Revue de l'OTAN
Mise à jour: 08-Sep-2002 Revue de l'OTAN

Edition Web
Vol. 41- No. 5
Oct. 1993
p. 19-23

Les nouvelles missions de l'UEO

Willem Van Eekelen
Secrétaire général de l'Union de l'Europe occidentale

L'année 1993 marquera un tournant décisif dans la réflexion sur les nouvelles missions de paix qui incomberont aux organisations de défense collective européenne et atlantique. Les événements de Yougoslavie et les besoins créés par la multiplication des opérations des Nations unies mettent à l'épreuve leur potentiel de planification comme leur capacité à mobiliser des moyens diversifiés, en vue de leur éventuel engagement, selon des modalités tactiques adaptées à la fluidité des enjeux.

Créées et structurées pour faire face à la menace d'une agression massive du Pacte de Varsovie, l'OTAN et l'UEO doivent aujourd'hui envisager de devenir le bras séculier de la CSCE ou de l'ONU si celles-ci décidaient de leur confier des opérations de maintien de la paix. A l'UEO, comme à l'OTAN, la préparation de telles missions figure à l'ordre du jour des organismes compétents. Le Conseil permanent de l'UEO a parallèlement entrepris une réflexion de fond sur les nouvelles extensions du concept de maintien de la paix et leurs implications politico-militaires.

Le nouvel état des lieux géostratégique en Europe impose un réajustement fondamental de la plupart des mécanismes, tant de l'Alliance atlantique que des institutions européennes, y compris dans leur dimension de sécurité et de défense incarnée par l'UEO. Cette réadaptation devra répondre à la primauté du politique sur le militaire et l'économique ainsi qu'à la nécessité d'arrimer politiquement et stratégique-ment à l'Europe occidentale les nations d'Europe centrale et orientale. Leur adhésion politique aux institutions européennes n'est-elle pas la seule contrepartie valable à des engagements sérieux de leur part sur le respect des droits des minorités et le règlement pacifique des conflits?

Une redistribution des tâches

Les événements qui ont mis fin à la guerre froide - l'effondrement de l'ordre communiste partout en Europe, la dislocation de l'Union soviétique, la désintégration de la Yougoslavie, la remise en question de certaines frontières, l'aggravation de plusieurs conflits ethniques-conduisent à un double constat. Premièrement, la fin de notre siècle sera probablement marquée par une instabilité difficile à gérer, compliquée par l'imprévisibilité de l'émergence de risques pour la sécurité de nos pays. Ces risques potentiels pourraient découler de violences nationalistes et intégristes, de l'éventuel retour à des formes autoritaires et autarciques de gouvernement, du danger de chantage nucléaire du fait de l'abondance de stocks d'armes et de déchets mal contrôlés, de la prolifération d'armes de destruction massive et enfin des migrations humaines résultant de secousses politiques et sociales entraînées par l'aggravation de la situation démographique et économique de nombreux Etats situés à la périphérie de l'Europe. Second constat: l'urgence d'une reconstruction de l'Europe centrale et orientale pour donner des bases solides à cet ordre de paix et de stabilité paneuropéenne tant invoqué au début de la décennie et que devrait incarner une CSCE enfin dotée de moyens d'action efficaces. Chacune des organisations, dont le rôle de soutien mutuel est à présent reconnu, a pris des initiatives en ce sens mais l'addition de ces efforts est cependant loin de représenter l'"Ostpolitik" ambitieuse que les circonstances requièrent.

Dans un climat d'où une vaine compétition institutionnelle n'est pas exclue, le débat sur la redistribution des tâches est loin d'être clos. Les nations qui composent et animent les organisations intergouvernementales n'ont pas encore apporté de réponses communes suffisamment claires aux questions de savoir qui fait quoi, où, comment et avec quels objectifs. D'où une vacuité qui n'échappe pas aux opinions publiques souvent portées à rejeter le blâme sur les organisations internationales, au premier rang desquelles l'OTAN et l'UEO. Pourtant, le rôle dévolu aux Nations unies, par leurs Etats membres, a de facto placé ces organisations en position de réserve et leur rôle se trouve trop souvent limité au commentaire décalé et redondant des événements au sein de leurs mécanismes respectifs de consultation politique, à l'exception toutefois de quelques opérations ponctuelles. Or, les Nations unies, conformément à leurs origines, ont vocation à maintenir la paix et non à l'imposer. Le pourraient-elles sans toucher d'une manière ou d'une autre aux affaires intérieures des Etats concernés? Leurs forces présentes sur le terrain se bornent donc à faciliter et à constater l'arrêt des combats, à protéger l'acheminement de l'aide humanitaire et, sur le plan diplomatique, à promouvoir l'accord des parties intéressées sur un règlement politique partiel ou global du conflit. Un système militaire adapté à la multiplication de leurs engagements leur fait manifestement défaut. C'est une raison supplémentaire pour perfectionner les instruments dont nos pays se sont dotés dans le contexte de la guerre froide et développer une défense européenne autonome, mais solidaire de l'Alliance atlantique sur la base d'une nouvelle répartition des responsabilités avec les Etats-Unis.

