Revue de l'OTAN
Mise à jour: 08-Sep-2002 Revue de l'OTAN

Edition Web
Vol. 41- No. 4
Aout 1993
p. 23-25

Le partage de l'utilisation de l'infrastructure de l'OTAN entre civils et militaires

Herpert van Foreest
adjoint de l'OTAN pour l'infrastructure la logistique
et les plans civils d'urgence

La nouvelle stratégie de l'OTAN pour l'ère de l'après-Guerre froide a permis une considérable réduction de l'importance des forces de l'Alliance et, dans de nombreux cas, de leur état de préparation. Elle a également permis une réduction majeure des forces stationnées à l'étranger, particulièrement en Allemagne. Il en résulte que, désormais, les besoins de l'Alliance en matière d'infrastructure militaire pour le Commandement allié en Europe (CAE) sont à la fois plus restreints et assez différents, et que les pays hôtes sont confrontés à des problèmes liés à la réduction de l'emploi, à la responsabilité provisoire de l'entretien d'installations vides et à des poches locales d'activité économique réduite.

Pendant la Guerre froide, une large part des besoins de l'OTAN en matière d'infrastructure était couverte par une base financée en commun pour la défense collective. Une bonne partie de cette infrastructure demeure essentielle à celle-ci ainsi qu'à la gestion des crises, y compris pour le renforcement du CAE dans l'éventualité d'une réapparition d'une menace militaire à grande échelle contre l'Alliance. Elle est en outre potentiellement susceptible de soutenir l'engagement de l'OTAN dans des activités de maintien de la paix menées sous mandat des Nations unies ou de la CSCE. Il nous appartient, dès lors, de réfléchir très soigneusement aux besoins actuels ainsi qu'à ceux auxquels il faudra peut-être faire face à l'avenir avant de nous défaire d'installations qui seraient onéreuses et difficiles à recréer en cas de crise.

Toutefois, les pressions liées à la réduction des budgets de défense et les coûts qu'entraînent le passage à une nouvelle structure des forces de l'Alliance, plus réduite mais plus souple, ont limité les fonds disponibles pour l'infrastructure. Pour veiller à ce que l'OTAN conserve les capacités d'infrastructure indispensables, nous avons dû rechercher des moyens alternatifs de financement. En particulier, il est à présent clair qu'il ne sera pas toujours possible de satisfaire les exigences militaires des commandants de l'OTAN au moyen d'une infrastructure militaire autonome et spécialisée, financée par l'OTAN. La réduction des ressources exigera une étude approfondie des possibilités liées au partage de l'utilisation entre civils et militaires. Il est fait référence à ce concept sous le sigle anglais SUNI (Shared Usage of NATO Infrastructure).

Le présent article examine les défis qu'une telle utilisation conjointe représente et envisage les formules envisageables pour conserver une infrastructure suffisante en cas d'urgence ou pour la gestion des crises. Il étudie également sous quelle forme et de quelle manière pourraient se présenter de nouvelles entreprises conjointes pour les investissements d'infrastructure.

Financement commun

Les pays membres investissent dans l'infrastructure de l'OTAN depuis quelque quarante-trois ans (1), ce qui a généré un impressionnant ensemble d'installations et d'équipements situés sur les terrains mis à disposition par seize pays hôtes (2). L'infrastructure de l'OTAN comprend traditionnellement des installations nécessaires en cas de conflit, telles que quartiers généraux de temps de guerre, installations de défense aérienne et d'alerte, équipements de traitement automatique des données, sites de missiles, réseaux de communications de différents types, terrains d'aviation militaires, bases navales, dépôts de munitions et de carburant, réseaux de pipelines et équipements de stockage préalablement mis en place. Des investissements limités dans des installations d'entraînement ont également été réalisés.

