Edition Web Vol. 42- No. 6/1 Déc. 1994/ Jan. 1995 p. 18-12

Le Conseil de l'Europe: vers un vaste espace de sécurité démocratique Daniel Tarschys Secrétaire général du Conseil de l'Europe Lorsque les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe se sont réunis en octobre 1993 au Sommet de Vienne, ils ont déclaré solennellement que la fin de la division de l'Europe offrait une chance historique d'affermir la paix et la stabilité sur ce continent. Tous les pays membres sont attachés à la démocratie pluraliste et parlementaire, à l'indivisibilité et à l'universalité des droits de l'homme, la prééminence du droit, à un patrimoine culturel commun enrichi de ses diversités. Ainsi, l'Europe peut devenir un vaste espace de sécurité démocratique. Ils ont aussi déclaré que le Conseil de l'Europe est l'institution politique européenne par excellence pour accueillir, sur un pied d'égalité, les démocraties d'Europe libérées de l'oppression communiste. C'est pourquoi leur adhésion au Conseil de l'Europe est un élément central de la construction européenne fondée sur les valeurs de notre Organisation. Première organisation européenne de l'après-guerre, regroupant des partenaires ayant la même conception du respect des valeurs fondamentales de la démocratie pluraliste, des droits de l'homme et de la prééminence du droit, le Conseil de l'Europe est né le 5 mai 1949 avec dix Etats membres signataires du Statut de l'Organisation. A l'occasion de son 40e Anniversaire, le 5 mai 1989, le nombre de ses membres est passé à 23, ce qui représentait à l'époque la totalité des démocraties pluralistes d'Europe occidentale. Depuis 1989 l'Assemblée parlementaire a ouvert ses portes à des délégations représentant les parlements des pays de l'Europe centrale et orientale qui se sont engagés dans des réformes internes: la Hongrie, la Pologne, l'Union Soviétique et la Yougoslavie, en juin, puis d'autres pays après les changements radicaux survenus en Europe à partir de l'Automne 1989. Après l'examen séparé de la situation de chaque pays en question, les délégations ont été conviées comme "invités spéciaux" de l'Assemblée. Les représentants de ces parlements ont pu participer aux travaux de l'Assemblée, en prenant la parole lors des sessions plénières et suivre les réunions des Commissions de l'Assemblée. En règle générale, ils ont également été invités à participer aux réunions des groupes politiques de l'Assemblée. Ayant ainsi pu obtenir une information initiale sur les activités du Conseil de l'Europe, les "invités spéciaux" ont soumis leur demande d'adhésion en tant que membres à part entière. Ainsi le Conseil de l'Europe s'est enfin trouvé en position de remplir sa mission statutaire initiale vis-à-vis de l'ensemble du continent européen. A l'heure actuelle, neuf pays d'Europe centrale et orientale ont déjà rejoint l'Organisation en tant que membres à part entière (Bulgarie, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie et Slovénie) ainsi qu'Andorre le 10 novembre 1994, ce qui porte à 33 le nombre total de pays membres. Huit autres pays ont demandé leur adhésion et la procédure est en cours (Albanie, Bélarus, Croatie, Lettonie, ex-République yougoslave de Macédoine, Moldova, Russie et Ukraine). Ces derniers pays ainsi que la Bosnie-Herzégovine jouissent déjà du statut d'invité spécial auprès de l'Assemblée parlementaire; ils ont signé un nombre considérable de conventions du Conseil de l'Europe et participent en qualité d'observateurs à des comités d'experts intergouvernementaux. Ils ont aussi établi des programmes de coopération et d'assistance avec le Conseil de l'Europe pour accélérer le processus en cours de réformes internes pour l'établissement et le fonctionnement d'institutions démocratiques et pour rendre leur législation conforme aux nonnes européennes dans le domaine juridique, en particulier avec les dispositions de la Convention européenne des Droits de l'Homme. Ces programmes de soutien aux réformes démocratiques constituent un élément indispensable de la procédure d'adhésion au sujet de laquelle les chefs d'Etat et de gouvernement ont apporté des indications précises dans leur Déclaration de Vienne: "L'adhésion présuppose que l'Etat candidat ait mis ses institutions et son ordre juridique en conformité avec les principes de base de l'Etat démocratique, soumis à la prééminence du droit et au respect des droits de l'homme. Les représentants du peuple doivent avoir été