Une crise qui est venue trop tôt

Les événements qui ont bouleversé l'Europe de 1989 à 1991 a ouvert une période de transition dont il est à souhaiter qu'elle se referme bientôt par l'affirmation d'un concept de sécurité paneuropéen tenant compte des nouveaux paramètres de la sécurité intérieure et extérieure de notre continent. La défense du territoire national n'est plus le souci dominant de nos Etats, qui recherchent la protection d'intérêts plus larges. Les capacités militaires doivent être adaptées aux objectifs politiques. Ce concept donnerait aux actions futures de l'OTAN et de l'UEO l'indispensable cadre de référence permettant de préciser leurs missions essentielles, par-delà la dissuasion d'une agression. En effet, il incombera en priorité à la CSCE, à l'Alliance atlantique et à l'Union européenne de contribuer à régler des conflits menaçant la stabilité ou les intérêts de l'Europe avec, en tant que de besoin, une intervention militaire.

Le conflit yougoslave montre qu'en dépit d'infléchissements partiels et de réformes limitées, les Européens n'ont pas encore su bâtir, avec leurs alliés d'Amérique du Nord, un système de sécurité
et de défense adapté à la nouvelle donne européenne et mondiale. C'est le message qu'à voulu transmettre M. Wynaendts, actuellement ambassadeur des Pays-Bas à Paris, lorsqu'il a déclaré: "la crise yougoslave est venue trop tôt". A cet égard, les reproches faits à l'OTAN et à l'UEO ne relèvent-ils pas d'un mauvais procès? Pour ce qui concerne les Européens, l'insuffisance de mise en commun de moyens de prévision, d'analyse et de planification, la faiblesse des mécanismes communs de gestion des crises et de mobilisation des ressources, susceptibles de permettre la formulation puis le soutien d'une diplomatie active des Douze dans les Balkans, sont indéniables. Ces lacunes, dont la responsabilité incombe aux nations plus qu'aux organisations intergouvernementales qui agissent sur leur impulsion, illustrent la nécessité d'avancer les échéances dans toute la mesure du possible, afin d'accélérer le rythme de l'édification d'une Europe de la défense. Le sommet des chefs d'Etat de l'OTAN, prévu pour le 10 janvier 1994 devrait voir l'Alliance franchir une nouvelle étape, déterminante, de son adaptation.

La formulation par les Douze d'une politique extérieure et de sécurité commune (PESC), tributaire de l'achèvement du processus de ratification du Traité de Maastricht, devrait pouvoir être entreprise dès cet automne. Elle est en tout cas fondamentale pour donner une impulsion nouvelle à l'élaboration d'une dimension de sécurité et de défense de la construction européenne dont l'UEO poursuit l'approfondissement sur la base des Déclarations adoptées par son Conseil des ministres au Petersberg près de Bonn, et à Rome en 1992.

Le Forum de consultation

II me paraît utile, dans ce contexte, de faire le point sur trois aspects des travaux en cours au sein de l'UEO susceptibles de développements importants à court et moyen terme.

Dans le domaine du dialogue paneuropéen, le forum de consultation continue de se développer comme instrument de diplomatie préventive par le dialogue politique et la coopération entre les Etats membres de l'UEO et leurs partenaires d'Europe centrale. L'intensité du dialogue s'accroît désormais par le renforcement des échanges réguliers de documents et d'informations sur les questions de sécurité et de défense qui font l'objet de préoccupations communes. Un groupe de conseillers - composé de représentants de haut niveau des délégations des pays de l'UEO et des conseillers d'ambassade des pays d'Europe centrale - a été créé par le Forum de consultation réuni au niveau ministériel à Rome le 20 mai dernier. Il se réunira au moins trois ou quatre fois par an.

