Revue de l'OTAN
Mise à jour: 08-Sep-2002 Revue de l'OTAN

Edition Web
Vol. 41- No. 6
Déc. 1993
p. 11-15

Les perspectives pour l'OTAN: le point de vue de l'Italie

Giovanni Jannuzzi,
Représentant permanent de l'Italie auprès du Conseil de l'Atlantique Nord

L'Alliance atlantique a toujours été bien plus qu'une alliance militaire. En effet, depuis sa création, elle est une alliance politique, avec des objectifs politiques. Sa mission qui est de garantir à ses pays membres la liberté devant leur permettre de perfectionner leurs sociétés, a été mise en oeuvre par le biais d'une stratégie militaire suffisamment souple pour s'adapter à l'évolution de l'environnement stratégique.

Au sein de ce nouvel environnement stratégique, l'OTAN a entrepris un ambitieux processus de transformation aux termes duquel les composantes politique et militaire de l'Alliance sont revues et adaptées en fonction des circonstances. Dans le cadre de ce processus, l'OTAN assume de nouvelles tâches dans le domaine de la gestion des crises et vise à projeter la stabilité en Europe centrale et orientale par le biais du Conseil de coopération nord-atlantique. (CCNA). En même temps, l'Alliance continue à assumer ses tâches traditionnelles, qui consistent à réunir les démocraties d'Amérique du Nord et d'Europe occidentale au sein d'une communauté partageant les mêmes valeurs et les mêmes intérêts, à servir d'enceinte de consultation et de décisions politiques affectant la sécurité de ses membres, et à veiller à leur défense collective.

Par ailleurs, la collaboration avec d'autres organisations internationales, telles que l'UE/1'UEO, la CSCE et l'ONU et leur interaction est un autre aspect important de la mutation de l'OTAN. Cette évolution a donné naissance à des initiatives complémentaires qui visent à relever les défis pour la sécurité qui se manifestent en cette période de transition historique, caractérisée par un considérable niveau d'incertitude et d'instabilité.

La préparation du Sommet

Dans le cadre du processus d'adaptation au nouvel environnement en matière de sécurité, les membres de l'Alliance ont considéré que le moment était venu de tenir un Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement. Les dispositions en vue de ce Sommet, prévu pour janvier prochain, ont été prises lors de la réunion du Conseil de l'Atlantique Nord du 15 octobre et à celle des ministres de la Défense à Travemiinde, en Allemagne, quelques jours plus tard. Les derniers préparatifs seront fait lors de la réunion des ministres des Affaires étrangères et de celle des ministres de la Défense en décembre.

Les diverses propositions émises seront passées au crible et ordonnées en fonction de leur priorité pour l'Alliance. A cet égard, et même si la question est de première importance, le Sommet ne devrait pas être exclusivement centré sur le conflit dans l'exYougoslavie. La solution à ce problème ne dépend pas entièrement - ni même essentiellement - de l'OTAN, et il serait dès lors peu judicieux que le succès du Sommet se mesure en fonction des progrès réalisés dans ce domaine.

Avant d'aborder les problèmes spécifiques, les chefs d'Etat et de gouvernement devront résoudre la question plus large du rôle de l'OTAN dans le nouvel environnement de l'après-guerre froide, en constante mutation. Les documents approuvés au Sommet de Rome de novembre 1991, et en particulier le nouveau Concept stratégique de l'Alliance (1), fournissent une bonne base à cet égard. Le Concept stratégique conserve sa valeur fondamentale et a déjà été partiellement mis en oeuvre à travers la réorganisation des structures civiles et militaires de l'OTAN.

En conséquence, le Sommet ne devrait pas avoir pour objectif de réinventer des concepts qui existent déjà, mais de les développer davantage, en cherchant à leur conférer une expression concrète, et de les adapter, si nécessaire, sur base de l'expérience et des leçons tirées depuis leur adoption.

