Revue de l'OTAN
Mise à jour: 08-Sep-2002 Revue de l'OTAN

Edition Web
Vol. 41- No. 4
Aout 1993
p. 15-19

L'avenir de l'OTANen tant qu'institution de sécurité paneuropéenne

Douglas Stuart
est Professeur dt politiques et Directeur des Etudes internationales au Dickinson Collège de Carlisle,
en Pennsylvanie

Près de quatre années se sont écoulées depuis la disparition du mur de Berlin. A l'époque, il était de bon ton d'affirmer que l'OTAN ne tarderait pas à subir le même sort. Des figures en vue de la politique affirmaient "OTAN en emporte le vent". Avec le recul, nous constatons que les prédictions faisant état de la disparition imminente de l'Organisation reposaient sur deux postulats erronés, résultant d'une évaluation incorrecte de la situation de l'après-Guerre froide et d'une méconnaissance de l'Alliance elle-même.

L'époque de l'après-Guerre froide s'est révélée plus dangereuse et imprévisible que beaucoup le pensaient. Les événements survenus dans des régions aussi disparates que le Koweït, le Haut-Karabakh et la Bosnie-Herzégovine démontrent qu'il n'existe pas encore de substitut à la puissance militaire comme source de stabilité et de sécurité, pas plus qu'il n'existe de raison de croire que cette situation se modifiera dans un avenir prévisible. Dans ces circonstances, l'OTAN offre une combinaison indispensable d'acquis politiques et militaires.

Ces mêmes experts qui prédisaient la fin de l'OTAN étaient également induits en erreur par une lecture superficielle de l'histoire de l'Alliance. Ils avaient en particulier tendance à mettre l'accent sur deux caractéristiques de l'OTAN, en faisant abstraction de toute autre considération. D'abord, ils se focalisaient sur l'article 6 du Traité de l'OTAN - la clause de délimitation géographique -sans tenir compte des articles 2 et 4 du Traité, qui confèrent à l'OTAN un mandat géographique plus large. Ensuite, ils soulignaient la nature relativement statique de l'OTAN en tant qu'organisation militaire, en oubliant l'histoire riche et complexe de l'Alliance comme cadre de consultation politique, de règlement des différends et de coordination politique.

La question des inter-ventions hors zone

La partie essentielle de l'article 6 du Traité de l'OTAN stipule que les frontières de l'Alliance englobent les territoires souverains des alliés de l'OTAN en Europe occidentale et en Amérique du Nord. Durant la majeure partie de l'histoire de l'OTAN, l'article 6 a été utilisé pour mettre un terme aux discussions portant sur les questions dites "hors zone" avant que ne soit atteint le point d'action militaire commune. Par moments, cette lecture au sens le plus strict du Traité fut source de frustration pour les décideurs politiques. Pendant la guerre du Kippour de 1973 par exemple, le Secrétaire d'Etat américain d'alors, Henry Kissinger, s'en prit violemment à la "dérobade générale" des alliés de Washington face aux demandes d'aide des Etats-Unis en faveur d'un approvisionnement des forces israéliennes. Il était particulièrement critique face à l'utilisation par les alliés de "l'argument légaliste... suivant lequel les obligations du Traité de l'Atlantique Nord ne s'étendent pas au Moyen-Orient" (1)

A part les critiques du docteur Kissinger, il convient de souligner les avantages que cette lecture de l'article 6 apporta durant la majeure partie de la Guerre froide. Elle encouragea notamment tous les alliés à "garder les yeux bien ouverts" en mobilisant leur attention sur la menace soviétique pesant directement sur l'Europe occidentale. Plus important encore, l'article 6 agit comme une sorte de "coupe-circuit" au sein de l'Alliance puisqu'il fournit aux alliés un moyen de mettre fin aux litiges sur les questions hors zone avant qu'ils ne s'enveniment irrémédiablement.

Les restrictions imposées par l'article 6 n'ont toutefois jamais été telles qu'elles entraînent le blocage de toute discussion et débat sur l'évolution des questions extrarégionales.

