Edition Web Vol. 42- No. 2 Avril 1994 p. 10-15

La politique de sécurité de la Suède dans l'Europe de l'après-guerre froide Mme la Baronne Margaretha af Ugglas Ministre des affaires étrangères de Suède La fin de la guerre froide a eu de grandes incidences sur la politique de sécurité de la Suède. L'Union soviétique n'est plus. Les troupes russes stationnées pendant près de cinquante ans sur la côte de la Baltique, à l'est de la Suède, ont regagné la Russie à travers les plaines polonaises, le Bélarus et l'Ukraine. La réapparition de trois États démocratiques souverains dans cette zone -l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie - a modifié nos données géographiques en matière de sécurité et nous espérons que les troupes russes, encore en place, achèveront leur retrait de cette région dans le courant de cet été. Par ailleurs, au sud de notre pays, l'Allemagne unie, avec une population et des ressources neuf fois supérieures à celles de la Suède est notre plus puissante voisine. La Finlande, libérée des contraintes de l'après-guerre, cherche à devenir membre à part entière de l'Union européenne, de même que la Norvège, tout en maintenant ses liens capitaux, sur le plan de sa sécurité, avec les Anglo-saxons - les Britanniques, les Canadiens et, surtout, les Américains -au sein de l'OTAN. A l'heure actuelle, nous assistons à l'émergence en Europe d'une configuration politique plus complexe en matière de sécurité. C'est pourquoi il devient plus impératif de trouver, à travers un processus de consultation continu, des solutions communes aux problèmes communs. Dans ce contexte, la coopération à la préparation et à l'exécution d'actions conjointes sera souvent plus importante que l'appartenance à des alliances, quelles qu'elles soient. Et dans ce nouvel environnement sécuritaire, le rôle de l'OTAN évolue. Comme je vais m'efforcer de le montrer dans cet article, la politique de sécurité de la Suède change elle aussi, tant en ce qui concerne ses priorités que ses instruments. Dans le nouveau cadre de l'interaction des institutions chargées de la sécurité, nous poursuivons une politique de coopération active sur tous les plans. En 1991, la Suède a déposé sa candidature à la Communauté européenne. En mars de cette année, nous avons finalisé les négociations d'adhésion à ce qui est désormais l'Union européenne. D'ici quelques mois, la population décidera, par voie de référendum, si elle souhaite entrer dans l'Union aux conditions convenues. Avec nos trois co-demandeurs, la Finlande, la Norvège et l'Autriche, nous avons confirmé notre désir de participer pleinement à la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne. Nous l'acceptons telle qu'elle est définie dans le Traité de Maastricht, sans réserve ni obstacles d'ordre légal, en maintenant cependant notre non-alignement militaire. L'appartenance à l'Union européenne élargira à plusieurs égards les possibilités qui nous sont offertes de contribuer à la stabilité et à l'évolution de la situation dans des pays proches comme les États baltes et la Russie. Avec nos voisins Scandinaves, nous aurons ainsi une occasion d'influencer non seulement les perspectives de notre région, mais aussi celles de l'ensemble de l'Europe occidentale, et nous espérons être en mesure de donner à la politique européenne une dimension nordique des plus claires. Mais il y a une autre raison à notre désir de renforcer et d'intensifier la coopération au sein de l'Union européenne. C'est que seule une Europe de l'ouest forte, prospère, stable et confiante, envisageant l'avenir avec optimisme et dans un esprit d'ouverture, peut jouer le rôle nécessaire pour faciliter la progression de l'Europe de l'est vers la normalité. A cet égard, la décision de l'Union européenne d'offrir une perspective d'adhésion aux pays d'Europe centrale et orientale est extrêmement significative. Nous notons avec satisfaction que des négociations sur des accords de libre échange avec les États baltes sont en bonne voie et seront sans doute suivis assez rapidement d'accords d'association. Notre nouvelle attitude vis-à-vis de l'Europe est le reflet de notre nouvelle attitude en matière de sécurité. En effet, nos grands objectifs de politique étrangère sont désormais, entre autres, de construire et d'assurer la démocratie, de favoriser l'État de droit, les droits de l'homme et ceux