Des tâches nouvelles et de nouveaux défis

Certains continueraient volontiers à s'accrocher à une vision du monde inspirée par la guerre froide et la menace venue de l'Est. Toutefois, pour procéder, par exemple, à la modernisation des structures de forces de l'Alliance, il convient que nous mettions l'accent sur les nouvelles exigences issues du changement intervenu dans la nature de la menace et le déplacement de son origine géographique. Cela ne signifie naturellement pas qu'il nous faille renoncer à nos défenses principales, pas plus qu'à la fonction stabilisatrice de la dissuasion nucléaire, qui conservera encore longtemps son importance pour l'OTAN. Ces questions doivent toutefois être considérées dans leur juste perspective, en relation avec les tâches nouvelles et les nouveaux défis auxquels l'Alliance est confrontée.

La coopération en matière d'armements est une autre composante de l'OTAN qui mérite également un examen approprié au sein du nouvel environnement de la sécurité, composante que certains définissent comme la quatrième dimension de l'OTAN. Alors que nos partenaires de la coopération d'Europe centrale et orientale sont confrontés aux énormes problèmes liés à la conversion de leur défense, l'Alliance doit trouver les moyens de soutenir la base industrielle transatlantique de sa défense, en favorisant les occasions de coopération entre ses membres. Les récentes initiatives de l'OTAN adoptées par la Conférence des directeurs nationaux des armements (CNAD) afin d'améliorer les échanges commerciaux en matière de défense et d'élaborer un Code de conduite des échanges commerciaux liés à la défense, de même que l'Initiative commerciale pour la défense, sont des éléments clés pour mener à bien la nouvelle coopération en matière d'armements au sein de l'OTAN. Une coopération pratique dans ce secteur au sein du Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA) est également très importante, tant pour les pays membres de l'OTAN que pour nos partenaires de la coopération.

J'hésiterais certes à essayer d'établir un ordre de priorité pour les nouvelles tâches dévolues à l'Alliance, mais il me semble qu'en cette période de rapide mutation, il devient de plus en plus important de consolider le rôle d'enceinte transatlantique pour les questions de sécurité au sens le plus large de l'OTAN. Sinon nous risquons d'encourager des tendances cycliques à l'unilatéralisme. A cet égard, des consultations plus fréquentes sur les questions politico-militaires devraient être envisagées - même, peut-être, sous la forme de Sommets organisés à intervales réguliers - sans pour autant empiéter sur les compétences d'autres enceintes (telles que la CE, la CSCE, le G7, etc.).

Nos alliés d'outre-Atlantique sont conscients de la nécessité d'un rééquilibrage entre les Etats-Unis et l'Europe au sein de l'Alliance. Il ne s'agit pas là simplement d'une question de principe, mais d'une exigence imposée par la réalité des circonstances. L'influence de l'Europe dépendra manifestement de la force de sa cohésion et de sa capacité à assumer la part qui lui revient dans le partage des charges et des responsabilités.

Cela nous amène au rôle de l'UEO et à ses relations avec l'OTAN. Fort heureusement, une grande partie des malentendus et des réticences appartiennent désormais au passé et il existe aujourd'hui un niveau d'interaction satisfaisant entre les deux organisations. Les réalités militaires ont en outre rendu cette interaction indispensable. Il est d'ailleurs difficile d'imaginer que, dans un avenir prévisible, l'UEO soit capable d'agir avec une totale indépendance par rapport aux structures existantes de l'Alliance, étant donné que rares sont ses membres qui pourraient se permettre une telle duplication des efforts en termes de forces et de soutien logistique.

En conséquence, tout en préservant le rôle central de l'UEO dans le cadre d'une future identité de défense européenne, il semble avisé, du moins pour le moment, d'encourager la synergie entre les structures des deux organisations, en préservant le rôle essentiel des capacités militaires de l'OTAN, sans aucune subordination politique de l'une de ces organisations par rapport à l'autre.