En fait, les annales de l'OTAN foisonnent d'exemples de contacts diplomatiques portant sur des questions hors zone menés au sein de l'Alliance (2). La nature de ces contacts diplomatiques couvre toute une gamme d'activités, depuis le règlement des différends (tels que Suez ou l'Angola), jusqu'à l'information et la consultation (Indochine française, crise des missiles à Cuba...) ou la coordination des politiques (Malouines, opérations Bouclier et Tempête du désert, etc...). Ces activités diplomatiques sont autorisées par l'article 4 du Traité de l'OTAN, qui engage toutes les parties à se consulter "... chaque fois que, de l'avis de l'une d'elles, l'intégrité territoriale, l'indépendance politique ou la sécurité de l'une des parties sera menacée". La coopération extrarégionale est également autorisée par l'article 2 du traité, qui oblige tous les alliés à contribuer "... au développement de relations internationales pacifiques et amicales en développant les conditions propres à assurer la stabilité et le bien-être".

Le plus frappant peut-être dans l'attitude de l'OTAN face aux questions hors zone est le fait que l'Alliance avait adopté une interprétation beaucoup plus large et active de son mandat géographique au moment où la Guerre froide prit fin. L'invasion de l'Afghanistan par l'Union soviétique représenta un tournant à cet égard, car elle constitua un avertissement pour tous les alliés quant à la menace commune qu'ils affronteraient si la région du golfe Persique devait être déstabilisée ou dominée par des forces anti-occidentales. A la fin des années quatre-vingts, les gouvernements de l'OTAN avaient élaboré un processus de coopération en trois étapes pour les questions hors zone, basé sur leur engagement commun à promouvoir la paix et la stabilité internationales, conformément à l'article 2 du Traité de l'Atlantique Nord: consultation entre les alliés (article 4 du traité), coordination en cas de besoin et déploiement compensatoire, afin de maintenir les nécessaires niveaux de forces pour la dissuasion, dans le cas où, à titre individuel, des alliés se sentiraient tenus d'utiliser des ressources pour affectation à l'OTAN afin de répondre à une crise en dehors de la zone couverte par le Traité. Ces dispositions se révélèrent indispensables pendant la guerre Iran-Iraq, lorsque les gouvernements de l'OTAN coordonnèrent leurs contributions à l'armada déployée dans le golfe Persique, et lors de la réponse alliée consécutive à l'invasion du Koweït par l'Iraq (1990).

L'OTAN après la Guerre froide

Ce bref rappel de l'histoire de l'OTAN liée à la question hors zone devrait suffire à démontrer que l'Alliance a toujours été partie prenante et a su s'adapter face aux événements survenant dans le monde. Et c'est dans ce contexte que se déroule l'actuel débat sur le potentiel de l'OTAN en tant que forum de sécurité paneuropéen. Nous ne devrions donc pas être surpris de constater que l'Alliance fait preuve d'une aptitude impressionnante à s'adapter aux exigences de l'après-Guerre froide. La nature et l'orientation de cette adaptation sont toutefois quelque peu surprenantes et méritent un commentaire.

Le premier changement important que subit l'OTAN se situe au niveau de sa stratégie et de l'"art opérationnel" qui l'accompagne. Les gouvernements de l'OTAN ont établi les lignes de force de la nouvelle stratégie alliée lors des sommets de Londres Guillet 1990) et de Rome (novembre 1991). Ce faisant, ils se sont écartés du dispositif de forces relativement statique et lourd concentré autour de la région Centre qui caractérisait l'époque de la Guerre froide, au profit d'un dispositif de défense réduite, mais plus complexe et multidirectionnelle, mettant l'accent sur la souplesse et la mobilité. En accord avec ce nouveau concept de défense, l'OTAN développe actuellement à la fois des forces de réaction immédiate et des forces, plus substantielles, de réaction rapide. Un quartier général a d'ores et déjà été créé pour le Corps de réaction rapide du CAE, lequel devrait devenir opérationnel en 1995.
L'Alliance a également accordé une priorité élevée à la mise sur pied d'unités multinationales, et des dispositions ont été prises pour l'affectation de l'Eurocorps franco-allemand au commandement de l'OTAN en période de crise. Il est aussi important de noter que l'OTAN continue à développer des relations de travail étroites avec l'Union de l'Europe occidentale (UEO). La coopération entre ces deux institutions permet aux gouvernements européens d'oeuvrer avec plus de facilité à l'établissement d'une identité de défense commune, sans nuire pour autant aux missions ou aux objectifs de l'OTAN. La récente installation du Conseil et du Secrétariat de l'UEO à Bruxelles revêt une importance plus que symbolique à cet égard.