des minorités, et de faire naître des économies de marché à l'est et au sud-est de la Suède. Notre participation aux efforts pour assurer la stabilité et la paix correspond à un concept de sécurité bien plus vaste que le seul concept de sécurité militaire du temps de la guerre froide. Face à l'accélération du rythme de l'histoire et au renforcement de nos liens avec le reste de l'Europe, la politique que nous poursuivons ne pouvait plus être neutre. Après l'implosion de l'URSS et la disparition du Pacte de Varsovie, il n'y a plus place pour la neutralité entre deux alliances. Bien entendu, la réussite de l'ancienne politique de non-alignement, qui impliquait la neutralité en cas de guerre, a été, dès l'origine, liée à une OTAN unie et forte. La présence militaire et politique des États-Unis en Europe et sa dissuasion nucléaire étendue ont assuré la paix pendant près de cinquante ans. Nous continuons de voir en la présence américaine en Europe, au niveau actuellement prévu, une condition préalable à une OTAN viable et efficace. Par ailleurs, nous nous félicitons qu'en plus de son rôle traditionnel dans la sécurité européenne, l'OTAN assume désormais des responsabilités en matière de maintien de la paix et de prévention des crises. La neutralité armée Quelles sont les origines de la politique suédoise de neutralité ? Il faut se rappeler que la Suède a su rester en paix depuis les guerres napolé-onniennes, c'est-à-dire, très exactement, depuis 1814. Alors que nos voisins Scandinaves ont été entraînés dans la seconde guerre mondiale - et que la Norvège et la Finlande se sont un moment trouvées dans des camps opposés - la Suède a réussi à rester en dehors du conflit grâce à une combinaison de diplomatie, de dissuasion militaire et, je l'admets, de chance. Lorsque les efforts entrepris, en 1948-49, pour créer une alliance de défense Scandinave entre la Suède, la Norvège et le Danemark ont échoué, seules ces deux dernières se sont ralliées à l'OTAN. La Suède est restée neutre parce que, disait-on, cette politique la tenait à l'écart de la guerre depuis plus d'un siècle. En ce qui concerne la Finlande, sa décision se justifiait plus par des raisons de realpolitik. Contrairement à certaines nations d'Europe de l'est vaincues par l'Union soviétique, la Finlande n'a jamais connu l'occupation, à la fin de la guerre. La base militaire de Porkala, près d'Helsinki, est demeurée aux mains des Soviétiques jusqu'en 1955, mais ce qui liait le plus ce pays, c'était le Traité d'amitié, de coopération et d'assistance mutuelle, qui donnait à Moscou un droit de regard sur les affaires de sécurité finlandaises. Si la Suède avait adhéré l'OTAN, l'URSS aurait peut-être réagi en augmentant sa pression sur la Finlande. La Suède est donc restée non-alignée, mais résolue à assurer la sécurité de son territoire, qui constitue une partie non négligeable de l'Europe du nord. Pour préserver la stabilité et un équilibre fiable dans cette région, elle a beaucoup investi dans la défense et entretenu dans les années cinquante une force aérienne de 1000 avions de combat - ce qui en faisait une des premières du monde. Par définition, la Suède assurait aussi la défense aérienne de la Norvège et d'une partie du Danemark; une des raisons pour lesquelles leurs forces aériennes étaient si réduites était d'ailleurs l'importance de celle de la Suède. Et même aujourd'hui, avec trois cent cinquante avions de combat Draken et Viggen produits par Saab, l'armée de l'air suédoise est une des plus puissantes d'Europe. Dans l'avenir, nous envisageons de constituer une armée de l'air composée de seize escadrilles dotées d'avions de combat JAS Gripen conçus et produits en Suède. L'armée de conscription subit elle aussi un processus de modernisation et de réforme. Les seize brigades mobilisables actuelles sont appelées à constituer une armée "amincie mais musclée". En effet, l'acquisition récente de deux chars 300 Léopard renforcera la puissance armée des brigades blindées tandis que nos brigades Norrland, spécialement formées et équipées, constitueront une force de dissuasion dans le Grand nord. Notre marine, dotée de douze sous-marins ultra-modernes, de navires lance-missiles spécialement étudiés pour les conditions de la Baltique, d'un système d'artillerie côtière unique et de nouvelles troupes de marine d'élite, est le troisième élément de