La question a été soulevée de savoir s'il s'avérerait utile d'établir une division précise des tâches entre les deux organisations, sur le plan fonctionnel ou géographique. Si, en théorie, l'idée semble attrayante, je partage l'opinion assez répandue selon laquelle il serait difficile et peu judicieux de procéder ainsi. Il serait préférable, du moins dans une phase initiale, que les actions entreprises par l'une ou l'autre des deux organisations soient décidées au cas par cas, selon qu'il s'agit d'un problème principalement européen ou concernant l'Alliance dans son ensemble.
Il est clair qu'une harmonisation adéquate entre les deux piliers de l'Alliance exige une parfaite compréhension entre les Etats-Unis et les pays européens, y compris la France, qui demeure une des pierres angulaires de toute architecture européenne.

La question de l'élargissement

D'autres questions, cruciales pour l'avenir de l'OTAN, concernent son élargissement et le développement de la coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale, ainsi que les activités du maintien de la paix et les interventions hors zone. La question de l'élargissement de l'Alliance pourrait s'avérer difficile, si elle était présentée purement et simplement comme l'admission au sein de l'OTAN des pays d'Europe centrale et orientale.

Les arguments en faveur d'une telle option sont bien connus: l'OTAN élargirait ainsi la zone de stabilité et de sécurité (et de démocratie) en Europe, en garantissant, notamment, les frontières de la nouvelle Allemagne. D'autre part, la Russie a fait connaître sa position en la matière. La question mérite un examen sérieux, basé sur les articles pertinents du Traité de Washington, tout en tenant compte des préoccupations légitimes des pays d'Europe centrale et orientale, et en leur offrant des perspectives rassurantes pour l'avenir (peut-être liées à un plan pour leur intégration progressive à l'ensemble des institutions européennes). Entretemps, la coopération en cours devrait être intensifiée.

Nous ne devrions pas perdre de vue nos intérêts liés à l'obtention d'une sécurité globable, en visant en particulier à établir un véritable partenariat avec la Russie et l'Ukraine. Dans ce cadre, se pose la question spécifique des garanties en matière de sécurité offertes par l'OTAN aux pays d'Europe centrale et orientale. Ces points doivent être examinés en profondeur. A mon avis, un processus de changement global devra être mis en oeuvre progressivement et de manière politiquement avisée. Dans ce contexte, la proposition américaine d'un Partenariat pour la paix, ouvert à tous les membres du CCNA et aux autres pays européens, bénéficie d'ores et déjà d'un large soutien.

Le maintien de la paix

Le rôle de l'Alliance dans les opérations de maintien de la paix devrait être réexaminé et soigneusement analysé. Les efforts en Bosnie pâtissent probablement d'une prévision inadéquate, et pas seulement par l'OTAN, comme l'a rappelé le Secrétaire général Manfred Wôrner dans une récente allocution à New York. L'Alliance reste impliquée dans la région et le demeurera, suivant toute vraisemblance, pendant un certain temps encore. En conséquence, toutes les futures décisions devraient être soigneusement calculées, en définissant les objectifs à atteindre et en y adaptant les moyens d'intervention, tout en gardant à l'esprit les ressources dont l'Alliance dispose réellement.

Dans tous les cas, certaines exigences fondamentales doivent être satisfaites pour de telles opérations de maintien de la paix: un mandat clair et précis des Nations unies, l'autonomie de la chaîne de commandement de l'OTAN, la synergie avec d'autres organisations (en particulier l'ONU, la CE, l'UEO et la CSCE).

Mais, au-delà de la Bosnie, la question essentielle demeure de savoir si l'action de l'OTAN liée aux activités de maintien de la paix devrait, comme nous le pensons en Italie, dépendre du cadre des Nations unies ou de la CSCE, et quel genre de relation il convient d'établir entre l'OTAN et l'ONU (ou la CSCE) lors de la mise en œuvre du rôle de maintien de la paix de l'OTAN.