Le deuxième et peut-être le plus important des changements subis par l'OTAN depuis la chute du mur de Berlin réside dans le programme d'ouverture destiné aux pays du défunt Pacte de Varsovie. Dans un éditorial publié en 1990, l'historien américain John Lewis Gaddis recommandait la préservation de l'OTAN et du Pacte de Varsovie dans l'Europe de l'après-Guerre froide, et la fusion des deux alliances en une organisation de sécurité paneuropéenne (3). Il s'agissait peut-être-là d'une idée viciée à la base, mais elle n'en reflétait pas moins une préoccupation très valable quant aux dangers auxquels la communauté internationale serait confrontée si les pays de l'ancien bloc soviétique étaient laissés sans cadre institutionnalisé offrant des possibilités de coopération et des garanties mutuelles en matière de sécurité.

La réponse de l'OTAN à ce problème fut de créer le Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA), qui vise à renforcer la stabilité dans toute la région européenne en fournissant aux pays de l'ancien Pacte de Varsovie une enceinte pour le dialogue, la consultation et la mise sur pied de projets conjoints. Moins de deux ans après sa première réunion, l'organisation a déjà grandi en ce qui concerne le nombre de ses membres (38 pays), l'ampleur géographique ("de Vancouver à Vladivostok", y compris les pays d'Asie centrale qui faisaient autrefois partie de l'Union soviétique) et les responsabilités.

Le CCNA est devenu le cadre privilégié des discussions paneuropéennes liées à la maîtrise des armements, à la coopération en matière de défense, à la gestion des crises et au maintien de la paix. Les réunions entre ministres des Affaires étrangères et de la Défense des gouvernements du CCNA ont contribué à maintenir l'élan en faveur de l'approbation et du respect du Traité sur les forces conventionnelles en Europe (FCE) et d'autres accords sur le contrôle des armements. Elles offrent en outre un forum pour les consultations et la coordination politique liées à la crise dans l'ancienne Yougoslavie et dans certaines régions de l'ex-Union soviétique. S'il est vrai que certains gouvernements de pays membres auraient préféré obtenir directement le statut de membre de l'OTAN plutôt qu'un partenariat par le biais du CCNA, tous les observateurs ne peuvent manquer d'être impressionnés par les progrès accomplis en un si court laps de temps par le CCNA dans l'institutionnalisation de la coopération paneuropéenne en matière de sécurité.
Enfin, l'OTAN s'est ajustée aux nouvelles données de l'après-Guerre froide en offrant ses services et ceux du CCNA aux Nations unies et à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) pour des opérations de maintien, d'établissement et d'imposition de la paix au niveau paneuropéen (4). A l'époque de l'effondrement du mur de Berlin, de nombreux commentateurs exprimèrent l'espoir que les Nations unies et la CSCE pourraient traiter les futurs problèmes de sécurité de l'Europe en ayant recours à la seule "force civile". Il ne fallut toutefois pas longtemps aux représentants de ces imposantes institutions pour conclure que l'OTAN, avec sa combinaison unique de ressources politico-militaires, demeurait indispensable à la préservation de l'ordre paneuropéen. Les gouvernements de l'OTAN ont relevé ce nouveau défi, mais sans illusions quant aux risques auxquels ils pourraient être confrontés.

La crise en cours dans l'ex-Yougoslavie peut être considérée comme un baptême du feu pour l'OTAN nouvellement transformée. L'Alliance a pris plusieurs mesures concrètes pour soutenir les efforts des Nations unies visant à mettre fin à la guerre d'extermination réciproque dans cette région. Les forces de l'OTAN veillent actuellement à l'imposition de la zone d'exclusion aérienne au-dessus de la Bosnie-Herzégovine, de l'embargo sur les armes décidé par les Nations unies et du blocus maritime de la Serbie et du Monténégro (5). Elles ont en outre offert de fournir une protection aux troupes de maintien de la paix de l'ONU en Bosnie-Herzégovine y compris des frappes aériennes, si les Nations unies devaient en faire la demande. Tous les alliés comprennent que ces opérations pourraient être suivies d'initiatives plus directes et plus dangereuses sur le terrain. Le Secrétaire général de l'OTAN, M. Manfred Wôrner, a très bien résumé les choses dans un récent discours prononcé à Rome:

"Quelle ironie! Une organisation créée pour relever le défi militaire de la Guerre froide et qui a survécu à cette Guerre froide en la remportant sans tirer un seul coup de feu, doit désormais envisager sérieusement le recours à la force -alors que la Guerre froide a pris fin et en dehors de ce qui était traditionnellement appelé la zone du Traité de l'OTAN" (6).

