Revue de l'OTAN
Mise à jour: 08-Sep-2002 Revue de l'OTAN

Edition Web
Vol. 41- No. 5
Oct. 1993
p. 24-28

L'évolution de la consultation politique

Ambassadeur Prosper Thuysbaert
Ancien représentant pemunent de /a Belgique auprès de l'OTAN, Professeur à l'Université de Louvain

Dès la création de l'Alliance atlantique, la nécessité d'une coopération politique étroite entre les pays qui en font partie a été reconnue. La consultation est en effet le corollaire obligé de la défense collective car cette dernière ne résisterait pas longtemps sans une perception, une analyse et une volonté convergentes de la part de ses membres.

Dans une alliance librement consentie, la politique de défense reste une compétence nationale, mais les nécessités de sécurité n'en sont pas moins collectives. Il faut donc amener individuellement les participants à faire librement ce qui est collectivement indispensable, mais cet objectif ne peut être atteint sans une détermination commune et une concertation constante entre les alliés, en étroite liaison avec les responsables internationaux tant civils que militaires. Les échanges permanents d'informations, d'intentions et de recommandations forment le socle sur lequel repose la solidarité qui les unit.

Les lignes directrices qui prévalent pour la consultation ont été tracées par le Comité de sages constitué en mai 1956 à cette fin par le Conseil. Ses recommandations restent toujours d'actualité et impliquent pour l'essentiel: une information réciproque à propos de tout développement affectant l'Alliance, le droit de chacun d'évoquer les problèmes d'intérêt commun, l'engagement de consulter les partenaires avant toute prise de position ou décision nationale importante sur le plan de la sécurité; la prise en considération des vues des Alliés dans la détermination de la politique nationale; et le respect, par chacun, du consensus qui s'est dégagé.


Ces axes constituent davantage une projection idéale à atteindre qu'un code de conduite pratiqué avec rigueur. Mais autour de la table du Conseil, il y a toujours eu un souci sincère de s'y conformer, ou tout au moins de s'en approcher autant que possible. Rares furent les cas où, à propos de mesures nationales, une demande d'explication ou une possibilité de réaction fut refusée par un pays membre.

En partant du degré de disponibilité de prise en considération des vues des partenaires, on pourrait distinguer trois niveaux de consultations: d'abord l'information ou la communication préalable, sans qu'il y ait pour autant intention d'ajuster la position nationale en fonction des réactions ainsi obtenues; ensuite les orientations communes reflétant le consensus de tous; et enfin la zone grise intermédiaire, où l'acteur reste national, mais où l'apport des tiers est pris en compte, dans une mesure qui peut d'ailleurs varier considérablement.

Dans le contexte de sécurité, qui prévaut actuellement en Europe, la nécessité d'une concertation entre Alliés reste aussi impérative qu'auparavant. Certes il n'y a plus de menace directe, ni d'ennemi contre lequel il faut organiser une défense, mais il existe par contre de multiples risques d'insécurité, qui n'appellent pas nécessairement, ni même prioritairement, la mobilisation de moyens militaires, mais qu'il faut néanmoins appréhender.

Le Sommet de Rome (1) a en conséquence adopté, dès 1991, une nouvelle stratégie axée vers la paix, la stabilité et la sécurité. La défense n'y est nullement absente, mais elle s'accompagne dorénavant d'autres préoccupations plus pressantes. Le dispositif de défense a été réduit, les structures de forces et de commandement ont été revues; l'Alliance s'est ouverte vers l'Est, en mettant en place des liaisons diplomatiques, passant d'abord par les ambassades individuelles à Bruxelles, et débouchant sur un cadre de dialogue collectif, à la suite de la création du Conseil de Coopération nord-atlantique (CCNA). Cette ouverture s'adressait aux pays qui faisaient partie de l'ancien Pacte de Varsovie. Elle fut ensuite élargie aux Républiques devenues indépendantes après l'éclatement de l'Union Soviétique, et plus tard à l'Albanie.

