Revue de l'OTAN
Mise à jour: 08-Sep-2002 Revue de l'OTAN

Edition Web
Vol. 41- No. 3
Juin 1993
p. 23-27

Les premiers travaux du Forum de la CSCE pour la coopération en matière de sécurité

Victor-Yves Ghebali,
Professeur à l'Institut universitaire de hautes études internationales, Genève

Parmi les nombreuses décisions adoptées en juillet 1992, à l'issue de la quatrième réunion sur les Suites de la CSCE tenue à Helsinki, celle qui prévoit la mise sur pied d'un "Forum pour la coopération en matière de sécurité" est particulièrement remarquable. D'un point de vue politique, elle met fin à la règle qui, depuis les années 70, reléguait la CSCE à la négociation de Mesures de confiance (MDC), puis de Mesures de confiance et de sécurité (MDCS) et lui interdisait de toucher au désarmement - lequel relevait alors de forums limités aux membres des alliances militaires (1). D'un point de vue conceptuel, elle pose les fondements d'une approche nouvelle touchant les aspects militaires de la sécurité dans l'Europe de F après-communisme. D'un point de vue fonctionnel, elle crée une institution originale par ses fonctions, son "Programme d'action immédiate" et la multiplicité des zones d'application de celui-ci.

Les fonctions et le Programme de travail du Forum

Le chapitre V du Document d'Helsinki 1992, qui constitue le mandat du Forum, a doté ce dernier d'une triple fonction. La première est la négociation de mesures concrètes et militairement significatives visant à ramener ou à maintenir les niveaux des forces armées conventionnelles des Etats de la CSCE à un minimum correspondant à leurs besoins légitimes de sécurité (communs ou individuels), à l'intérieur de l'Europe et au-delà de l'Europe. Le Programme d'action immédiate a défini à cet égard six thèmes spécifiques de négociation: l'harmonisation des obligations contractées par les Etats de la CSCE au titre des divers instruments internationaux concernant les forces armées conventionnelles en Europe, le développement du régime des MDCS de Vienne 1992, l'adoption de mesures de stabilisation (mesures de contrainte) - notamment applicables aux capacités de constitution de forces actives et non actives, l'élaboration d'un régime d'échange annuel global d'informations militaires (couvrant les armements, le matériel et la production de matériel), la coopération en matière de non-prolifération et de transferts internationaux d'armements, l'adoption de mesures de réduction ou de limitation régionales. En d'autres termes, il s'agit de poursuivre et d'approfondir la dynamique créée par les grands accords de l'après-guerre froide -FCE, FCE 1A, Ciel ouvert et Document de Vienne 1992 sur les MDCS.

Bien plus originale est la deuxième fonction qui prévoit un dialogue coopératif. Elle procède de l'idée que la sécurité ne doit plus être traitée comme une affaire purement nationale, mais comme une responsabilité collective, engageant tous les pays quelle que soit leur dimension ou situation géographique. On retiendra que le mandat d'Helsinki précise qu'il doit s'agir d'un "dialogue permanent axé sur des objectifs" - formule signifiant que les discussions entreprises dans cette optique peuvent, le cas échéant, se transformer en négociations et déboucher sur des mesures concrètes. Là aussi six thèmes spécifiques ont été retenus: la planification des forces militaires (effectifs, structure, entraînement et équipement, politique de défense, doctrines et budgets), la coopération dans le domaine de la conversion de l'industrie militaire, le développement de la coopération et des contacts militaires, l'établissement d'un code de conduite touchant les aspects politico-militaires de la sécurité - de même que (comme pour la fonction de négociation du Forum) la coopération en matière de non prolifération et les questions de sécurité régionale.

La troisième fonction a trait à la réduction du risque de conflit. Sa définition fut l'une des difficultés majeures qui émaillèrent la négociation du mandat du Forum. En effet, une telle fonction impliquait un renforcement concomittant des attributions du Centre de prévention des conflits (CPC). Or, certains Etats étaient hostiles au développement d'une institution susceptible de concurrencer l'OTAN et, aussi, de rivaliser, dans une certaine mesure, avec le Comité des hauts fonctionnaires de la CSCE. L'analyse des dispositions, vagues ou creuses du Programme d'action, relatives au CPC démontre que cette troisième fonction n'a été retenue que pour la forme. Une telle conclusion est confirmée par la nature institutionnelle même du Forum: celui-ci est une structure comprenant un Comité spécial doté de fonctions claires (négociation et dialogue coopératif) et un Comité consultatif (celui du CPC) dont les attributions sont passablement floues - à savoir: l'amélioration de "techniques appropriées" (non définies) et la promotion d'une coopération pratique (également non définie) en matière de vérification. Il est en outre significatif que le secrétariat du Forum n'ait pas été confié au CPC, mais selon la tradition première de la CSCE, au pays hôte.