Cette capacité de l'OTAN était réservée à la défense spécifique du territoire de l'Alliance dans le cadre de la stratégie traditionnelle. Même si la nouvelle stratégie de l'OTAN pouvait rendre caducs certains éléments de l'infrastructure existante, une part importante des moyens à l'inventaire pourrait être appelée à jouer un rôle vital dans le futur dispositif de défense du territoire de l'Alliance, dans les opérations de gestion des crises ou à l'appui du maintien de la paix.

Le financement commun dans le cadre du programme d'infrastructure permet aux Grands commandements de l'OTAN (MNC) de déterminer les priorités de l'Alliance et d'équilibrer les besoins régionaux, indépendamment des contraintes économiques que connaissent les pays hôtes. Une infrastructure de ce type est idéalement adaptée à une utilisation multinationale et permet, de la manière la plus économique, une coopération essentielle, telle que l'interopérabilité des avions tactiques, l'échange de données en matière de renseignements ou de surveillance, l'approvisionnement en produits pétroliers, l'entretien des navires et la mise à disposition de moyens de télécommunications rapides, fiables et sûrs. L'infrastructure financée en commun de l'OTAN constitue essentiellement un multiplicateur de forces qui, dans de nombreux cas, peut offrir considérablement plus que les sommes dépensées directement pour sa création par le biais d'agences de construction nationales.

En cette époque d'après la Guerre froide, le financement commun de l'OTAN a été considérablement réduit et le budget de l'infrastructure est mis à rude épreuve pour répondre aux besoins de la nouvelle stratégie de l'Alliance dans ce domaine. En particulier, les montants disponibles pour faire face aux coûts d'entretien des installations mises en réserve sont très limités. Il convient dès lors de rechercher de nouvelles manières de préserver ou de fournir les capacités militaires nécessaires.

La décision de réduire le niveau des forces et de retirer celles basées en avant dans de nombreuses régions du CAE a eu d'importantes conséquences pour les économies régionales. Dans de nombreux cas, la population locale en était venue à dépendre de la capacité financière des forces stationnées et de leurs familles, ainsi que des emplois directement ou indirectements induits localement par ces unités militaires. L'évacuation des installations de l'OTAN, le plus souvent situées dans des régions éloignées des centres urbains de population, entraîne donc la création de poches économiquement sinistrées. Confrontées à la soudaine disparition des dépenses et des emplois liés à la présence des militaires, de nombreuses localités recherchent des activités commerciales pour remplir le vide ainsi créé. Dans les endroits où cette disparition coïncide avec la nécessité pour l'OTAN de conserver une installation ou un site vacant en réserve et en état de fonctionner, la réponse réside dans le partage de l'utilisation entre civils et militaires.

Le concept SUNI

Ce partage de l'infrastructure couvre un large registre de possibilités. Il pourrait s'agir d'un établissement militaire abritant une installation devenue sans emploi et louée à des fins commerciales au secteur privé ou encore d'un site entier repris par ce même secteur privé, l'utilisation future par l'OTAN étant limitée à un accès en période de crise ou en temps de guerre.

Entre les deux il existe toute une gamme de formules envisageables présentant un dénominateur commun: du point de vue financier, la solution adoptée doit convenir tant à l'OTAN qu'à l'utilisateur civil quant au partage de l'utilisation de l'infrastructure existante. Le concept SUNI ne se limite pas à l'infrastructure militaire laissée vacante par l'OTAN. Il s'applique également au partage de l'utilisation, par l'OTAN, d'installations non militaires lorsque cette solution s'avère plus rentable pour l'apport d'une capacité militaire.

Cette démarche n'est pas nouvelle. Le partage de l'utilisation de l'infrastructure militaire de l'OTAN est pratiqué depuis longtemps et concerne principalement les terrains d'aviation et les pipelines. Le terrain d'aviation de Karup, au Danemark en est un exemple récent: un consortium de sociétés danoises et internationales a loué l'infrastructure de l'OTAN qui excède les besoins actuels des Forces royales aériennes danoises. Celles-ci restent l'utilisateur désigné du site pour le compte de l'OTAN, mais une partie du terrain d'aviation sera partagée en temps de paix avec une firme commerciale danoise. Des accords ont d'autre part été conclus pour la reprise de l'utilisation exclusive du site par l'OTAN en période de crise. Les enseignements tirés de cet exemple et d'autres cas existants ouvrent de nouvelles perspectives dans le cadre du concept SUNI.