Ces développements ont eu un impact majeur sur le jeu de la consultation. Le navire atlantique n'a plus, comme au temps de la guerre froide, à maintenir avec fermeté le même cap, sous les rafales d'un vent glacial et violent. Il lui faut dorénavant naviguer entre les écueils et courants multiples qui se présentent, sans commettre d'erreurs de parcours, ni perdre sa cohésion. De ce fait, les consultations entre Alliés ont acquis une toute autre signification et elles ne se déroulent d'ailleurs plus de la même manière.

Trois phases successives peuvent être discernées dans l'évolution qui s'est produite durant ces dernières années: celle relevant encore de la confrontation, celle accompagnant le dégel et la transition, et celle orientée vers l'ouverture et le rapprochement vers l'Est.

Le dernier grand dossier OTAN encore empreint de la guerre froide, fût le "Concept global de contrôle d'armement et de désarmement" (2), adopté par l'Alliance en 1989, pour résoudre le problème délicat de la modernisation des armes nucléaires à courte portée, à propos duquel les vues, mais surtout les sensibilités entre alliés, étaient très divergentes. Les représentants permanents avaient été chargés d'élaborer ce nouveau concept atlantique de sécurité. Au début de leurs travaux, l'écart des positions nationales était tel que durant près d'une année pas une ligne ne put être consignée en commun. Ce n'est qu'au bout de deux ans qu'un document comportant plusieurs crochets (passages pas encore agréés) a pu être soumis au sommet de Bruxelles le 30 mai 1989. Les ultimes difficultés furent tranchées, lors d'une séance de nuit mémorable, par les ministres des Affaires étrangères siégeant en comité de rédaction. Et la solution fût trouvée, comme à l'accoutumée, en ménageant les positions de chacun. En précisant que la modernisation des systèmes nucléaires à courte portée se ferait "là où nécessaire" le principe a été accepté, sans prendre toutefois d'engagements précis quant au moment, ni quant aux circonstances de sa concrétisation.

Lorsque les événements se précipitèrent en Europe, la consultation prit un nouvel essor, puisqu'il fallait faire face à des situations entièrement nouvelles et en constante évolution. Dans le cadre du processus d'analyse et de réflextion visant à parvenir à la convergence des vues, le rythme hebdomadaire des consultations a été remplacé par un rythme quasi-journalier.

L'impact de la réunification de l'Allemagne

Trois étapes furent décisives pour l'évolution ultérieure, la principale étant sans doute la réunification de l'Allemagne, car elle fît basculer l'Est vers l'Ouest. Les pourparlers, qui eurent lieu à ce titre, se déroulèrent selon la procédure dite des "deux plus quatre", - mise en place par les ministres des Affaires étrangères lors de la Conférence d'Ottawa en 1990 sur le régime "ciel ouvert" -c'est-à-dire, les deux Allemagne de l'époque, et les quatre puissances occupantes de l'après-guerre. Mais l'articulation retenue présentait un double danger. D'une part le chef de la République fédérale se trouvait confronté à un choix impossible à faire, entre ses frères à l'Est et ses cousins de l'Ouest, et d'autre part la plupart des alliés, dont l'action commune avait permis de mettre fin à la guerre froide se trouvaient mis à l'écart. Et le risque existait au surplus de voir, par ce biais, s'instaurer au profit des grandes puissances, dont l'Union soviétique, un droit de supervision sur le contexte de sécurité qui allait prévaloir en Europe. S'engager dans une telle voie, équivalait à ignorer les solidarités atlantique et européenne qui s'étaient solidement nouées durant l'après-guerre. Le Secrétaire général de l'OTAN, Manfred Wôrner, s'en était d'ailleurs personnellement inquiété, et le Chancelier de la République fédérale, Helmut Kohi, s'est aussitôt rendu au Siège de l'OTAN pour rassurer les membres du Conseil. Ce dernier fut non seulement informé avant et après chaque rencontre des "deux plus quatre", mais également et surtout écouté. La réunification de l'Allemagne a pu se réaliser dans le plein respect de sa souveraineté, et en sauvegardant sa participation à l'Alliance et à la Communauté européenne. Non seulement les liens tissés depuis la dernière guerre ne furent pas remis en cause, mais l'Allemagne de l'Est passait "avec armes et bagages" à l'Ouest, entraînant dans son sillage les pays d'Europe centrale qui manifestèrent également leur intention de rejoindre l'Alliance atlantique et la Communauté européenne.