choisis par la voie d'éleclions libres et honnêtes, au suffrage universel. La garantie de la liberté d'expression, notamment des médias, la protection des minorités nationales et le respect des principes du droit international doivent rester à nos yeux des éléments déterminants dans l'appréciation de toute candidature. L'engagement de signer la Convention européenne des Droits de l'Homme et d'accepter à brève échéance l'ensemble de ses dispositions de contrôle est également fondamental. Nous sommes résolus à assurer au sein du Conseil de l'Europe le plein respect des engagements pris par tous les Etats membres." Quels pays peuvent devenir membres? Cette question a souvent été discutée au cours des dernières années. En octobre 1994, l'Assemblée parlementaire a adopté une recommandation relative à l'élargissement du Conseil de l'Europe. L'Assemblée a déclaré ce qui suit: Ne peuvent en principe devenir membres du Conseil de l'Europe que des Etats dont le territoire national est situé en totalité ou en partie sur le continent européen et dont la culture est étroitement liée à la culture européenne. Les frontières de l'Europe n'ont jusqu'à présent pas été fixées avec précision en droit international. En conséquence, le Conseil de l'Europe doit lui-même se baser, en principe, sur les limites géographiques de l'Europe généralement acceptées. Dans leurs frontières reconnues à l'échelon international, tous les actuels Etats membres du Conseil de l'Europe sont donc des Etats européens: Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Saint-Marin, Slovaquie, Slovénie, Espagne, Suède, Suisse, Turquie et Royaume-Uni (1). Sont aussi considérés comme européens, selon la définition ci-dessus, les Etats dont les assemblées législatives bénéficient du statut d'invité spécial auprès de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Ces Etats sont actuellement les suivants: Albanie, Bélarus, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Lettonie, ex-République yougoslave de Macédoine, Moldo-va, Russie et Ukraine. La possibilité de devenir membre existe pour les républiques de l'ancienne République socialiste fédérative de Yougoslavie - Monténégro et Serbie - qui, en raison de leurs responsabilités dans la crise yougoslave et des sanctions imposées à leur encontre par les Nations unies, n'ont pas de statut formel auprès du Conseil de l'Europe. En raison de leurs liens culturels avec l'Europe, l'Arménie, l'Azer-baïdjan et la Géorgie auraient la possibilité de demander leur adhésion à condition qu'ils indiquent clairement leur volonté d'être considérés comme faisant partie de l'Europe. Ces principes adoptés par l'Assemblée parlementaire et recommandés au Comité des ministres comme critères de définition des limites de l'élargissement du Conseil de l'Europe avaient déjà été énoncés par celui-ci d'une manière moins formelle lors d'une réunion spéciale qui a eu lieu en septembre 1992 à Istanbul et qui avait pour objet d'examiner les relations avec les républiques de la Communauté des Etats Indépendants et la Géorgie. Dans les conclusions du président du Comité des ministres, il était reconnu que l'Organisation dispose d'une panoplie diversifiée de moyens permettant de développer les relations et la coopération avec les pays attirés par les valeurs qu'elle représente. Une approche différenciée pourrait donc être adoptée dans les relations avec les républiques issues de l'ex-Union soviétique. Suivant cette approche flexible, les ministres ont estimé qu'il serait opportun de renforcer les liens avec la Fédération de Russie et l'Ukraine, qui ont déjà déposé une demande d'adhésion, mais également avec la Bélarus et la Moldo-va, dans la perspective d'une adhésion future au Conseil de l'Europe. Les ministres ont noté en outre que l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Géorgie avaient également fait part de leur volonté de se rapprocher du Conseil de l'Europe. Ils se sont félicités de cette volonté, tout en estimant qu'un rapprochement significatif exigerait non seulement une mise en œuvre de réformes démocratiques substantielles, mais aussi leur engagement de résoudre les situations conflictuelles par des voies pacifiques. En ce qui concerne les Républiques d'Asie centrale (Kazakstan, Kirghizistan, Tadjikis-tan, Turkmenistan, Ouzbékistan) et afin de contribuer à la stabilité dans cette région, les ministres ont estimé qu'il serait opportun de nouer et de développer, d'une