Revue de l'OTAN
Mise à jour: 08-Sep-2002 Revue de l'OTAN

Edition Web
Vol. 41- No. 5
Oct. 1993
p. 7-11

L'Alliance à l'aube d'une ère nouvelle

Bruce George

Si le prochain Sommet de l'OTAN, le premier depuis celui de Rome en novembre 1991, est censé faire entrer l'Alliance "de plain-pied dans l'avenir" (1), une vision nette et précise des résultats auxquels il doit parvenir n'a pas encore été définie. La question de toute première urgence à laquelle il convient de s'atteler est cependant claire: Comment modeler les politiques de l'OTAN afin qu'elles soient en phase avec les réalités actuelles et futures, plutôt qu'anciennes?

Une étude récente réalisée par un groupe de parlementaires de pays de l'Atlantique Nord arrive à la conclusion que, faute de réponses à cette question, "l'Alliance serait condamnée à mort car sans objet". Ajoutons que deux membres américains du groupe -le Groupe de travail présidentiel de l'AAN sur l'Amérique et l'Europe - considèrent que, à court terme, l'absence de réponses aux nouveaux défis posés à la sécurité ne ferait qu'accentuer le phénomène par lequel "nombre de nos collègues au Congrès n'acceptent plus de considérer purement et simplement la présence nord-américaine en Europe comme essentielle".

Le Groupe de travail s'est réuni de janvier à mai 1993 et a examiné trente témoignages émanant du Secrétariat international de l'OTAN, de délégations nationales, du Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA), d'ambassades à Bruxelles, de gouvernements nationaux et d'institutions académiques. En entreprenant ce qui est peut-être l'étude la plus approfondie jamais menée par la branche parlementaire indépendante de l'OTAN (2), nous étions motivés par quatre constats ayant un effet de synergie:

  • la concrétisation du concept d'"institutions interdépendantes" pour la sécurité en l'Europe, concept imaginé par l'OTAN elle-même, est un échec alarmant en raison du déphasage persistant entre la volonté politique et l'"époque troublée" que connaît l'Europe; les efforts d'anticipation et d'adaptation des exigences de défense sur une base collective pour faire face aux "risques polymorphes et multidi-mensionnels" auxquels les pays de l'Alliance sont confrontés ou qui sont susceptibles d'engager leurs forces armées se heurtent à de réelles difficultés;
  • d'importantes disparités se sont manifestées dans les contributions des Etats membres alliés aux efforts déployés par la coalition pour contrer l'agression irakienne et pour mettre en oeuvre les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies concernant l'ex-Yougoslavie;
  • le risque de dissentions économiques, actuel et patent, attaque la structure même des relations transatlantiques.

Aucun des participants, issus d'horizons politiques différents des deux côtés de l'Atlantique, n'a remis en question la nécessité de préserver les fonctions traditionnellement essentielles de l'OTAN: la défense commune, les consultations et la coopération en matière de sécurité, et l'ancrage de l'Amérique du Nord en Europe. Ainsi, le rapport reconnaît que "La décision américaine agit comme catalyseur d'une participation internationale plus large dans la gestion des crises". Nous décrivons d'ailleurs l'OTAN comme l'enceinte "première", et pas simplement "essentielle" comme l'OTAN elle-même se décrit, pour les consultations entre ses membres sur des questions qui affectent leurs intérêts de sécurité et qui ont trait à toute mission possible de l'OTAN. Nous soulignons également que, si le soutien à l'OTAN devait s'affaiblir, la communauté euro-atlantique se priverait d'une structure politique et militaire intégrée unique et expérimentée, que nulle autre organisation ne peut offrir.

Mais le postulat sans lequel ce document de consensus, qui n'est pas représentatif de l'AAN dans son ensemble, n'aurait pas été possible, est que l'Alliance doit assumer beaucoup plus vigoureusement deux fonctions essentielles supplémentaires: la gestion des crises en dehors de la zone couverte par le traité de l'OTAN et la promotion de la stabilité en Europe centrale et orientale, y compris par l'admission de nouveaux membres. A elle seule, la cause de la paix a constitué un important stimulant à ce long débat. Il est à espérer que les propositions que nous avançons permettront à l'Alliance de sortir renforcée et fondamentalement rénovée de ce Sommet.

Projeter la stabilité

La coopération avec d'anciens adversaires et les Etats qui leur ont succédé a été considérée comme une fonction essentielle de l'OTAN, reposant sur le postulat que celle-ci conserve une responsabilité particulière en matière d'unité et de liberté européennes, c'est-à-dire l'objectif ultime de l'Alliance tel qu'établi par le Rapport Harmel de 1967. Que l'on considère ou non le CCNA comme une "antichambre" pour les nouveaux membres de l'Alliance, la "main de l'amitié" doit à présent se tendre par delà les visites protocolaires ou les palabres et déboucher sur une coopération active.