L'identité politique et de défense

Le deuxième dossier déterminant pour l'avenir de l'Alliance a été la reconnaissance, en 1991, de l'émergence d'une dimension européenne politique et de défense propre par le Conseil de l'Atlantique Nord. Un diplomate américain avouait en privé, au titre de boutade, que les Etats-Unis étaient, à la fois, de par leur engagement, le plus solide soutien de l'OTAN, mais pouvaient être parfois une menace potentielle pour sa cohésion, du fait de la fermeté de leur approche. On pourrait faire à peu près la même réflexion à propos de l'Union européenne, mais dans l'ordre inverse, car si le premier souci du pilier européen est de s'affirmer en tant qu'entité de défense - ce qui inquiète les alliés qui n'en font pas partie - il le fait sans remettre en cause la solidarité atlantique, mais au contraire en la renforçant, ce qui devrait les rassurer. Sur ce plan également un choix équilibré est intervenu, grâce à la compréhension de tous. Depuis lors, les liens entre l'OTAN et l'Union de l'Europe occidentale se multiplient, sous la forme de contacts, d'échanges de documents, ou par la présence des Secrétaires généraux aux sessions ministérielles respectives. Ce qui manque encore, c'est la concertation européenne préalable aux délibérations à l'OTAN. Le sujet est délicat mais ces consultations sont indispensables car elles constituent la clef de voûte du "partnership transatlantique", et fournissent au rééquilibrage de l'Alliance le support nécessaire à son maintien et à sa consolidation. La condition sine qua non en est toutefois que la composante européenne ne confronte pas ses partenaires de l'Alliance à des situations relevant du fait accompli dans le domaine de la sécurité. Cette réflexion est d'ailleurs de portée générale et elle découle de la notion même de consultation, qui s'adresse à tous les Etats membres et selon laquelle les préoccupations et vues des autres doivent être prises en compte par chacun. Cette ligne de conduite devient plus impé-rative encore dans un monde où l'interdépendance ne cesse de croître.

Une phase d'incertitude

Aujourd'hui, les consultations sont consacrées en priorité aux crises qui se manifestent en Europe. Les pays qui émergent de l'ère glaciale dans laquelle ils étaient plongés sous la domination soviétique opèrent leur mutation vers des régimes démocratiques, politiquement libres et économiquement ouverts, et vers une coexistence librement acceptée entre les populations. Dans cette phase de transition difficile, l'OTAN occupe une position charnière. Elle aura inévitablement un rôle opérationnel à jouer, même si les gouvernements hésitent encore, non sans raisons d'ailleurs, devant les implications résultant des décisions qui les attendent.

Dans cette phase d'incertitude, l'OTAN ne peut ni prendre d'engagements directs, ni se désintéresser des problèmes de sécurité qui se manifestent en Europe centrale et orientale. C'est par tâtonnements qu'il lui faut procéder, comme la crise dans l'ex-Yougoslavie, le prouve à l'évidence. La ligne de conduite à adopter ne se dessine donc que progressivement, au départ d'une évaluation constante de ce qui est possible, et de ce qui le devient, au fur et à mesure que le "processus d'occidentalisation" se consolide dans les nouvelles démocraties.