façon souple et pragmatique, des contacts pour les besoins des réformes démocratiques et dans la mesure où les pays concernés ont exprimé leur volonté d'établir une telle coopération. La promotion de la sécurité démocratique En plus des exigences statutaires du Conseil de l'Europe, la Déclaration de Vienne a donné un nouvel élan pour définir, adopter, mettre en œuvre et surveiller les normes et engagements juridiques dans nombre de nouveaux secteurs décisifs pour la stabilité et la sécurité de l'Europe, et en particulier dans celui de la protection des minorités. Le Conseil de l'Europe occupe une place de choix dans la définition et la surveillance des normes grâce à ses atouts sur le plan des méthodes et des structures pour donner une expression juridique aux valeurs sous-jacentes à l'identité et à la sécurité européennes. Son nouvel objectif dans ce domaine concerne les droits des personnes appartenant à des minorités, et la protection de ces minorités. Depuis le Sommet de Vienne, une convention-cadre pour la protection des minorités nationales a été rédigée et adoptée en vue de transformer, de la façon la plus large possible, les engagements politiques existants, en obligations juridiques. Elle sera suivie d'un projet de protocole à la Convention européenne des droits de l'homme visant à garantir des droits culturels des personnes appartenant à des minorités. Il convient également de mentionner la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires contenant des dispositions sur l'utilisation des langues minoritaires à l'école, dans les médias et dans l'administration. Adoptée en 1992, elle est également ouverte à la signature par les Etats non membres. Le sommet de Vienne a de plus déclaré que la coopération transfrontalière ne vise pas seulement à assurer de meilleurs services aux populations des zones frontalières, mais contribue également à la paix et à la compréhension entre les peuples de différents pays, particulièrement dans les régions sensibles d'Europe. Si nous souhaitons maintenir la paix en Europe, les frontières ne peuvent pas être redessinées, mais doivent graduellement s'estomper par la coopération et l'assurance que toutes les parties travaillent dans le même sens et tendent vers les mêmes valeurs, que sont la démocratie, le respect des droits de l'homme et de l'Etat de droit, le refus de l'intolérance et le dialogue entre les cultures. La coopération encouragée par le Conseil de l'Europe, notamment la coopération transfrontalière et inter régionale, s'inscrit dans cette tendance et a constitué une part importante des travaux de l'Organisation depuis sa création. Le Conseil a mené son action par l'établissement de normes juridiques (la Charte européenne de l'autonomie locale en Europe et la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière visant à faciliter et promouvoir la coopération des collectivités ou autorités territoriales), et par la promotion et le soutien politique apportés à une coopération active et pratique entre les collectivités locales et régionales elles-mêmes (avec, en particulier, la création d'Eurorégions destinées à rétablir la confiance dans les zones frontalières marquées par des tensions et des conflits militaires du passé). Il n'est donc pas surprenant que le sommet de Vienne ait chargé le Comité des ministres de fournir toute l'assistance sollicitée pour la négociation et la mise en œuvre de traités sur les questions concernant les minorités nationales, ainsi que d'accords de coopération transfrontalière. A cette fin, le Conseil de l'Europe peut servir de médiateur en réunissant les collectivités susceptibles de conclure des accords de coopération transfrontalière, assister ces collectivités dans la préparation d'accords de coopération transfrontalière, et aider les parties à un accord dans le fonctionnement de la coopération, par exemple par la préparation d'études et la conception de projets pratiques. Ce dernier aspect concerne en particulier les mesures de confiance destinées à créer et à renforcer la confiance entre les pays et les peuples. Ce programme du Conseil de l'Europe, qui se développe progressivement, se compose d'une série de projets menés dans des régions potentiellement menacées par des conflits ou des tensions entre communautés; ils tentent de faire participer les différentes communautés en présence à des activités concrètes conçues pour mettre en valeur leurs relations mutuelles et augmenter