Revue de l'OTAN
Mise à jour: 08-Sep-2002 Revue de l'OTAN

Edition Web
Vol. 41- No. 5
Oct. 1993
p. 29-32

Rôle et Contrôle des forces armées dans les sociétés démocratiques

Sir Michael Quinlan,
Directeur de la Fondation Ditchlev et ancien Sous-Secrétaire permanent au Ministère britannique de la Défense

Les forces armées existent pour offrir, si nécessaire, une force puissante de protection contre une menace extérieure. Cela leur confère toutefois un pouvoir coercitif qui, s'il est mal utilisé, peut prendre le pas sur tous les autres éléments de la société. Dans nos sociétés démocratiques, nous nous efforçons d'optimaliser cette valeur protectrice et en même temps de minimiser le risque de coercition. Cinq aspects principaux liés à cette tâche sont examinés ici:

  • le rôle et le statut légal des forces armées,
  • les dispositions pour que leur contrôle soit assuré par les gouvernements élus,
  • leur implication dans l'activité politique, les dispositions internes propres à l'armée,
  • les devoirs de la société dans son ensemble.

Rôle et statut légal

Si le rôle essentiel des forces militaires concerne la sécurité extérieure, il peut arriver qu'en période de grandes difficultés et de fortes pressions, l'Etat n'ait d'autre alternative que de recourir à cette puissante ressource pour affronter des problèmes intérieurs. Deux exigences essentielles doivent toutefois être prises en compte dans ce cas.

Tout d'abord, les rôles et responsabilités des forces armées doivent être nettement délimités. Au Royaume-Uni, le principe est clairement établi que le maintien de l'ordre public et le respect de la loi sous l'autorité ultime de l'Etat civil relèvent de la police civile. Si les forces armées doivent cependant être utilisées, elles ne le sont qu'en dernier recours et de la manière la plus limitée possible. De plus, une fois la décision prise - ce qui ne s'est plus produit depuis 1926 en Grande-Bretagne proprement dit les forces armées n'interviennent qu'à la demande de la police, pour soutenir la police et sous l'autorité générale de la police. Même en Irlande du Nord, où l'ampleur du terrorisme oblige le Royaume-Uni à avoir recours à ses forces armées depuis plus de vingt ans, le principe de la primauté de la police demeure incontournable. Ce principe est essentiel, tant pour la protection de la société dans son ensemble que pour celle des forces armées elles-mêmes.

forces armées doivent opérer et qui prévoit leur responsabilité face à la loi. Au Royaume-Uni, un soldat n'a pas plus de pouvoir qu'un citoyen ordinaire face à la loi. Même dans le contexte de l'Irlande du Nord, un soldat ne peut en aucun cas commettre des actes qui seraient considérés comme répréhensibles pour un citoyen ordinaire. S'il abat quelqu'un par erreur, il doit en répondre devant un tribunal civil.

De même, un soldat britannique a non seulement le droit mais également l'obligation légale de refuser d'obéir à un ordre qui viole la loi, et ce même en temps de guerre, par exemple s'il reçoit l'ordre de traiter des civils ou des prisonniers avec brutalité, ou d'ouvrir le feu sur des réfugiés. En fait, le maître ultime du soldat est le droit, national et international, et non pas ses chefs militaires, ni même ses dirigeants politiques. Il leur est redevable d'une loyauté et d'une obéissance sans faille, mais ils ne constituent pas l'autorité de dernier ressort.

Dans ce contexte, la loi doit traiter équitablement les cas où un individu estime, sur des bases morales ou religieuses sincères, qu'il ne peut pas, en toute conscience, accomplir ses obligations militaires. Cette option ne doit pas nécessairement être rendue indûment facile, mais elle doit être reconnue comme légitime.

Le contrôle par les gouvernements élus

La clef de voûte du contrôle politique réside dans le fait que, en toutes circonstances, les forces armées doivent demeurer sous l'incontestable autorité du gouvernement élu. Le principe semble simple, mais sa mise en oeuvre dans des circonstances complexes exige une soigneuse réflexion.