notre structure militaire. Les forces militaires, qui absorberaient près de dix pour cent de la population en cas de mobilisation, sont complétées par un système qui, en cas de nécessité, peut mettre toute la nation sur le pied de guerre en quelques semaines. Avec un budget de défense proche de cinq milliards de dollars, la Suède apparaît comme un des principaux garants de la stabilité dans la partie septentrionale de l'Europe. Les Nations unies et le maintien de la paix Depuis qu'elle est membre des Nations unies et pendant toute la période de l'après-guerre, la Suède a fourni des ressources de médiation, de diplomatie préventive, de maintien de la paix et de contrôle des armements. Plus de 60 000 soldats suédois ont participé à des activités de maintien de la paix du Congo à l'ex-Yougoslavie et en ce moment, la Suède a plusieurs sections en Croatie au sein de la FORPRONU, fait partie d'un bataillon nordique conjoint dans l'ex-république yougoslave de Macédoine et d'un groupe de bataillon nordique en Bosnie, dont une compagnie stationnée à Sarajevo. Pour préparer le déploiement du groupe d'artillerie nordique en Bosnie, les troupes suédoises se sont entraînées avec les Danois au Jutland, à l'automne dernier, et des chars et chasseurs F-16 danois s'entraînent avec le nouveau bataillon suédois ce printemps. Le déploiement des forces des Nations unies dans l'ex-Yougoslavie est le premier, depuis la crise chypriote, à avoir une grande incidence sur la sécurité européenne. L'ONU a fait preuve d'un esprit novateur dans sa façon d'exploiter l'expérience et la capacité de l'OTAN pour exécuter ses activités de maintien de la paix. Alors que du temps de la guerre froide, les troupes déployées par les Nations unies appartenaient surtout à des pays neutres et non-alignés - sauf lors de la guerre de Corée - maintenant, dans le cas de l'ex-Yougoslavie, ce type d'intervention est organisé en étroite collaboration par les Nations unies et l'OTAN. En peu de temps, les forces suédoises ont donc pris l'habitude de travailler, sur le terrain, avec des forces de l'OTAN. L'expérience de la CSCE La CSCE est l'autre institution de sécurité européenne à laquelle la Suède appartient de longue date. Elle a participé activement aux délicates négociations qui, sur fond de guerre froide, ont abouti à l'Acte final d'Helsinki, en 1975, et aux débats sur les droits de l'homme à la fin des années 70 et au cours des années 80. En outre, lorsque la limitation des armements est devenu un des grands sujets d'intérêt de la CSCE, la Suède a su jouer un rôle à travers le groupe des pays neutres et non-alignés. Les documents de Stockholm (1986) et de Vienne (1989) ont fourni d'importantes indications en ce qui concerne la transparence, les mesures de confiance et divers autres aspects de l'ordre de sécurité européen. A partir de la Conférence de Vienne, en 1989, le thème qui a le plus retenu l'attention de la CSCE a été les négociations sur les forces conventionnelles en Europe (FCE) entre l'OTAN et les pays du Pacte de Varsovie. Après la ratification et la mise en application du Traité sur les FCE, la CSCE s'est tournée, au moment où sa Présidence incombait à la Suède (décembre 1992), vers les autres questions liées à la sécurité. Avec la fin de la guerre froide, la défense de la stabilité en Europe centrale et orientale ainsi que dans les nouveaux Etats voisins de la Russie est devenue la préoccupation essentielle de la CSCE. Dans le cadre de ce changement de visée, nous avons décidé, sous ma présidence, de mener une stratégie à quatre niveaux consistant à: faire un usage novateur des outils de la diplomatie préventive et de gestion des crises, renforcer la CSCE en tant que communauté de valeurs, améliorer la coopération avec d'autres organisations internationales, réexaminer et renforcer les structures internes de la CSC. Des progrès considérables ont été réalisés par la CSCE, l'année dernière, sur le plan des efforts de prévention et de limitation des conflits. Elle a pu favoriser la constitution de nations dans la région de la Baltique, la coexistence entre différents groupes ethniques en Europe centrale et orientale et l'endiguement du conflit dans les Balkans. Ces résultats ont été obtenus grâce à l'interaction entre le Président en exercice, le Haut commissaire pour les minorités nationales et les missions locales de