Retour vers le futur: un système de sécurité à trois niveaux pour l'OTAN

Comment ne pas être fasciné par le fait que l'Alliance de l'après-Guerre froide semble évoluer vers quelque chose qui ressemble à la vision de l'OTAN formulée par George Kennan déjà en 1948. Au cours des discussions préparatoires de Washington sur le Traité de l'Atlantique Nord, Kennan émit l'idée d'un système de sécurité à trois niveaux. En son centre, se seraient trouvés les cinq pays signataires du Traité de Bruxelles de 1948 (la France, la Grande-Bretagne, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg), plus les Etats-Unis, le Canada, la Norvège et le Danemark. Kennan envisageait un deuxième cercle de "membres associés", rassemblant certains gouvernements (il mentionna spécifiquement le Portugal et la Suède), qui auraient reçu des garanties de sécurité en échange de la concession de bases. Une troisième catégorie dite "associée" aurait été établie à l'intention de divers pays et territoires considérés par les gouvernements occidentaux comme d'une importance stratégique particulière. A l'heure actuelle, on semble s'orienter vers la mise sur pied d'un "système de sécurité à trois niveaux" d'un type différent, dont le centre serait constitué par le noyau UEO/CE, le deuxième cercle par les 16 membres de l'Alliance atlantique et le troisième par les 38 pays du CCNA.

La différence essentielle entre la vision de Kennan et le système de l'OTAN qui se dessine est que la première reposait sur une appartenance différenciée - assimilé par le Sous-Secrétaire d'Etat Robert Lovett à des "membres résidents, membres non-résidents et invités d'été". (7) Par contraste, dans l'ordre européen qui se met en place, l'Alliance atlantique est impliquée dans les trois cercles, en offrant le contexte du développement du système UEO/CE et l'assise du développement du CCNA. Cela rend le système actuel beaucoup moins vulnérable que celui de Kennan l'aurait été face aux différends portant sur l'appartenance au premier, deuxième et troisième cercles, mais ne règle pas pour autant le problème.

Le principal défi que les gouvernements de l'OTAN devront relever dans les prochaines années résidera d'ailleurs dans la nécessité de préserver un sentiment de cohésion et un objectif commun face aux nouvelles responsabilités liées à la sécurité européenne et aux nouvelles possibilités de coopération avec d'autres institutions impliquées dans le maintien de l'ordre européen. L'histoire des débats hors zone pendant la Guerre froide et la liste impressionnante d'exemples de coopération au sein de l'Alliance depuis l'effondrement du mur de Berlin invitent néanmoins à l'optimisme quant à l'aptitude de l'OTAN à trouver des solutions originales à des défis de cet ordre.

Dans les conclusions de l'éditorial précité, John Gaddis fait observer que "l'un des principes du conservatisme éclairé est qu'il faudrait retenir les succès confirmés par l'histoire, tout en s'adaptant aux changement que cette même histoire apporte." Nous pouvons être reconnaissants au professeur Gaddis de nous rappeler ce principe, dont les gouvernements de l'OTAN ont toujours su tenir compte. Avec discrétion, ils veillent à préserver les solutions éprouvées, tout en procédant à certains changements très constructifs. Il reste beaucoup à faire, mais les acquis déjà engrangés méritent d'être relevés.


(1) Henry Kissinger, "Years of Upheaval" (Little, Brown and Co., Boston 1982, p. 711.
(2) Voir Douglas Stuart et William Tow, The limits of alliance: NATO out-of-area problems since 1949, Baltimore, John Hopkins University Press, 1990.
(3) John Lewis Gaddis, "One Germany - in both Alliances", The New York Times, 21 mars 1990, p. 27.
(4) Pour une intéressante analyse sur la distinction entre ces trois types d'opérations, voir Donald Snow, "Peacekeeping, peacemaking and peace enforce-ment: thé US rôle in thé new international order", SS1 Monograph Séries, Stratégie Studies Institute, US Army War Collège, février 1993.
(5) Pour une analyse plus détaillée sur l'aide de l'OTAN aux Nations unies dans l'exYougoslavie, voir John Kriendler, "L'évolution du rôle de l'OTAN-les opportunités et les contraintes liées au maintien de la paix", Revue de l'OTAN, No. 3, juin 1993, p. 16-22.
(6) Discours prononcé par le Secrétaire général à Rome, le 10 mai 1993, p. 1, disponible auprès du Bureau de l'information et de la presse, siège de l'OTAN, 1110 Bruxelles.
(7) Analysé par D. Stuart, "Reconciling alliances, coalitions and collective security Systems in post-Cold War Europe", in Gary Guertner, éd. The searchfor strategy: politics and stratégie vision, Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1993, p. 290-304.