L'approche zonale du Forum

Chacune des mesures à négocier dans le cadre du Forum portera sur une zone d'application correspondant à sa nature. Le Programme d'action immédiate définit à cet égard quatre zones géographiques.
La zone la plus étendue est celle couvrant les forces armées conventionnelles et les installations des Etats de la CSCE situées sur n'importe lequel de leurs territoires ou au-delà: il s'agit donc là d'une zone que l'on pourrait qualifier de mondiale. Ne sont ici concernées que les mesures relevant des thèmes de l'échange global d'informations militaires et de la coopération en matière de non-prolifération.

La zone suivante englobe le territoire de tous les Etats de la CSCE sans exception, de Vancouver à Vladivostok. Relèvent de cette zone les mesures liées aux thèmes de la planification des forces, de la conversion, des contacts militaires, du code de conduite politico-militaire - de même que, là aussi, ceux de la non-prolifération et de la sécurité régionale.

La troisième zone est circonscrite aux territoires des Etats de la CSCE situés en Europe et en Asie -ce qui exclut donc les Etats-Unis et le Canada. Son étendue varie néanmoins en fonction des thèmes inscrits au Programme d'action immédiate. S'agissant de l'harmonisation des obligations découlant des instruments concernant les forces armées conventionnelles, la zone d'application est ainsi celle définie par le régime des MDCS de Vienne 1992 et par le Traité FCE de 1990. Dans le cas des compléments à apporter au Document de Vienne 1992, la zone est évidemment celle du Document en question. Cette même zone est également valable pour ce qui est des nouvelles mesures de stabilisation. Néanmoins, dans ce dernier cas, on relèvera que le mandat du Forum invite les Etats participants, ayant des forces armées conventionnelles dans des parties de leurs territoires adjacents à la zone d'application du Document de Vienne 1992, de fournir facultativement des "assurances" au sujet desdites forces s'ils considèrent que la présence de celles-ci intéresse la sécurité d'autres Etats de la CSCE. Cette recommandation vise en fait la partie du territoire russe située à l'Est de l'Oural. Elle vise donc, sans la nommer, la Russie - pays dont la zone d'application des MDCS s'est automatiquement étendue, du simple fait de l'admission du Kazakhstan à la CSCE, à une bande de 250 km le long de la frontière avec ce pays en Sibérie. Mais la Russie a estimé qu'une telle extension n'était acceptable qu'en échange de l'assujettissement de l'Amérique du Nord au régime des MDCS - éventualité catégoriquement refusée par les Etats-Unis. Par ailleurs, la France a fait savoir qu'elle ne donnerait son accord à de futures mesures de stabilisation que moyennant des assurances, fournies par les pays de la CSCE possédant des forces armées conventionnelles stationnées à l'extérieur de la zone FCE, offrant de réelles garanties de non-contournement.

La quatrième zone couvre tout ou partie du territoire des Etats de la CSCE engagés dans une négociation régionale. Comme l'ont souhaité avec insistance les petits pays, en particulier ceux ayant des frontières avec la Russie, l'examen et la négociation des mesures régionales incomberont à des groupes de travail à composition non limitée; toutefois, selon les vœux de la Russie et de la Turquie, il a été entendu que des groupes de travail restreints pourraient être établis si le Comité spécial en décidait ainsi.

Inauguré le 22 septembre 1992, le Forum de Vienne prit rapidement deux séries de mesures. D'une part, il octroya au Japon un statut d'observateur - mais refusa d'en faire de même pour les Etats non-européens de la Méditerranée. D'autre part, il mit sur pied deux organes de travail traitant respectivement des thèmes relevant de la négociation et de ceux relevant du dialogue coopératif. Au stade actuel, des propositions concrètes ont été soumises au sujet de tous les éléments du Programme d'action immédiate - autres que ceux de la conversion et des mesures régionales. Les travaux du Forum se sont cependant polarisés sur deux thèmes: l'harmonisation des obligations et le Code de conduite politico-militaire.

L'harmonisation des obligations des instruments relatifs aux forces armées conventionnelles

L'idée d'harmoniser les régimes de certains instruments (FCE, FCE 1A, MDCS Vienne 1992), liant des parties différentes, procédait de deux considérations logiques: d'une part, celle d'instituer un ensemble de droits et d'obligations uniques, en vue de favoriser une sécurité maximale et égale pour tous sur le Continent; d'autre part, celle de rationaliser et d'améliorer le coût/efficacité de procédures hétérogènes et parfois en partie redondantes.