la CSCE. Bon nombre des points forts de la CSCE expliquent ces réussites: l'étendue géopolitique qu'elle couvre à travers ses membres, ses valeurs communes, ses nouveaux mécanismes de prévention des conflits et de gestion des crises, ainsi que l'accent mis sur la flexibilité et l'action concrète plutôt que sur une orthodoxie classique. Des résultats ont également été obtenus dans d'autres secteurs. Ainsi, de grands progrès ont été faits sur le plan de la coopération avec les Nations unies, et les deux organisations en tireront profit. En outre, un Secrétaire général de la CSCE, assisté par un modeste secrétariat, a été nommé. Et un forum permanent de consultations politiques a été créé à Vienne. Mais nous n'avons pu passer outre les limites de la CSCE. Ainsi, si les parties à un conflit ne veulent pas régler leur différend par la voie politique, la CSCE ne peut le faire pour elles. Elle peut faire pression sur les parties, notamment si tous les Etats participants s'unissent à cette fin, mais elle ne peut imposer un règlement par la voie militaire. Elle ne peut pas non plus faire de miracles, surtout si la volonté politique fait défaut au niveau des capitales des pays membres de la CSCE. Il arrive parfois que la CSCE souffre d'un manque de cohésion interne, ce qui nous amène à en tirer deux conclusions. Premièrement, que la coopération doit être intensifiée. Si, comme j'en suis convaincue, il faut prendre des mesures concrètes pour favoriser la stabilité en Europe centrale et orientale ainsi que dans les nouveaux États de la CSCE, nous ne pouvons nous passer d'un forum de consultation politique et de coopération incluant à la fois une présence transatlantique et une présence russe. En outre, ce manque de cohésion interne périodique nous rappelle une vérité fondamentale: les critères, normes et mécanismes de prévention des conflits de la CSCE doivent être complétés par d'autres formes d'intégration, plus profondes. De nouveaux efforts s'imposent donc en matière de coopération et d'intégration européennes. Pour nous, cette présidence a été une expérience utile en ce qui concerne le type de diplomatie multiforme auquel nous serons confrontés au sein de l'Union européenne. Bien que ce mandat soit arrivé à échéance, la Suède continue d'être un partenaire actif de la CSCE, à la fois comme membre de la Troïka - avec le président actuel, italien, et le prochain président, hongrois - et à la présidence du processus de Minsk, instauré en vue d'aborder et de résoudre le problème du Haut-Karabakh. Le Partenariat pour la paix Les décisions prises à l'occasion du Sommet de l'OTAN, en janvier dernier, montrent que l'on a progressé dans la recherche de solutions à la question de l'attitude de l'OTAN vis-à-vis des nouvelles menaces qui pèsent sur la sécurité et la stabilité et ne sont pas envisagées par le Traité de Washington. Le Partenariat pour la paix est une de ces solutions. Dans le contexte actuel, la décision de renforcer l'identité européenne de sécurité et de défense est importante, de même que la mise en place d'activités de planification à travers le concept des Groupes de forces interarmées multinationales auxquelles les États membres peuvent choisir de ne pas participer. Cette mesure innovatrice paraît être une réponse constructive et souple à l'une des grandes questions qui se posent à l'Alliance. Nous voyons ainsi que trois importantes décisions prises lors du Sommet de l'OTAN - le Partenariat pour la paix, le renforcement de l'identité européenne et la planification d'actions destinées à faire face à de nouveaux types de menaces - vont toutes dans le même sens: élargir, selon des modalités caractérisées par la souplesse, les possibilités d'utilisation de l'organisation de sécurité la plus forte et la plus efficace d'Europe afin d'étendre la stabilité à l'Europe de l'est. Si le Partenariat pour la paix est une initiative qui intéresse la Suède, c'est aussi parce que l'invitation à y adhérer à été étendue à ce pays. C'est avec plaisir que je l'accepte. Par sa nature même, ce programme est un processus d'instauration de la confiance. Il n'est dirigé contre personne mais s'efforce, au contraire, de mettre l'accent sur les nouvelles possibilités uniques qui sont offertes à l'est et à l'ouest de coopérer dans le domaine de la sécurité et de la défense. Il s'agit d'un cadre qui permettra de