Celui-ci ne séduit pas toujours d'emblée les commandants militaires. Jusqu'à présent, les exigences militaires de l'OTAN ont principalement été satisfaites par la construction d'installations spécialement conçues pour répondre à des fonctions militaires spécifiques. Dans nombre de cas, leurs caractéristiques techniques répondent à des critères exigeants du point de vue opérationnel et sont fort éloignées de la plupart des préoccupations d'utilisateurs civils. En outre, les militaires sont habitués à être les utilisateurs exclusifs de leurs infrastructures.

Une utilisation partagée pose donc de nouveaux problèmes. Dans le cas des terrains d'aviation de l'OTAN, elle consiste traditionnellement à allouer une partie du site à un opérateur civil, et les problèmes de partage proprement dit se sont toujours limités à l'utilisation commune de la piste d'envol, du tarmac et des moyens de contrôle du trafic aérien. Les formules de partage exigeront presque certainement des co-utilisateurs qu'ils concilient leurs exigences réciproques, en déterminant peut-être les priorités, dans une certaine mesure, suivant les investissements que chacun est préparé à faire. Des accords spéciaux pourraient aussi être nécessaires quant à l'utilisation des terrains d'aviation et d'autres sites à des fins d'exercices, en tenant compte des implications financières sérieuses qu'un tel usage pourrait avoir pour les utilisateurs civils.

Si le concept SUNI doit devenir l'une des principales méthodes de financement pour la conservation et la mise à disposition de capacités militaires, des compromis devront être trouvés au cas par cas. Un préalable nécessaire au partage de l'utilisation résiderait d'ailleurs dans la détermination précise des conditions essentielles du point de vue militaire, telles que:

  • les modalités et conditions susceptibles de régir un accès partiel ou total à des fins militaires;
  • les délais de préavis dont disposeraient les opérateurs privés ou commerciaux pour l'évacuation d'un site ou d'une installation;
  • les dispositions en matière de sécurité dans les cas de partage de l'utilisation d'un site en temps de paix.

Cependant, l'Alliance regroupe seize pays dont les traditions juridiques, culturelles et commerciales, les relations politico-militaires et les niveaux d'activité industrielle varient considérablement. Les échanges de vues que j'ai eus avec de nombreuses autorités nationales sur le concept de l'utilisation partagée m'ont appris qu'aucune généralisation n'est possible quant aux préoccupations nationales ou aux conditions d'utilisation. Il n'existe donc pas de procédure OTAN universellement reconnue en matière de partage de l'utilisation.

Lorsque des installations existantes susceptibles d'être nécessaires à l'OTAN en cas d'urgence sont évacuées sans qu'il n'existe de disposition concernant une utilisation militaire ultérieure immédiate, certains accords devraient être conclus pour que l'OTAN conserve un droit d'usage conditionnel. Dans la formule découlant du concept SUNI, le pays hôte est censé être d'accord quant à l'utilisation, à des fins non militaires, de son terrain et de la propriété financée en commun située sur ce terrain. Le pays hôte doit faciliter l'exploitation commerciale et permettre l'accès aux sites. Il doit prendre les dispositions appropriées quant aux services publics locaux (approvisionnement en eau, égoûts, alimentation électrique, moyens de communications) et à la sécurité. Le pays hôte doit en outre approuver les accords aux termes desquels l'occupant civil devra, sur notification en bonne et due forme, quitter les lieux. La réoccupation des installations par l'OTAN dans le cas improbable d'un conflit généralisé ne devrait pas créer de problème majeur pour les pays hôtes à cet égard. Toutefois, dans le cadre de la nouvelle stratégie de l'OTAN, la gestion des crises (y compris le soutien des opérations de maintien de la paix) pourrait amener les forces de l'Alliance dans des déploiements pour lesquels l'accès à certaines installations SUNI pourrait être exigé par un commandant de l'OTAN. Dans ce cas, la nécessité de réactiver des sites suivant le concept SUNI à des fins militaires pourrait entraîner des décisions politiquement difficiles.