Dans cette perspective, les pays de l'OTAN ont proposé que soit pris comme étalon l'instrument dont les normes sont les plus élevées: le Traité FCE - étant en même temps entendu que le dispositif et les modalités de mise en œuvre de celui-ci resteraient intangibles. Une telle proposition impliquait l'alignement du régime d'échange d'information des MDCS sur celui du Traité FCE. En effet, contrairement à ce dernier, le Document de Vienne 1992 ne tient pas compte des unités d'appui et de soutien (ni des nombres globaux, ni des nombres par type des dotations d'armements et d'équipements), ne contient pas de dispositions sur les forces paramilitaires et ne prévoit pas d'informations détaillées jusqu'à l'échelon du bataillon/escadron indépendant. La proposition des seize pays membres de l'OTAN recommandait en outre que les Etats de la CSCE non signataires des deux instruments FCE prennent des engagements politiquement contraignants (et assujettis à un régime de vérification harmonisé) de limitation de leurs armements et de leurs effectifs avant la fin de la période de 40 mois suivant l'entrée en vigueur du Traité FCE. Enfin, elle prévoyait l'octroi à ces mêmes Etats d'un statut d'observateur au sein des organes de suivi du Traité FCE et du Traité Ciel ouvert.

Sur le même thème, les pays du "Triangle" de Visegrad, ont soumis une proposition assez proche de celle de l'OTAN - mais suggérant en outre que les Etats d'Eurasie non parties au Traité FCE soient regroupés en une zone unifiée et que leurs forces déployées dans ladite zone soient soumises aux procédures d'information et de vérification. Pour sa part, l'Autriche a déposé une proposition différant des deux autres par la relativisation de la valeur paradigmatique du régime FCE en matière d'échange d'informations (pas d'alignement automatique ou total du régime des MDCS sur celui des FCE), par l'accent mis sur l'équilibre entre les droits et obligations à conférer aux Etats non signataires dudit Traité et par une disposition autorisant ces mêmes Etats à s'octroyer des plafonds nationaux supérieurs à ceux de leurs dotations présentes en équipements et effectifs. Plus récemment, la Russie est entrée dans le débat avec une proposition aux contours plus flous.

En fait, la question de l'harmonisation s'est révélée bien plus problématique que prévu: soulevée sur la base de considérations avant tout techniques, elle se heurte à des objections d'ordre politique et militaire de la part de l'ensemble des pays non signataires du Traité FCE. Les réserves les plus vives ont été formulées par les pays neutres autres que l'Autriche: la Finlande, la Suède et la Suisse. Ceux-ci ont fait valoir qu'une harmonisation opérée sur la base du régime de limitation et de vérification du Traité FCE serait inéquitable pour des pays dotés de forces armées essentiellement ou exclusivement non actives et défensives et qui s'appuient sur une importante infrastructure d'ouvrages permanents et de dépôts. Des plafonds nationaux trop bas et/ou trop rigides nuiraient à leur capacité de réaction en cas de crise, (le renforcement d'une armée non active n'étant pas une entreprise à court terme), de même que des procédures de vérification trop intrusives affaibliraient l'efficacité de leurs dispositifs décentralisés de défense. Au stade actuel du débat sur l'harmonisation, font surtout problème le niveau de désagrégation de l'information (les petits pays préférant le niveau de la brigade/régiment requis par le Document de Vienne 1992 à celui du bataillon exigé par le Traité FCE) ainsi que l'inclusion des équipements en dépôts et de l'artillerie fixe.

Le code de conduite politico-militaire

Avancée initialement par la France, l'idée d'un Code de conduite politico-militaire - prélude à la conclusion d'un Traité de sécurité liant juridiquement les Etats de la CSCE - fut soumise à la Réunion d'Helsinki 1992 dans un texte collectif parrainé par une douzaine d'Etats, dont l'Allemagne et la Russie. Bien que fort critiquée par les Etats-Unis, elle finit par être retenue dans le Programme d'action immédiate du Forum, mais sans référence aucune à un éventuel traité. A l'ouverture du Forum de Vienne, les Etats de la Communauté européenne, soutenus par tous les membres de l'OTAN, autres que les Etats-Unis et la Turquie, ont présenté sur ce thème une proposition esquissant les lignes de force d'un code de sécurité globale et coopérative.