La coopération entre l'UEO, l'OTAN et les Nations unies dans l'ex-Yougoslavie a entraîné une division des rôles au niveau pratique, démontrant ainsi que différentes institutions peuvent être complémentaires dans le nouvel environnement en matière de sécurité - un environnement caractérisé par l'absence d'une menace territoriale massive et par la présence de crises régionales potentiellement susceptibles de s'étendre et de dégénérer. Mais ce nouvel environnement rend aussi toute action de la communauté internationale plus difficile.

Aucune organisation internationale ne peut, à elle seule, maîtriser les implications complexes des nouvelles exigences de la gestion des crises, pas plus que toutes les dimensions de la définition élargie de la sécurité, s'appliquant désormais aussi bien aux questions militaires, financières et économiques qu'à la maîtrise des armements, aux droits de l'homme et aux tâches politiques.

La tâche principale à laquelle la communauté internationale est confrontée en termes de gestion des crises ne se résume pas au maintien de la paix, mais englobe également des activités plus complexes d'instauration et d'imposition de la paix. Nous devrions donc définir une plus large gamme de mesures de gestion des crises pouvant être mises en oeuvre au moyen d'un effort de coopération entre les diverses organisations internationales, et sur lequel la communauté internationale pourrait compter.

Davantage d'interaction entre ces institutions et une rationalisation des rôles s'avéreront indispensables pour affronter les crises futures. La CSCE pourrait, par exemple, être impliquée dès le début d'un conflit, convoquer des réunions communes avec des responsables de l'OTAN et mettre sur pied des équipes de négociateurs composées de représentants de la CSCE, de l'OTAN et des Nations unies. En même temps, des lignes de conduite pourraient être définies en organisant des réunions de différents organismes, tels que le Conseil de l'Atlantique Nord, le Conseil de sécurité des Nations unies ou même du CCNA, afin d'adopter des mesures synchronisées sous le mandat des Nations unies. Cette interaction pourrait également contribuer à résoudre certains des dilemmes actuels en matière de gestion des crises, tels que la distinction entre les aspects militaires et civils du maintien de la paix ou les opérations d'imposition de la paix.

Une géométrie variable

La question de la gestion des crises est étroite-ment liée à celle de l'intervention hors zone. Les changements en cours dans la structure militaire de l'OTAN, tels que la création de forces d'intervention rapide, qui s'avèrent également très efficaces pour les opérations de maintien de la paix, prennent en compte le besoin de souplesse dans l'utilisation de nos forces pour affronter les nouvelles menaces pour la sécurité de l'Alliance. Une telle souplesse est déjà envisagée par le Concept stratégique. Elle trouve également son expression dans la philosophie qui inspire la révision en profondeur de la défense aux Etats-Unis.

Afin de répondre aux nouvelles exigences, qui ne sont pas couvertes par la philosophie et l'approche classiques de l'OTAN, il pourrait s'avérer nécessaire d'élaborer de nombreux scénarios d'intervention, impliquant l'OTAN, l'UEO ou d'autres combinaisons à géométrie variable.

Plus exposée que d'autres pays à des menaces variées et complexes, l'Italie est particulièrement sensible à ces nouveaux défis. Il suffit de consulter une carte pour constater que nombre de ces nouvelles menaces trouvent leur origine en Europe méridionale et dans le bassin méditerranéen, régions qui sont d'un intérêt vital pour l'Italie, ainsi que pour d'autres pays alliés. Il en résulte que l'Alliance doit consacrer une attention plus grande aux exigences propres à cette région et, en conséquence, veiller à une distribution plus équilibrée de ses ressources. La prise de conscience de cet impératif par tous les alliés est importante si l'on souhaite que l'opinion publique italienne continue à soutenir avec la même vigueur l'Alliance atlantique.

(1) Pour le texte, voir Revue de l'OTAN, No.6, décembre 1991,p.25-32.