Les futurs travaux du Forum porteront en particulier sur l'élaboration de mécanismes de consultation sur les situations de crise afin de développer la coopération en matière de prévention des conflits et de gestion des crises. Autre domaine, celui de l'approfondissement des méthodes de maintien de la paix sur la base des expériences acquises par les uns et les autres. L'accent pourrait être mis sur l'entraînement et l'organisation d'exercices en commun permettant de promouvoir les contacts entre membres des forces armées. Enfin, la conversion des industries de défense et la vérification de l'application des traités de maîtrise des armements, particulièrement ceux concernant les forces conventionnelles et le régime "Ciel ouvert", justifient une réflexion commune dans le cadre du Forum de consultation.

Le développement de relations d'association entre la Communauté européenne et les pays d'Europe centrale confère une plus grande efficacité à cette démarche qui constitue l'amorce d'une coopération politique avec la future union européenne. L'offre faite le 5 avril 1993 par les ministres de l'UEO réunis à Luxembourg d'apporter une aide concrète, de caractère civil, à la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie par le renforcement de leurs moyens d'application de l'embargo sur le Danube à rencontre de la Serbie a reçu un accueil très positif. Elle s'est matérialisée par des mémorandums d'entente, signés à Rome avec ces trois Etats riverains sur la base dèsquels les premières opérations fluviales ont été lancées en juin dernier. L'Italie assure leur coordination sur place. Disposant d'une dizaine de vedettes, les quelques 270 spécialistes, détachés par les Etats membres de l'UEO pour assurer le contrôle de la navigation fluviale, coopèrent étroitement dans l'exécution de leur mission avec la Communauté européenne et la CSCE. Ils travaillent en liaison avec les missions d'assistance à l'application des sanctions dans la zone avec une efficacité reconnue par tous. Leur action et leur présence sur le Danube constitue un bon exemple du type de coopération susceptible d'être développée entre l'UEO et ses partenaires de consultation.

Les opérations de paix

Second aspect, la contribution de l'UEO aux opérations de paix. En l'abscence du cadre de référence que fournira la PESC, un rôle éventuel de l'UEO dans le maintien et plus encore le rétablissement de la paix ne se conçoit pas aujourd'hui sans mandat du Conseil de sécurité des Nations unies ou de la CSCE. Ses Etats membres étant toutefois au premier rang des pays engagés dans les opérations de l'ONU, l'UEO examine pour le présent et l'avenir les implications de leur contribution éventuelle aux types d'opération de maintien de la paix envisageables. On peut en distinguer quatre: le déploiement préventif de forces; l'application de sanctions économiques avec l'appui de moyens militaires; la mise en œuvre de l'assistance humanitaire et la protection de zones de sécurité avec l'aide de forces
armées; l'application d'un plan de paix agréé avec recours à la force contre les parties qui n'en respecteraient pas les clauses.

Les Etats membres de l'UEO pourraient d'abord être appelés à agir avec l'Alliance. C'est le cas déjà pour les opérations d'application de l'embargo dans l'Adriatique. Le 8 juin dernier, les Conseils de l'UEO et de l'OTAN se sont réunis ensemble pour approuver un concept d'opération combiné pour la mise en œuvre de la résolution 820 du Conseil de sécurité. Cet accord établit l'unité de commandement sous le nom de code 'SHARP GUARD". Les Conseils de l'UEO et de l'OTAN exercent un contrôle politique conjoint et leurs directives sont traduites en instructions militaires par les instances appropriées des deux organisations coopérant au sein de l'état-major ad hoc commun, le "MILCOM ADRIATIC". La recherche de la complémentarité entre l'UEO et l'OTAN a donc donné naissance à un véritable partenariat dont j'ai pu mesurer l'efficacité lors de la visite que j'ai effectuée fin juillet à l'état-major des Forces alliées du Sud Europe. Le souci de l'efficacité et la souplesse des procédures ont apporté un démenti à tous ceux qui dénoncent les doubles emplois entre l'Alliance et son pilier européen.