Dans les pays démocratiques, les forces armées doivent généralement leur ultime allégeance au chef de l'Etat, qui incarne la nation. Toutefois, comme le chef de l'Etat ne peut s'occuper personnellement de tous les aspects du gouvernement, il convient qu'il y ait une personne clairement nommée vers laquelle le pays et le parlement d'une part et les forces armées de l'autre puissent se tourner lorsque le besoin d'un responsable de la défense, et donc des forces armées, au sein du gouvernement élu se fait sentir.

Cette responsabilité, et les pouvoirs exécutifs qu'elle exige, ne peut être assumée de manière sûre - du moins pas sur une base durable - par une commission ou par rotation, ni être divisée entre ministres ou partagée d'une manière ou d'une autre par un ministre et le parlement.

Il existe de considérables différences parmi les démocraties établies quant à la manière dont le législatif élu s'implique dans les questions de défense. Dans certains pays, une gamme substantielle de décisions, telles que les achats de matériel, ne peut être rendue exécutoire sans l'accord spécifique du parlement ou de ses commissions. Dans d'autres, comme au Royaume-Uni, le gouvernement dispose de pouvoirs discrétionnaires pour agir de sa propre autorité, et le rôle du parlement se résume essentiellement à examiner, conseiller et vérifier les comptes par la suite.

Ces différences sont le reflet de la diversité des modèles constitutionnels fondamentaux et des cultures politiques. Mais, même dans les pays où le parlement intervient activement, le maintien de la sécurité nationale et la confiance que les forces armées doivent avoir en leurs dirigeants politiques exigent que l'autorité soit assurée de manière ferme et cohérente, et que les pouvoirs de décision et de mise en oeuvre soient clairement définis, quels que soient les contraintes et garde-fous imposés. L'autorité politique responsable doit être efficace et écoutée au sein du gouvernement; elle doit être prête à se tenir en permanence informée. Les décisions liées à la défense sont souvent complexes et doivent parfois être prises rapidement, en pleine période de crise. Une bonne connaissance des dossiers s'avère alors essentielle.

S'il est exclu que l'avis des militaires prévale automatiquement, il doit être écouté. Les responsables des forces armées ont le droit de se faire entendre des ministres responsables et informés. La compréhension sera facilitée si un ministre établit des contacts directs avec les forces armées, par le biais de fréquentes visites.

Le besoin pour le monde politique d'être bien informé s'applique aussi bien aux parlements qu'aux ministres, et plus le rôle du parlement est important en matière de contrôle de la défense, plus ce besoin sera essentiel. Le nombre de parlementaires britanniques possédant une expérience militaire directe diminue de plus en plus, et des dispositions particulières ont donc été adoptées pour permettre aux membres du parlement d'établir des contacts informels avec des unités militaires, afin d'approfondir leur compréhension mutuelle.

Pour que les parlementaires soient bien informés en matière de défense, les gouvernements doivent veiller à ce que l'information suffisante soit disponible. La définition du terme "suffisante" pose un problème délicat, car le "secret défense" s'avère souvent légitime, voir impératif, pour l'intérêt national. L'information n'en est pas moins essentielle, si l'on souhaite que le parlement soit sufisamment informé pour soutenir le gouvernement en cas de besoin, et pour le critiquer et vérifier ses actes lorsque l'intérêt national l'exige. Aucune formule infaillible n'existe pour établir l'équilibre entre ces considérations et fournir l'exacte quantité d'informations sur la défense requise, mais il convient d'accorder un poids substantiel aux exigences du contrôle démocratique.

Les responsables civils des forces armées peuvent jouer un rôle important. Il est tout à fait possible pour le personnel militaire d'être compétent et efficace en matière d'administration financière, d'acquisition d'équipements, de soutien et d'information des ministres pour les questions politiques, d'image publique et de négociations internationales. En général toutefois, il n'est guère raisonnable de s'attendre à ce que des soldats, dont les exigences professionnelles réclament du temps, développent la même maîtrise des questions politico-administratives que des civils, qui peuvent se concentrer sur ces fonctions, pour lesquelles ils sont d'ailleurs sélectionnés. Il est en outre profitable de disposer de gens qui, grâce à leur expérience professionnelle, connaissent bien et éprouvent de la sympathie pour les forces armées, tout en demeurant évidemment des membres de la société civile, acceptés comme tels par les ministres.