développer cette coopération en souplesse, au rythme et au degré qui conviendront à chaque nation. Il est bien compréhensible que l'OTAN veuille inclure la Finlande, la Suède, l'Autriche et la Suisse à ce processus. En acceptant l'invitation à adhérer au Partenariat pour la paix, la Suède convient que la stabilité et la sécurité dans la zone euro-atlantique ne peuvent être réalisées qu'à travers la coopération et l'action commune. Le Partenariat pour la paix est un processus à deux vitesses et la Suède est prête à offrir l'expérience qu'elle a tirée de sa participation au maintien de la paix et à des activités connexes pour favoriser le renforcement des capacités et de la volonté des Partenaires à contribuer à des opérations sous l'égide des Nations unies et/ou de la CSCE. La Suède se félicite de l'occasion qui lui est donnée d'élargir ses possibilités de coopérer plus efficacement à ces opérations, aux côtés d'autres États, à travers le Partenariat. La Suède entend également contribuer aux efforts du Partenariat pour améliorer la transparence en matière de planification des défenses nationales et de budgets et pour garantir le contrôle démocratique des forces armées. Dans cette perspective et dans le cadre des activités du Partenariat, elle est prête à participer aux travaux d'unités de coordination et de planification. Elle mettra à la disposition de l'OTAN le personnel, les ressources, les installations et les moyens nécessaires et adaptés à la réalisation du programme agréé. Certaines des activités et contributions proposées demanderont que la législation actuelle soit modifiée et seront donc préalablement soumises au Parlement. Nous n'avons cependant aucune inquiétude à ce sujet et avons l'intention de ratifier le document cadre et de fournir nos documents de présentation avant l'été. La Suède dans l'Europe nouvelle II est bien évident que l'adhésion de la Suède au Partenariat pour la paix n'est pas une tâche facile. Notre politique antérieure de non-alignement et de neutralité était un moyen choisi, de façon délibérée et pragmatique, pour nous tenir à l'écart du type de guerre européenne qui, à l'époque, paraissait probable, ou tout au moins possible. Elle n'a jamais été une fin en soi. Maintenant, nous devons nous tourner vers ce qui nous semble être le meilleur moyen de garantir la sécurité dans les conditions toutes nouvelles d'aujourd'hui. Face aux changements qui se produisent en Europe, la Suède adopte une attitude d'ouverture. En même temps, nous devons demeurer en dehors de toute alliance militaire et nous réserver la possibilité de rester neutres en cas de guerre à proximité immédiate de notre pays. Il est certain que lorsque la Suède deviendra membre de l'Union européenne, elle élargira le champ de ses activités en matière de sécurité européenne. Nous espérons prendre une part active aux négociations de 1996 sur la forme future de la dimension de sécurité de l'Union. Nous avons bien entendu connaissance des possibilités offertes par le Traité de Maastricht concernant le statut d'observateur ou l'adhésion à l'Union de l'Europe occidentale. Notre choix dépendra sûrement des résultats des négociations de 1996-98. Le nouveau cadre européen qui est en train d'émerger repose sur l'idée que c'est à travers une plus grande intégration que nous pourrons prévenir les conflits. Nous devrons parfois agir ensemble pour empêcher des conflits qui menacent d'éclater ou envoyer des troupes de rétablissement de la paix afin de créer les conditions nécessaires à des solutions pacifiques, une fois qu'une crise sera déjà ouverte. Nous partageons avec tous les membres de l'OTAN la conviction que cela devrait se faire sur mandat des Nations unies. A travers le déploiement de troupes suédoises dans l'ex-république yougoslave de Macédoine et en Bosnie, nous avons déjà fait preuve de notre volonté et de notre capacité d'assumer nos responsabilités européennes. Notre objectif, en matière de politique de sécurité d'ici à la fin du siècle, peut se résumer comme suit: l'intégration européenne avec une dimension nord-européenne. Et les moyens d'y parvenir sont l'initiative, la participation et la souplesse. La Suède entend participer activement au processus européen de renforcement de la sécurité et de la stabilité. L'unification de l'Europe est la grande tâche historique qui incombe à notre génération.