Outre celui où ses Etats membres agiraient par eux mêmes, les deux autres cas de figure d'un engagement de l'UEO sont, d'une part, celui où l'organisation fournirait les structures de commandement et de contrôle et l'essentiel des forces avec des contributions additionnelles d'autres Etats requérant une coordination ad hoc, et d'autre part, celui où l'UEO serait utilisée pour mettre sur pied une opération et assurer la rotation des contingents et des matériels. L'UEO devra tenir compte des différents types d'opérations envisageables sous le contrôle opérationnel des Nations unies et prévoir la communication éventuelle de l'état de ces forces avec les éléments de planification correspondants. La Cellule de planification de l'UEO développe dans ce contexte des études sur la formation d'unités multinationales, la protection de zones de sécurité, la rotation des unités, les opérations d'évacuation et de recensement des unités pouvant être utilisées sous l'égide de l'UEO. En tout état de cause, les difficultés que l'ONU rencontre dans l'exécution de ses missions et le risque éventuel d'un blocage de ses mécanismes de décision imposent à la future Union européenne d'être en mesure d'intervenir de manière autonome, tant dans son espace continental que partout où ses intérêts vitaux ou ses ressortissants seraient gravement menacés.

Renforcement de la coopération européenne

Troisième aspect enfin, le renforcement de la coopération européenne en matière de défense. L'adaptation des forces armées des pays membres de l'UEO continuera d'imposer des investissements élevés compte tenu du caractère multiforme et imprévisible des risques nouveaux qui exige la disponibilité immédiate et constante de moyens de surveillance, de dissuasion et de réaction polyvalents et diversifiés, dont le perfectionnement requiert un savoir faire technologique et industriel de très haut niveau.

Parmi ces risques, la prolifération de missiles balistiques est l'un des plus immédiats. A cet égard, l'Assemblée parlementaire de l'UEO a organisé en avril dernier un colloque à Rome sur le thème de la défense antimissile de l'Europe. Ce colloque a permis de rappeler l'étendue de l'expérience et des compétences dont l'Europe dispose pour la création d'un système d'alerte et de surveillance ainsi que pour la mise au point des moyens de protection appropriés. Les coûts prévisibles d'une telle entreprise en font un test de l'aptitude des européens à inventer de nouvelles formes de coopération, de partage des tâches, de mise en commun des moyens.

Les Etats de l'UEO, pris individuellement, n'ont plus la capacité financière de se doter de tous les éléments nécessaires à la dissuasion sur le continent européen ni à la projection de forces hors d'Europe.

Les domaines de l'espace, du transport stratégique aérien et maritime, de la logistique hors Europe ou des télécommunications sont autant d'exemples de l'urgente nécessité de la coopération pouvant seule pallier la faiblesse croissante des budgets de défense nationaux. Lors de leur réunion de Bonn du 4 décembre 1992, les ministres de la Défence des treize pays du Groupe européen indépendant de programme ont pris la décision de transférer les fonctions du GEIP à l'UEO. Certaines modalités pratiques relatives à ce transfert ont été approuvées à Rome le 19 mai 1993 au cours du Conseil ministériel de l'UEO. C'est ainsi qu'une nouvelle structure a été mise en place au sein de l'UEO, le Groupe des armements de l'Europe occidentale (GAEO), qui hérite des activités conduites par l'ancien GEIP. Un accord a été trouvé pour qu'un pays observateur à l'UEO - le Danemark - et deux pays associés - la Norvège et la Turquie - puissent continuer à participer pleinement à ces activités. Cet aménagement institutionnel devrait permettre de mieux atteindre l'objectif inscrit dans la déclaration de Rome de 1984 à savoir, donner une impulsion politique à la coopération européenne dans le domaine des armements. Cet objectif est maintenu dans la Déclaration de l'UEO annexée au Traité de Maastricht qui mentionne la création d'une Agence européenne des armements. Parmi les missions susceptibles d'être confiées à cette agence ou celles, plus limitées, qui pourraient être remplies sans délai par l'UEO, on peut par exemple citer: l'assistance à la Présidence du GAEO, le soutien à l'exécution du programme technologique EUCLID, le développement de la standardisation, la gestion en commun de moyens d'essai, la conduite de programmes en coopération, la mise en place de pools de matériels communs. L'existence au sein de l'UEO d'un forum permettant de traiter ces questions représente une avancée qui mérite d'être soulignée.

La mise en œuvre prochaine du Traité de Maastricht et la tenue d'un sommet de l'Alliance atlantique en janvier 1994 devraient être l'occasion d'un double renforcement des moyens d'action de l'Europe sur la scène internationale. Renforcement de la politique extérieure de la Communauté européenne d'abord par une initiative de sécurité pour que l'enlisement diplomatique dans les Balkans ne se reproduise plus. Renforcement du pilier européen de l'Alliance ensuite, par une contribution vigoureuse de l'UEO aux débats préparatoires du sommet dont je souhaite qu'elle permette l'introduction de positions communes de ses Etats membres dans le processus de redéfinition du partage des responsabilités entre alliés.