de surveillance permanent,
ainsi que de dispositions relatives à des procédures de
consultation et de clarification et à des inspections internationales
dans le but d'enquêter sur des événements ambigus.
Des mesures supplémentaires, de nature à instaurer la confiance,
sont également demandées, comme la notification d'explosions
chimiques importantes qui pourraient engendrer des signaux sis-miques
semblables à ceux d'une explosion nucléaire.
Un expert britannique, le Dr. Peter Marshall, de l'Atomic Weapons Establishment
d'Aldermaston, a été désigné l'année
dernière pour diriger les efforts techniques en vue de créer
un système de surveillance international disposant de moyens de
surveillance sismiques, hydroacoustiques, infrasonores et à radionucléides.
Ces diverses techniques de surveillance ont pour objet de détecter
les manifestations physiques d'une explosion nucléaire dans différents
environnements et, dans la mesure du possible, de localiser leur source.
Ainsi, si elle n'était pas pleinement maîtrisée, une
explosion souterraine produirait des ondes de choc et pourrait aussi émettre
dans l'atmosphère des particules radioactives et des gaz rares.
Une explosion sous-marine pourrait être détectée par
des capteurs hydroacoustiques disposés en des points stratégiques
des zones océaniques, et peut-être aussi par des stations
sismiques côtières. Enfin, un essai effectué dans
la basse atmosphère pourrait être perçu par des dispositifs
de surveillance infrasonores et par des stations à radionucléides
qui détecteraient les débris radioactifs.
Des techniques de surveillance par satellite ont également été
envisagées, mais leur coût élevé a conduit
nombre de délégations à conclure qu'un système
de surveillance intégré reposant sur les quatre techniques
précitées serait la solution présentant le meilleur
rapport qualité-prix. Cela demandera des réseaux mondiaux
de stations de surveillance transmettant les données reçues
à un centre de collecte international, lequel les traitera et les
tiendra à disposition de tous les Etats parties. Un système
sismique embryonnaire mais néanmoins valide est en cours d'expérimentation.
Compte tenu de la complexité sans précédent d'un
tel système de surveillance intégré, il est évident
qu'il faudra un certain temps pour en mettre au point tous les détails
techniques.
Des experts ont également accompli un travail utile sur les aspects
techniques du futur régime d'inspections sur les sites, y compris
sur les techniques et l'équipement qui seront nécessaires
pour déterminer la nature d'un événement ambigu.
De grandes divergences de vues subsistent cependant, au niveau politique,
quant aux modalités de déclenchement et d'exécution
d'une inspection, et notamment sur le degré d'accès qui
devrait être accordé aux inspecteurs internationaux.
D'aucuns estiment que les problèmes, tant techniques que politiques,
sont quasiment insurmontables. Je ne suis pas de ceux-là. Certes,
la tâche n'est pas facile et demandera du temps. Mais je suis bien
certain que cette fois-ci, nous atteindrons nos objectifs: un traité
d'interdiction complète des essais nucléaires qui contribuera
vraiment à la réalisation de nos objectifs de non-prolifération
et qui, à son tour, améliorera le climat des négociations
à venir sur la maîtrise des armemements et le désarmement.
Le moment est opportun et l'ampleur de l'engagement des Etats n'a jamais
été tel auparavant. Il reste seulement à travailler
dur pour aller jusqu'au bout. Et à cet égard, le Royaume-Uni
entend sans nul doute assumer sa part des responsabilités.
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