Activité politique

En Grande-Bretagne, l'implication des militaires et des responsables civils permanents dans la politique des partis est formellement interdite. Le simple fait qu'ils décident de se présenter à des élections au parlement, qu'ils soient ou non élus, implique leur démission immédiate. S'exprimer en public sur des questions politiques controversées ou montrer une préférence pour un parti politique constitue un grave manquement à l'éthique professionnelle.

Ces interdits sont draconiens et dans certains autres pays de l'OTAN les règles sont moins strictes. En Allemagne par exemple, on considère comme important que les membres des forces armées ne soient pas séparés, même en apparence, du processus démocratique. Les traditions constitutionnelles de nos différents pays ne permettent donc pas de définir un modèle de référence unique, mais l'exigence la plus importante consiste à veiller à ce que les règles et conventions soit ouvertes et clairement comprises par tous.

Les dispositions internes de l'armée

Un professionnalisme efficace en matière de défense extérieure est la qualité première que nos sociétés doivent exiger de leurs forces armées, mais trois aspects spécifiques des dispositions particulières régissant ces dernières doivent retenir l'attention. Ainsi, les forces armées doivent d'abord comprendre la nature de leurs relations avec la communauté nationale au sens large. Elles doivent ensuite être conscientes de leur nature en tant qu'institution. Enfin, il est de leur devoir de rendre compte devant la communauté.

Il convient de veiller en permanence et de manière positive à ce que, à tous les niveaux, chaque membre des forces armées comprenne parfaitement la nature de ses devoirs envers la nation, le cadre légal qui gouverne chacun des ses actes, les responsabilités qu'il doit assumer et l'autorité politique démocratique devant laquelle il doit répondre, ainsi que tous ses supérieurs. Même en Grande-Bretagne, où une longue tradition jamais interrompue implique que tout cela est parfaitement compris par tous les citoyens dès l'âge scolaire, la formation à tous les niveaux des militaires met à nouveau l'accent sur ces vérités premières, afin que jamais on ne les oublie, quelles que soient les circonstances. A cet égard, un exemple très intéressant nous a été fourni par le succès du programme de formation militaire Innere Fuhrung entrepris, à l'initiative de hauts gradés, en République fédérale d'Allemagne lorsque celle-ci a reconstitué ses forces après le désastre politique et moral de la Deuxième guerre mondiale.

Pour ce qui a trait au caractère interne des institutions militaires, les forces armées doivent former leurs membres à obéir totalement et rapidement, même lorsque leurs instincts et leurs craintes les en découragent, ainsi qu'à subir des tensions et des privations. Ces exigences impliquent que les soldats doivent souvent agir, et être traités, de manière peu familière et peu agréable pour la société civile. C'est pourquoi, si l'on souhaite conserver la compréhension et le respect de la communauté, il faut que ces aspects du comportement demeurent mesurés et qu'ils s'inscrivent dans le cadre légal. Il est très important que les forces armées soient perçues tant par leurs membres que par les autres citoyens comme sujettes à des dispositions spécifiques qui empêchent et punissent les mauvais traitements, prennent en compte les doléances et renforcent le respect mutuel entre leurs membres à tous les niveaux. Les forces armées ont, et c'est inévitable, une certaine spécificité sociale, mais cette spécificité ne doit pas devenir étrangère ou répugnante pour la société au sens large.

Le troisième aspect, qui consiste pour les forces armées à rendre compte devant la communauté, est important car il peut y avoir un risque, surtout si les relations politico-militaires ne sont pas harmonieuses, que l'armée soit perçue comme une institution fermée ou lointaine, ou que les militaires considèrent qu'on ne leur fait pas confiance. Pour veiller à une saine relation politique, le devoir de communication doit faire l'objet d'efforts constants.