Le texte occidental préconise la non-reconnaissance de la légitimité de toute acquisition territoriale par la violence, l'interdiction du stationnement de forces étrangères sans le consentement de l'Etat hôte et l'attribution au non-respect des obligations découlant des accords sur la maîtrise des armements du qualificatif de "source de préoccupation" internationale. Il met de même l'accent sur l'inviolabilité des frontières "dont ont hérité des Etats nouvellement admis à la CSCE" (formule visant les frontières internes des fédérations disparues), sur le consentement des "populations" ainsi que sur la sauvegarde de leurs droits et intérêts lors de toute modification de frontières et compte tenu des "dispositions" pertinentes de l'ONU: l'emploi des mots "populations" et "dispositions" est révélateur de la réticence des auteurs du texte à faire explicitement référence au principe de l'auto-détermination des peuples; le même commentaire vaut pour l'engagement à respecter une évolution pacifique dans la constitution des Etats, conformément "au droit international et aux vœux de la population exprimés démocratiquement". Le texte inclut aussi les principes de la suffisance militaire, de l'application intégrale des accords de maîtrise des armements et de désarmement, de la modération et de la transparence dans les transferts d'armements et de l'engagement des Etats de recourir aux mécanismes de la CSCE en matière de prévention des conflits, de gestion des crises et de règlement pacifique des différends.

Le texte occidental va encore plus loin en préconisant des normes visant les relations intra-étatiques - telles que le contrôle démocratique de la société civile sur les forces armées militaires et paramilitaires (neutralité, soumission à l'Etat de droit, etc.), l'utilisation de ces mêmes forces de manière compatible avec le respect du droit humanitaire et des droits de l'homme (des groupes minoritaires comme des individus), l'inviolabilité des frontières internes et l'interdiction du déplacement illégal des populations. On constatera aussi qu'il mentionne l'engagement des Etats à respecter les droits des personnes appartenant à des minorités nationales "d'exprimer leur identité et, selon le cas, de bénéficier de l'autonomie sur le plan local" - ce qui traduit une remarquable évolution politique et mentale des Occidentaux au sujet du thème (devenu conflictuel à la CSCE) des minorités nationales.

Touchant la mise en œuvre de toutes ces dispositions, qui seraient politiquement contraignantes, on retiendra que le texte se prononce en faveur de 1'"identification" des Etats responsables de violations du Code en vue de la prise de "mesures appropriées" à leur encontre, ainsi que celles des individus responsables de crimes contre la paix et la sécurité, de violations du droit humanitaire ou des droits de l'homme en vue de leur "mise en accusation" éventuelle. La constatation de telles violations pourrait avoir lieu à l'occasion des Conférences d'examen de la CSCE ou être confiée à des missions d'enquête spéciales.

Deux autres propositions de Code ont également vu le jour. La première, soumise par la Pologne, reprend les principaux éléments du texte occidental tout en allant au-delà sur certains points - comme la prohibition de toute action coercitive portant atteinte au principe de l'auto-détermination des peuples si cet objectif est poursuivi pacifiquement, la reconnaissance d'un droit à l'assistance en faveur des pays de la CSCE victimes d'une agression armée, ce qui est l'équivalent d'une garantie de sécurité, ou encore le respect du code par les entités sub-éta-tiques (politiques, territoriales et ethniques) impliquées dans des crises internes. La seconde proposition, émanant de la Turquie, est formulée en termes plus généraux et met surtout l'accent sur des problèmes tels que le trafic des stupéfiants, la protection de l'environnement ou les droits des travailleurs migrants.

Conclusion

Alors que la CSCE pratique, face aux défis de l'Europe post-communiste, une "fuite en avant" qui porte sérieusement atteinte à sa crédibilité (2), le Forum de Vienne témoigne que l'institution possède encore un certain potentiel créateur. Bien que l'ère des grands accords de maîtrise des armements et de désarmement paraisse révolue, le Forum a des chances de s'imposer comme le laboratoire du concept de sécurité globale coopérative, surtout s'il parvient à donner le jour à un Code de conduite politico-militaire adapté aux réalités du temps - un Code visant à promouvoir non pas, comme le Décalogue de 1975, le changement pacifique dans une Europe en partie pétrifiée par le communisme, mais la stabilité au sein d'un continent désarticulé. Le Décalogue d'Helsinki, boussole normative de la CSCE depuis 1975, n'est certes pas obsolète; mais il n'indique plus toujours le Nord, car celui-ci n'est plus là où il était auparavant. Un Code qui permettrait de formuler des réponses appropriées aux conflits intra-étatiques, aux revendications des minorités nationales et aux contradictions entre le principe de l'intégrité territoriale des Etats et celui de F auto-détermination des peuples - et qui intégrerait le concept de "peuple" à la problématique de la sécurité globale - ferait de la CSCE une institution d'avant-garde.

(1) MBFR, puis FCE
(2) Cf. l'article de l'auteur: "La fuite en avant de la CSCE", Défense nationale (Paris), avril 1993, p. 97-108 et "CSCE's Velvet Clout", International Defence Review (Londres) -Avril 1993-p. 285-286.