Force nous a été de constater que les travaux du CCNA se heurtent encore à des difficultés, même si l'OTAN a identifié "le dialogue, la coopération et le maintien d'une capacité de défense commune" comme les "trois éléments qui se renforcent mutuellement de la politique de sécurité alliée" dans le Concept stratégique de 1991 (3). Parmi ces difficultés, figure l'absence délibérée d'un budget unique pour le CCNA, d'une supervision et d'une gestion centrales, d'un concept et d'une stratégie de coopération détaillés, et d'un secrétariat spécialisé, doté des possibilités linguistiques indispensables.

Plus grave encore, nous avons été informés du caractère inadéquat des consultations sur des questions de première importance, de la préférence donnée à des projets de coopération bilatéraux au détriment d'entreprises à l'échelle de l'OTAN, de l'attachement aux exercices théoriques et au tourisme militaire alors que de nombreux Etats participants au CCNA travaillent depuis longtemps ensemble dans le cadre des missions de maintien de la paix des Nations unies, comme en Bosnie-Herzégovine. A la lumière de l'expérience positive qui a consisté pour le CCNA à admettre comme délégués associés des parlementaires de treize pays de l'ex-Pacte de Varsovie et des Etats qui lui ont succédé depuis 1990, nous avons particulièrement regretté d'apprendre que, en réalité, le CCNA est perçu comme un groupe de "16 et 22" plutôt que comme une organisation rassemblant trente-huit participants sur un pied d'égalité, et que "tous les alliés au sein de l'OTAN ne prennent pas le CCNA au sérieux". De plus, "nombre d'entre eux tentent sans succès, ce qui n'a rien d'étonnant, de trouver le moyen d'utiliser une ancienne structure pour traiter des problèmes radicalement neufs et complexes, plutôt que d'ajuster cette structure aux réalités et aux exigences nouvelles".

En conséquence, nous recommandons que le CCNA se consacre sérieusement à la tâche consistant à promouvoir la réduction des risques dans la région de l'ex-Pacte de Varsovie, en aidant concrètement ces sociétés à se transformer et en évitant ainsi que le nationalisme violent, l'intolérance, les ambitions territoriales et le totalitarisme n'effectuent un retour en force en Europe.

Cette réorientation fondamentale exige que le CCNA se concentre sur des formes plus concrètes de coopération, dans une vaste gamme de domaines, dont

  • la mise en oeuvre d'accords de maîtrise des armements et de retraits de troupes, la lutte contre la prolifération des armements, la conversion de la défense, les relations entre civils et militaires, la prévention des conflits, la résolution des conflits et le maintien de la paix, en ce compris la surveillance des activités de maintien de la paix dans l'ex-Union soviétique et la participation à un réseau commun de défense aérienne et de surveillance au sol;
  • la création d'un nouveau poste de haut niveau à l'OTAN pour la supervision du CCNA (qui, comme l'a suggéré un membre du Groupe de travail, pourrait être attribué par rotation aux différent pays du CCNA et pas exclusivement à des pays de l'OTAN), bénéficiant de l'assistance d'un secrétariat politique et militaire spécifique;
  • l'établissement d'un groupe de travail conjoint rassemblant l'OTAN et d'autres organisations concernées, chargé d'envisager l'aide à apporter aux nouvelles démocraties dans leur ensemble, sous toutes ses formes;
  • l'établissement d'un programme d'ouverture, qui, tout en ne reflétant pas celui du CCNA sous tous ses aspects, serait dirigé vers le bassin de la Méditerranée méridionale. "L'OTAN doit regarder vers le sud comme vers l'est", surtout lorsque l'on considère que les deux tiers des quinze conflits régionaux présentant une importance pour l'Alliance et ayant éclaté depuis la crise de Suez ont eu pour cadre cette région.

:Nous songeons en particulier aux implications de l'article 10 du Traité de Washington, qui permet aux membres de l'OTAN d'inviter tout autre Etat européen apte à contribuer à l'accomplissement des objectifs de l'Alliance à adhérer au Traité. Il est intéressant de noter qu'il n'y a pas eu de réel débat lors des réunions sur ce thème, ce qui contraste fortement avec les déclarations de plusieurs responsables et diplomates de l'Alliance selon lequelles "de nouvelles adhésions ne sont pas à l'ordre du jour pour le moment" et "les discussions publiques de ces questions ne sont pas utiles actuellement".