Les procédures de consultation

Les lignes qui précèdent traitent du caractère et du contenu des consultations au sein de l'OTAN, mais ne couvrent pas la manière dont elles se déroulent. La voie à utiliser n'est ni rigidement codifiée, ni canalisée selon des procédures fixées une fois pour toutes. S'efforcer de les décrire équivaudrait à vouloir suivre l'écoulement des eaux qui ruissellent. L'OTAN est une organisation qui s'est développée en fonction des impératifs qui s'imposaient à elle. Ni son architecture, ni son fonctionnement n'ont été conçus selon un plan d'ensemble ou d'après un tracé préétabli. A la structure défensive du départ ont été ajoutées au fil du temps ailes et annexes. Il en découle une grande souplesse de fonctionnement, dont l'appui le plus solide réside dans l'esprit de solidarité qui anime les Etats membres.

Le lieu naturel pour mener les consultations est le Conseil. Celui-ci siège deux fois par an au niveau des ministres des Affaires Etrangères, et davantage si les nécessités le justifient. Il peut également se réunir au niveau des Chefs d'Etat et de gouvernement comme ce sera le cas pour la réunion prévue en janvier 1994. De manière permanente, il siège au niveau des Ambassadeurs qui peuvent se réunir à tout moment. Les échanges interviennent sous le thème de l'évolution politique qui figure en permanence à l'ordre du jour ou sous celui qui retient l'attention de l'heure, comme par exemple la situation en ex-Yougoslavie. Enfin toute question peut aussi être évoquée sous "divers", à la demande d'une délégation. Une formule plus souple est la discussion au déjeuner hebdomadaire des Ambassadeurs et du Secrétaire général. Ce cadre informel permet des échanges de vues libres, sans la présence de collaborateurs, ni l'élaboration de compte-rendus. Par ailleurs, dans la situation évolutive et capricieuse du dégel à l'Est, le recours à la technique des "brainstorming" s'est révélée très précieuse: elle permet des interventions qui n'engagent pas les gouvernement respectifs (la règle du jeu étant que les délégations ne soient pas identifiées dans les rapports adressés aux capitales). Une participation restreinte assure une confidentialité accrue, et un seul point figure à l'ordre du jour, dont la formulation d'ordre général laisse aux intervenants une grande liberté. Ces exercices de réflexions en commun ont permis de tracer des axes convergents, là où les autorités politiques souhaitaient avoir des indications au sujet des vues de leurs partenaires, avant de se prononcer.

Mais d'autres canaux sont également utilisés en fonction de l'importance, de l'urgence ou de la nature des questions à évoquer. Le Comité politique, au sein duquel se réunissent les conseillers politiques des représentants permanents, est l'instrument le plus usuel, car il est mobilisable à tout moment et susceptible de couvrir un champ d'activité étendu. Sous le vocable de Comité politique en session spéciale, ce sont les adjoints directs des Ambassadeurs qui se retrouvent autour de la table et ils remplissent le même rôle, mais de manière plus occasionnelle, car ils se réunissent moins fréquemment. Le Comité économique couvre les matières relevant de sa compétence. Son intervention a été déterminante dans l'évaluation des résultats de la péréstroika et des réformes du Comecon, dont l'éclatement a entraîné celui du Pacte de Varsovie. Depuis lors sa tâche s'est trouvée modifiée, puisque aujourd'hui d'autres Institutions suivent de près la situation économique dans cette partie de l'Europe (notamment la BERD, la CE, le FMI ou l'OCDE). Il faut également mentionner le Comité militaire, qui est un précieux instrument de concertation pour les matières spécifiques de son ressort.

Enfin, il convient de mentionner les colloques, journées d'études, séminaires et autres rencontres informelles, qui se sont multipliés ces dernières années pour permettre une meilleure compréhension d'une évolution complexe. C'est évidement dans un cadre informel que les positions sont exprimées avec le plus de franchise; plus le cadre devient formel, plus le langage à tendance à devenir impénétrable .