La responsabilité d'expliquer la politique de défense et les besoins militaires à l'opinion publique incombe principalement aux ministres et au parlement. Toutefois, les militaires eux-mêmes ont aussi leur contribution à apporter, en présentant ouvertement leur rôle à la communauté, au niveau national comme local, et en participant avec franchise - autant que le permet leur détachement des controverses politiciennes des partis - à des discussions sur des thèmes et problèmes politiques avec des milieux distincts de leur profession, tels que le monde académique et les médias.

Etant donné que pour communiquer et dialoguer il faut être au moins deux, l'autre partie - qu'il s'agisse, par exemple, du monde académique, des médias ou de l'industrie - doit se montrer un partenaire ouvert et intéressé dans la discussion avec les forces armées. Il ne doit pas pour autant s'agir d'une discussion dépourvue de sens critique et elle peut d'ailleurs contribuer au processus démocratique par le biais de vigoureux défis intellectuels résultants de points de vue nouveaux, mais ces défis doivent être pertinents et sérieux. Pour cela, ils doivent reposer sur des prémisses correctes, et les interlocuteurs doivent donc prendre la peine de s'informer.

Le devoir de la société dans son ensemble

Si les forces armées doivent mériter la compréhension et le respect de la société dans laquelle elles existent, la société elle-même a des devoirs réciproques envers les forces armées.

Pour garantir et permettre à ces forces d'assurer efficacement la sécurité extérieure sans sortir du rôle qui leur est imparti, la société doit leur accorder son respect et sa compréhension. Les membres des forces armées assument envers la nation une responsabilité potentiellement illimitée, une obligation qui peut impliquer des combats et même la mort.

Nos communautés doivent, dès lors, être prêtes à accepter les conséquences des devoirs militaires.

Elles doivent être raisonnablement préparées à accepter les inconvénients personnels que peuvent impliquer l'existence de forces armées adéquates, tels que l'utilisation de portions de territoire pour les manoeuvres militaires ou de l'espace aérien pour des avions qui ne peuvent voler silencieusement. En outre, si les dirigeants politiques du pays décident que la conscription demeure essentielle, la société doit accepter les conséquences que cela entraîne pour les individus et les familles.

La société doit également accepter le droit des militaires à une rémunération, des logements et des conditions de vie corrects, ainsi qu'à l'amitié, pour eux et leurs familles, des communautés locales dans lesquelles - et généralement sans qu'ils le décident -ils sont tenus de servir. La société doit de plus être prête à accueillir leur retour à la vie civile après leur service. Outre le fait qu'elles offrent à la communauté une capacité de réserve pour les situations d'urgence, telles que les désastres naturels, les forces armées fournissent en permanence des individus formés par la discipline et qui possèdent souvent de précieuses aptitudes techniques et de commandement, faisant d'eux des citoyens productifs.

L'éducation peut sciemment jouer un rôle dans l'adoption de ces attitudes. Une réaction de révulsion est compréhensible face au militarisme forcé imposé aux écoliers dans certains anciens pays communistes, mais, si l'on souhaite que les forces armées tiennent leur place dans les pays démocratiques, il faut éviter une attitude exagérée, résultant d'une réaction antimilitariste.

Toutes ces considérations reflètent le fait que l'intégration des forces armées au sein des sociétés démocratiques modernes ne dépend pas seulement de l'établissement de quelques règles constitutionnelles, mais exige un temps considérable, de sérieuses réflections et des efforts soutenus des nombreux partenaires qui partagent les devoirs et les responsabilités d'une entreprise commune.

L'approche allemande de ces questions, si dramatique et parfois si douloureuse dans le passé, nous offre un thème de réflection aussi pertinent qu'encourageant, que le général Wolf Graf von Bau-dissin a résumé en ces termes:

"La véritable tradition militaire repose sur l'esprit de service, pas sur la domination."

Nous souhaitons tous empêcher cette domination en veillant à l'établissement des garde-fous qui s'imposent. En même temps cependant, nous avons besoin de cet esprit de service et les dispositions que nous prenons doivent veiller à le préserver.

* Cet article est basé sur un discours prononcé à un séminaire qui s'est tenu à Vienne sous les auspices du Centre de prévention des conflits.