L'approche que nous avons adoptée consiste à considérer que, si seule l'OTAN décide de l'admission de nouveaux membres en fonction de ses règles et d'un jugement collectif, la logique de l'Union de l'Europe occidentale, qui constitue à la fois le pilier européen de l'OTAN et l'identité de défense de la Communauté européenne, implique que les nouveaux Etats membres de la CE, qu'il s'agisse d'anciens membres du Pacte de Varsovie ou de pays traditionnellement neutres se joignant également à l'Union de l'Europe occidentale, devraient également être invités à devenir membres de l'OTAN.
C'est ainsi, par exemple, que Loïc Bouvard, coprésident du Groupe de travail et Président de l'AAN, s'exprimant en son nom personnel, a marqué en public son enthousiasme le 25 août 1993 à la suite de la déclaration conjointe polono-russe dans laquelle le Président Eltsine reconnaissait que l'aspiration polonaise de se joindre à l'OTAN ne va pas à rencontre des intérêts de la Russie en matière de sécurité. M. Bouvard a déclaré envisager positivement et considérer comme un facteur de stabilité l'adhésion prochaine non seulement de la Pologne, mais d'autres nouvelles démocraties, dont la République tchèque, la Hongrie et la Slovaquie, qui constitueraient un premier groupe de nouveaux alliés. Il a également marqué son souhait de voir le Sommet de l'OTAN adopter une "position claire sur la question des nouveaux membres, qui reconnaisse à l'instar de l'Alliance que la sécurité est indivisible".

Dans ce contexte, les observations formulées le 10 septembre par le Secrétaire général de l'OTAN, M. Manfred Wôrner, selon lesquelles le moment est venu d'ouvrir une perspective plus concrète aux pays d'Europe centrale et orientale qui désirent adhérer à l'OTAN et que nous pouvons considérer comme répondant aux critères d'une future appartenance ont sans nul doute valeur d'augure.

Il en résulte que des accords d'association doivent dès à présent être préparés pour l'admission de nouveaux membres qui font la preuve de systèmes et de sociétés politiquement démocratiques, d'une capacité à contribuer aux efforts de défense collectifs - y compris des contributions aux opérations et aux budgets d'infrastructure de l'OTAN, une participation aux forces de l'OTAN et à toutes ses missions, la renonciation à la menace ou à l'usage de la force et aux revendications territoriales d'autre manière que par des moyens pacifiques et des accords, et la défense des droits de l'homme et des droits des minorités nationales.

La prévention et la gestion des crises

Préoccupés par les modalités de mise en oeuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies en coopération avec d'autres organisations, ainsi que par le recours partiel seulement aux possibilités de l'OTAN, les propositions que nous avançons sont qu'il faut:

  • reconnaître la prévention et la gestion des crises en tant que missions formelles, ce qui implique que l'OTAN devrait adopter des plans, des lignes de conduite pour ses forces et des moyens de coopération avec les Etats qui ne sont pas membres, ainsi qu'avec des organisations internationales et régionales telles que les Nations unies et la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE);
  • adapter le Concept stratégique de 1991, qui considère la défense territoriale comme la première mission de l'Alliance, en vue de produire un nouveau genre de document public d'intention axé tout autant sur les buts politiques de l'OTAN que sur les vraies exigences en matière de sécurité liées aux missions de l'Alliance, afin de fournir des orientations constructives aux gouvernements et aux parlements des pays membres;
  • en guise de contribution à la rationalisation de l'ajustement unilatéral des dispositifs et des budgets de défense, et pour faire en sorte que le contrôle exercé par les citoyens et les parlements soit plus étroit, mettre à la disposition du public des informations tirées des rapports sur la mise en oeuvre des plans de défense et des décisions politiques de l'OTAN;
  • adopter un code de conduite sur les échanges commerciaux liés à la défense fixant de manière exhaustive les règles fondamentales pour l'élimination des obstacles au transfert de technologie de défense et de toutes les barrières faisant entrave à des échanges libres et ouverts;
  • tablir un Conseil de coopération économique transatlantique liant l'Amérique du Nord à la Communauté européenne, afin de promouvoir la compréhension mutuelle, le règlement des litiges et le partenariat commercial, ainsi que de limiter les risques de différends commerciaux - auparavant l'objet d'une grande discrétion de manière à sauvegarder l'unité de l'Alliance face à une menace identifiée - susceptibles de nuire à l'essence même de l'indispensable relation transatlantique;
  • limiter, dans toute la mesure du possible, les incertitudes potentielles liées à la mise en oeuvre de toutes les fonctions essentielles de l'Alliance, en levant les doutes quant à la participation pleine et entière et à l'engagement total de tous les alliés, y compris pour ce qui a trait à une présence en avant américaine substantielle, ne comptant pas moins de cent mille hommes et à l'implication la plus étroite possible de la France et de l'Allemagne dans toutes les missions de l'OTAN. Comme le rapport le stipule: "S'ils souhaitent que le Congrès des Etats-Unis continue de cautionner la présence de forces américaines en Europe, les alliés européens de l'OTAN devront engager leurs propres forces dans les mêmes proportions et avec une égale détermination";
  • déterminer s'il est possible de parvenir à un consensus sur l'établissement d'une défense contre les missiles balistiques dans le cadre d'un besoin opérationnel de l'OTAN, répondant en cela aux préoccupations que l'Alliance a exprimées à plusieurs reprises pour faire face à ce nouveau risque;
  • empêcher qu'il y ait des doubles emplois institutionnels supplémentaires. Si l'OTAN est prête à agir, des efforts visant à l'établissement de missions parallèles pour d'autres organisations à des seules fins de prestige et sans contribution apportant une valeur ajoutée seraient ridicules.