Les consultations ont à présent été élargies aux partenaires du Conseil de coopération nord atlantique, où se retrouvent, sous la présidence du Secrétaire général, les alliés de l'OTAN réunis avec les partenaires d'Europe centrale et orientale. Les échanges portent sur les préoccupations de sécurité d'intérêt commun, mais également sur des problèmes ponctuels précis, qu'ils soient sectoriels (tel le risque de prolifération nucléaire sur le territoire de l'ex-Union soviétique) ou régionaux. Le CCNA a ainsi joué un rôle déterminant en vue du retrait des forces russes du territoire des Pays baltes, ou à propos des tensions au Haut Karabakh et en ex-Yougoslavie. Enfin, les consultations visent à mettre en place des coopérations répondant aux besoins des nouvelles démocraties, y compris dans le domaine militaire. Le cadre sur lequel s'appuie le CCNA comporte d'ailleurs de multiples rouages, à l'instar de ce qui existe au sein de l'OTAN, mobilisant les ministres des Affaires étrangères, les ministres de la Défense, les ambassadeurs, ainsi que des spécialistes dans divers domaines.

Quelles conclusions faut-il tirer?

Tout d'abord, il convient de souligner que la consultation a gagné en importance au fil des années. Si la menace appelait au premier chef des réactions militaires, c'est à présent d'abord sur le plan politique qu'il faut appréhender, et si possible maîtriser, les situations incertaines qui se multiplient.

Comme l'OTAN se trouve confrontée à des situations évolutives, il lui faut à présent réagir à bref délai. L'heure n'est plus aux grands choix stratégiques, ni aux options militaires majeures qui se présentaient dans le passé; il faut dorénavant improviser le cadre, la teneur et le moment de la réponse appropriée. L'attention et le temps disponibles vont moins à la réflexion et à l'analyse, en fonction de chaque tension qui se présente, qu'à l'action et à la détermination.

Par ailleurs, le champ d'application de la consultation à l'OTAN s'est notablement élargi. Les risques éventuels de sécurité proviennent d'horizons divers, et pour y faire face le dialogue s'étend dorénavant aux pays d'Europe centrale et orientale, tandis que des liens ont été établis avec les autres institutions de l'Europe politique et de défense. Aujourd'hui le CCNA existe. Il est devenu le lieu privilégié des contacts avec les nouvelles démocraties en Europe pour les thèmes de sécurité qui les concernent au premier chef. L'Union de l'Europe occidentale se dote d'une capacité militaire à utiliser en concertation étroite avec l'OTAN. Enfin, le problème du "hors zone" se trouve posé en des termes totalement différents du passé, puisqu'il n'y a plus de menace précise qui en détermine le contour. Mais il est clair également qu'une action de l'OTAN impliquant l'usage de la force à des fins autres que de défense postule une légitimité internationale plus large, qui relève des Nations unies ou de la CSCE.

L'Alliance se trouve ainsi solidement ancrée au coeur de l'architecture de sécurité en Europe. Le rôle qui sera le sien ne s'esquisse que progressivement, et ce développement est loin d'être achevé. Mais nul ne peut douter que de nouvelles missions l'attendent, dont la nature reste à définir. Elle se précisera à la lumière du dialogue qui se déroule au sein de l'Alliance, mais aussi de celui qui s'ébauche avec l'Europe de l'Est et avec l'Europe intégrée. Elle sera surtout fonction des nécessités d'une paix et d'une stabilité durables en Europe et dans le monde, qui restent des impératifs communs pour les deux côtés de l'Atlantique.


(1) Pour le texte de la " Déclaration de Rome" voir Revue de l'OTAN, N° 6, déc. 1991, p. 19.
(2) Pour le texte voir Revue de l'OTAN, N° 3 Juin 1989,
p. 22-27.