leur participation et leur sens des responsabilités dans la vie locale. Ces projets ont démontré qu'en se concentrant sur des initiatives locales et proches des citoyens, les tensions peuvent diminuer et de nouveaux liens directs peuvent se créer entre des groupes généralement hostiles. Un système de surveillance est en cours de développement pour permettre à l'Organisation de contrôler et promouvoir les réalisations des Etats membres dans la mise en œuvre de leurs engagements. Les mécanismes de contrôle judiciaire de la Convention européenne des droits de l'homme sont à la fois renforcés et simplifiés par le Protocole 11 (une Cour européenne unique) dont la ratification par les Etats membres est en cours. De bonnes perspectives existent pour une acceptation générale de la Convention européenne pour la prévention de la torture et des traitements ou des peines inhumains et dégradants, et son mécanisme de contrôle. La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales est également assortie d'un mécanisme spécial de surveillance. L'Assemblée parlementaire met en œuvre ses propres mécanismes de surveillance des engagements pris par les nouveaux Etats membres avant l'adoption par l'Assemblée de son avis sur leur demande d'adhésion. Le Comité des ministres a adopté un texte sur le respect des engagements pris par les Etats membres et qui est applicable à chacun d'eux. La prévention des conflits et la lutte contre la criminalité internationale Le Conseil de l'Europe adapte ses programmes d'assistance aux réformes démocratiques aux besoins des nouveaux Etats membres et des candidats à l'adhésion. L'accent a d'abord été mis sur les réformes constitutionnelles, institutionnelles et législatives, puis principalement sur l'organisation judiciaire et l'application des lois, la formation des fonctionnaires et des avocats, la démocratie locale et régionale et l'éducation. Ces programmes d'assistance, qui s'ajoutent aux engagements juridiques pris par les Etats membres dans le domaine des droits de l'homme en général et de la protection des minorités en particulier, pourraient contribuer à la prévention de conflits. Sur la base des engagements pris, et avec le concours de ses programmes de soutien, le Conseil de l'Europe a pu, dans des situations où il existait un risque de tension et de conflit potentiel, apporter aide et assistance en assurant un rôle de conseil et par le dialogue, la coopération et des mesures spécifiques destinées à établir la confiance entre gouvernements, avec des institutions et au sein de la société. Dans certains cas, ces efforts ont été entrepris en collaboration étroite avec la CSCE, et en particulier son Haut commissaire pour les minorités nationales. Des activités communes ont été menées en Estonie et en Lituanie (intégration des non-ressortissants), en République slovaque (réforme des structures administratives), en Moldova (minorités et autonomie régionale) et dans l'ex-République yougoslave de Macédoine (assistance dans la préparation du recensement en collaboration avec l'Unions européenne et des organismes des Nations unies). L'aggravation persistante de la criminalité, qui trouve souvent son origine dans des affiliations internationales non contrôlées, préoccupe au premier chef les autorités en Europe centrale et orientale dans leur recherche d'une stabilité politique et démocratique. La lutte contre la criminalité internationale par une coopération accrue au niveau européen ainsi que l'adhésion aux instruments juridiques multilatéraux existants présentent, en conséquence, un intérêt prioritaire. Les structures de coopération du Conseil de l'Europe, telles que le Groupe Pompidou dans le domaine de la lutte contre l'abus et le trafic illicite des stupéfiants, ainsi que les conventions européennes relatives au blanchiment de l'argent, l'entraide judiciaire, l'extradition etc.