Autonomie d'action?

L'argument suivant lequel l'OTAN doit se limiter à défendre le territoire de ses propres membres a été définitivement enterré lorsque les ministres ont accepté en 1992 de mettre les ressources de l'Alliance à la disposition des missions de maintien de la paix placées sous l'autorité de la CSCE et de l'ONU, et pour la mise en oeuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies. Un consensus s'est dégagé au sein du Groupe de travail suivant lequel cette politique devrait être respectée, mais il n'a pas été considéré pour autant que l'OTAN devait être considérée comme une organisation régionale dans le cadre du Chapitre VIII de la Charte des Nations unies, ce qui impliquerait que toute action coercitive ne pourrait être autorisée que par le Conseil de sécurité et serait donc soumise au veto de l'un des cinq membres permanents de celui-ci.

De nombreux membres sont toutefois tombés d'accord pour considérer que l'OTAN devrait, à la lumière du "jus ad bellum", conserver l'option d'agir de manière autonome en l'absence de toute action de l'ONU ou de la CSCE, et ce en coopération avec tout Etat non membre intéressé. Ces membres envisageaient parallèlement une éventuelle fusion géostratégique de la défense collective dans le cadre de l'article 51 de la Charte des Nations unies et des engagements pris vis-à-vis de la CSCE.

Enfin, comme les mécanismes décisionnels par consensus et l'unité de commandement de l'Alliance constituent des facteurs de cohésion et de stabilité, nous sommes convenus que le fait que un ou plusieurs alliés choisissent de s'abstenir de participer à une mission donnée ne devrait pas faire obstacle à la possibilité pour d'autres alliés de former des "coalitions de consentants" et de tirer pleinement profit du caractère unique de la structure militaire intégrée de l'OTAN.

Vers un sommet de l'OTAN

En février dernier, M. Wôrner déclara aux membres du Comité permanent de l'AAN: "Bien que nous ne vous le disions pas assez souvent, ou pas assez clairement, l'AAN incarne le coeur des idéaux et des buts de l'OTAN. Vous ne vous bornez pas à soutenir l'Alliance: vous nous montrez souvent le chemin à suivre. Nous espérons que, à l'instar du rôle déterminant joué par l'AAN dans la création du CCNA par le biais de ses résolutions et de son exemple, il en ira de même pour ce qui a trait aux nouvelles fonctions essentielles de l'OTAN."

En fin de compte, avec la fin de la stabilité stérile de l'époque de la Guerre froide la communauté euro-atlantique se retrouve confrontée à un choix décisif. Elle peut soit collectivement continuer à tolérer des zones de sécurité et de prospérité inégales au risque de voir régner, à terme, un chaos de plus grande ampleur encore, soit ses pays et organisations peuvent profiter de l'opportunité sans précédent qui se présente, mais qui ne durera pas nécessairement indéfiniment, pour édifier, en coopération, un système crédible de sécurité et de défense collectives. L'Alliance demeurera indispensable, pourvu qu'elle assume désormais entièrement ses nouvelles fonctions et que nous ne considérions jamais la relation transatlantique, dans toutes ses dimensions, comme définitivement acquise.

(1) Robert Hunter, Représentant permanent des Etats-Unis auprès de l'OTAN, dans une interview accordée à Theresa Hitchens pour Défense News, 9 août 1993.
(2)Des copies de L'Amérique et l'Europe: l'avenir de l'OTAN et des relations transatlantiques, Rapport final du Groupe de travail présidentiel de l'Assemblée de l'Atlantique Nord, sont disponibles auprès du Secrétariat international de l'Assemblée de l'Atlantique Nord, place du Petit Sablon n°3, B-1000 Bruxelles. Contacts: John Borawski, Michael Kirst.
(3) Pour le texte, voir Revue de l'OTAN, No. 6, décembre 1991, p. 25-32.