Aspects commerciaux

L'OTAN a organisé en novembre 1992 un colloque auquel ont été invité des représentants des gouvernements, des autorités régionales et de l'industrie des seize pays membres, ainsi que les autorités militaires de l'Alliance et du Secrétariat international. Peu d'envoyés de l'industrie étaient présents, ce qui reflète probablement l'insuffisance des liens entre les utilisateurs industriels et les autorités responsables des constructions gouvernementales. En dehors du domaine de l'électronique (télécommunications, radars, systèmes de senseurs, informatique), il y a peu de raisons pour les agences chargées des constructions liées à la défense nationale d'entretenir des contacts étroits avec le secteur privé de la construction et les utilisateurs industriels non gouvernementaux. Il conviendrait toutefois de remédier à cette situation si l'on souhaite que le concept du partage de l'utilisation se développe.

Au cours du colloque, les représentants de l'industrie ont fait diverses remarques importantes. En premier lieu, ils ont constaté que le processus de prise de décisions dans l'industrie peut fonctionner beaucoup plus rapidement que les rouages officiels de prise de décisions des gouvernements nationaux et de l'OTAN. Ensuite, si le secteur privé est habitué à accepter les risques commerciaux, la perspective que l'OTAN réoccupe totalement ou partiellement un site sur court préavis peut être fort dérangeante. En outre, l'interruption des activités commerciales pour les besoins d'exercices militaires ne pourrait se concevoir qu'en association avec une planification adéquate: les exercices devraient, par exemple, avoir lieu pendant les périodes de congés.

Toutes les installations de l'OTAN ne se prêtent pas à une utilisation par le secteur privé, car certaines présentent des caractéristiques, au niveau de la conception, qui excluent l'exploitation commerciale. De nombreuses autres installations cependant, telles que les abris pour les avions, les hangars ou les entrepôts, sont susceptibles d'être modifiées à peu de frais pour améliorer leur attrait commercial. Si le concept SUNI trouve son origine dans l'existence de sites pour l'instant en surplus, il ne manquera pas à l'avenir de possibilités de partage du financement entre civils et militaires pour de nouveaux projets d'infrastructure, grâce auxquels l'OTAN disposera des capacités militaires exigées par le nouvel environnement stratégique.

Des compromis techniques seront, bien sûr, indispensables pour profiter de ces économies potentielles. Un équilibre devra donc être trouvé, étant entendu qu'il faut admettre la dure réalité: les fonds alloués à la défense sont insuffisants pour faire face à tous les besoins militaires, et les possibilités de partage de l'utilisation représenteront souvent la seule manière de parvenir aux capacités désirées.

Avec la fin de la Guerre froide, l'Alliance est confrontée à une nouvelle série de défis plus complexes. Pour y faire face tout en respectant les contraintes imposées par la réduction des budgets de la défense, il conviendra de faire preuve d'imagination et d'un sens aigu de l'innovation. Dans ce contexte, l'OTAN dispose, avec le partage de l'utilisation de son infrastructure, d'une formule séduisante et rentable pour concilier les exigences contradictoires que connaissent les alliés de l'OTAN.


(1) Le coût de l'infrastructure financée en commun par les membres de l'OTAN au cours de cette période dépasse les 20 milliards de dollars des Etats-Unis.
(2) Lorsqu'ils s'avèrent militairement préférables à des installations fixes, les équipements transportables relèvent de la catégorie générique de l'infrastructure financée en commun