(2) apportent une contribution à cette action commune paneuropéenne. Les programmes de soutien du Conseil de l'Europe à ces pays peuvent également répondre à des demandes d'expertises et d'expériences existantes dans le traitement par d'autres pays de problèmes analogues et ceci par l'organisation de visites d'étude par exemple. Interaction avec d'autres organisations Le développement progressif de la stabilité et de la sécurité en Europe exige indubitablement une action complémentaire par les institutions et organisations existantes, et entre elles. Comme l'a dit M. Willy Claes, le Secrétaire général de l'OTAN, seul un ensemble d'institutions souveraines, mais se complétant et se renforçant mutuellement, au sein duquel chaque institution apporte ses moyens et son savoir-faire propres, peut garantir la stabilité en Europe. Dans la Déclaration de Vienne, les chefs d'Etat et de gouvernement ont exprimé leur intention de mettre le Conseil de l'Europe pleinement en mesure de contribuer à la sécurité démocratique et de relever les défis de société du 21e siècle. Ils ont cependant ajouté que ces objectifs requièrent une coordination renforcée des travaux du Conseil de l'Europe avec ceux des autres institutions qui concourent à la construction d'une Europe démocratique et sûre. A cet égard, ils se sont félicités de la coopération établie avec l'Union européenne, notamment du développement des actions en commun particulièrement pour les pays d'Europe centrale et orientale. Ils ont considéré qu'un tel partenariat dans des domaines d'activité de plus en plus variés reflète la relation institutionnelle spécifique et évolutive qui caractérise les relations entre les deux institutions. En vue de promouvoir la sécurité démocratique, ils se sont déclarés favorables à l'approfondissement des relations de coopération institutionnelle dans le domaine de la dimension humaine entre le Conseil de l'Europe et laCSCE. Des progrès considérables ont été enregistrés en la matière dans les rapports avec son Bureau des institutions démo cratiques et des droite de l'homme et son Haut commis saire pour les minorités nationales. La question de l'élargissement a été à l'ordre du jour de toutes les institutions européennes au cours des dernières années. Sur ce point, le Conseil de l'Europe a un mandat clair: conduire une politique d'ouverture et de coopération en direction de tous les pays d'Europe centrale et orientale qui font le choix de la démocratie, des droits de l'homme et de la prééminence du droit. Aujourd'hui ces valeurs sont reconnues partout en Europe, mais la société européenne n'en est pas encore imprégnée. Des changements remarquables sont intervenus dans les pays qui avaient, jusqu'à une date récente, des régimes à parti unique, mais il reste un grand travail à accomplir pour soutenir les réformes et consolider les institutions démocratiques. Voilà le défi que notre Organisation doit maintenant relever. La remarquable souplesse de l'Assemblée parlementaire a permis au Conseil de l'Europe d'accueillir très rapidement les pays engagés dans des réformes démocratiques et plusieurs d'entre eux sont aujourd'hui membres de plein droit. D'autres pays frappent à la porte. D ne faut pas qu'ils frappent en vain. Si leur intégration au Conseil de l'Europe pose des problèmes, et c'est le cas, abordons ces derniers par une démarche cons-tructive, en soutenant les réformes et en développant les méthodes de surveillance pour tous les Etats membres. Nous devons être réceptifs et prompts à donner notre appui. C'est pourquoi je suis convaincu qu'il faut poursuivre le processus des adhésions sans retard inutile, et que nous devons être prêts à aider les Etats candidats à surmonter les difficultés qu'ils peuvent trouver sur leur chemin. Malgré le fait que le Conseil de l'Europe soit ouvert à tous les pays qui partagent les mêmes conceptions, chaque candidature doit être examinée sur ses mérites propres. Personne ne peut promettre un élargissement facile et sans douleur. Certains craignent que l'âme du Conseil de l'Europe va en souffrir. Pourtant, si nous désirons promouvoir les valeurs sur lesquelles le Conseil de l'Europe a été fondé, nous devons soutenir toutes les forces en Europe centrale et orientale qui sont disposées à renforcer ces valeurs à l'intérieur de leurs propres sociétés. En renforçant les institutions démocratiques, le respect des droits de l'homme et la prééminence du droit à travers l'ensemble de notre continent, le Conseil de l'Europe sera également en mesure d'apporter une contribution importante à la sécurité en Europe. (1) Et Andorre depuis novembre. (2) Conventions du Conseil de l'Europe principalement concernées; Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale; Convention sur le transfèrement des personnes condamnées; Convention européenne sur la surveillance des personnes condamnées ou libérées sous condition; Convention européenne sur la transmission des procédures répressives; Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime.