Revue de l'OTAN
Mise à jour: 08-Sep-2002 Revue de l'OTAN

Edition Web
Vol. 41- No. 2
Avril 1993
p. 15-22

La politique étrangère de l'Allemagne après
la réunification mise à l'épreuve

Gregor Schôllgen,
Professeur d'Histoire moderne et contemporaine
à l'Université d'Erlangen, Allemagne

A la fin de 1990 et au début de 1991, la politique étrangère de l'Allemagne traversait une période difficile. Le 9 novembre 1989, le Mur - symbole par excellence de la division allemande - s'était effondré. Puis, après la signature, le 12 septembre 1990, du Traité Deux Plus Quatre par les alliés -vainqueurs de la Deuxième guerre mondiale - et les deux Etats allemands, la réunification de l'Allemagne fut célébrée à Berlin à peine quelques semaines plus tard, le 3 octobre 1990.

Tous ces événements survinrent à une époque où, un demi siècle après la Deuxième guerre mondiale, rares étaient ceux, même parmi les Allemands, qui pensaient qu'ils pouvaient se produire un jour. Ce n'est pas seulement la chute précipitée du Mur qui créa la surprise, mais aussi la rapidité avec laquelle la réunification eut lieu, alors qu'à la fin de 1989 personne ne l'aurait crue possible.

Les événements se succédèrent à un rythme effréné. Du jour au lendemain - et sans y être nullement préparée - la République fédérale d'Allemagne se trouva confrontée à un rôle nouveau auquel elle n'aspirait pas vraiment: celui d'une grande puissance européenne. Et, comme si cela ne suffisait pas, elle fut contrainte de remplir ce rôle sur le champ. Les crises internationales difficiles qui ébranlèrent l'Europe centrale et orientale et en particulier le Moyen-Orient au cours de l'hiver 1990-1991 placèrent à l'évidence la politique étrangère allemande face à une tâche presque impossible. Des conclusions peuvent être tirées de ces expériences, ainsi qu'une meilleure compréhension de ce que les objectifs de politique étrangère de la République fédérale, promue au rang de grande puissance, devraient être, ce qu'ils ne peuvent pas être et ce qu'il conviendrait d'éviter à la suite de la réunification.

Il semble donc raisonnable de revenir d'abord à la politique étrangère allemande durant les crises de janvier et février 1991, puis d'examiner les raisons historiques et politiques à l'origine de ses échecs, du moins partiels, et finalement de tirer certaines conclusions pour l'avenir.

Les crises du début de 1991

Moins de quatre mois après la réunification, certains alliés et voisins de l'Allemagne éprouvèrent de l'irritation, voire de la colère à rencontre des Allemands. Que c'était-il donc passé? Au cours de la nuit du 16 janvier 1991, une coalition alliée de 29 pays s'était engagée dans une confrontation militaire avec l'Iraq. Ladite coalition agissait aux termes d'une résolution unanime adoptée par le Conseil de sécurité des Nations unies enjoignant à l'Iraq de se retirer du Koweït, qu'il occupait par la force depuis le 2 août 1990. La République fédérale récemment réunifiée - avec son opinion publique, ses médias et, surtout, ses représentants politiques - fut obligée de prendre position et de décider comment réagir.

Personne ne contesta le fait que, vu les circonstances politiques et en fonction des dispositions de la constitution allemande, aucune unité de l'armée allemande ne pouvait être assignée au renfort de la coalition alliée ou, en d'autres mots, prendre part à des opérations militaires en dehors de la zone couverte par l'OTAN. Le fait que de grandes figures de la politique allemande s'abstinrent de tout commentaire et laissèrent temporairement à une minorité bruyante, critique à l'encontre des alliés, le soin de définir l'image internationale de la république, s'avéra cependant surprenant et très dommageable pour l'Allemagne.

Ce que l'on attendait de l'Allemagne, en ce qui concerne une participation au-delà de ses frontières n'était pas simplement évalué en termes de ce qu'elle pouvait réellement faire. La participation demandée fut considérée comme allant de soi pour les alliés et elle fut effectivement fournie massivement, depuis la mise à disposition du territoire allemand pour des centres de coordination assurant l'approvisionnement du Golfe jusqu'à la fourniture de quantités massives d'armes et de matériel, et - après certaines discussions - le paiement de sommes d'argent considérables.

En fait, ce fut précisément ce soutien indirect qui conduisit les médias étrangers à tourner en dérision la politique allemande en la qualifiant de "diplomatie du carnet de chèques". Et cependant les activités de l'Allemagne ne se limitèrent pas seulement à l'aide matérielle. Des unités de l'armée allemande prirent part aux mesures militaires préventives de l'OTAN pour dissuader une attaque contre la Turquie, partenaire de l'Alliance. Finalement, quelques semaines après la fin des hostilités, mais avant la signature du cessez-le-feu final, des dragueurs de mines allemands furent envoyés dans le golfe Persique. Le fait que durant cette crise ces mesures furent décidées et appliquées presque en secret, dissimulées à l'opinion publique, est révélateur du manque d'assurance de la politique allemande. Dans les cas où cela était impossible, par exemple lorsqu'une participation aux activités de l'OTAN était impliquée, lesdites mesures donnaient lieu à des débats publics très peu convaincants.

Comme nous l'avons déjà dit, l'Alliance reçut toute cette aide comme allant de soi, mais elle attendait davantage. En premier lieu, on considéra que les principaux représentants de tous les partis politiques et, en particulier, le gouvernement fédéral devaient rapidement et publiquement affirmer leur solidarité avec les forces alliées, par le biais, par exemple, de visites officielles de haut niveau à Londres, Paris, Washington ou Rome.
L'étonnement s'accrut lorsque, le temps passant, il n'y eut aucune déclaration publique claire et manifeste de soutien à l'Alliance même et aux alliés. Les Allemands semblaient oublier que, pendant plus de quarante ans, ils avaient pu compter sur cette Alliance et ces alliés, qui avaient même finalement soutenu l'accord sur la réunification de l'Allemagne - une décision très pénible à prendre pour certains de ses voisins.

Cette irritation est toujours perceptible aujourd'hui. Le fait qu'elle n'ait pas causé de dommages aux relations de Bonn avec ses alliés résulte manifestement du considérable renforcement de la confiance de l'Occident, après sa victoire diplomatique et militaire aussi fulgurante qu'inattendue sur l'Iraq. Il convient d'ajouter à cela le fait que l'Allemagne réunifiée était alors déjà considérée comme un futur facteur stabilisateur en Europe. Cela devait d'ailleurs être confirmé quelques mois plus tard à peine par les développements dans le sud-est du continent et surtout par les dramatiques événements survenus en Union soviétique - le coup d'Etat manqué, la dissolution du parti communiste soviétique et l'effondrement de l'URSS.

La paralysie de la politique étrangère

Quatre raisons expliquent pourquoi les exigences auxquelles la politique étrangère allemande se trouvait confrontée semblèrent trop lourdes à satisfaire durant les premières semaines de 1991:

1. A la fin de la Deuxième guerre mondiale, il avait clairement été signifié aux Allemands que, pour eux, l'époque d'une politique active relevant d'une grande puissance était définitivement révolue. Soit, en d'autres termes, que personne n'avait oublié les ambitions de l'Allemagne au cours de la première moitié du siècle. Pour ses anciens adversaires, le Illème Reich et la guerre déchaînée par Hitler ne constituaient que l'expression la plus récente d'une longue tradition, apparemment ininterrompue, remontant à Frédéric le Grand et à l'émergence de la Prusse au rang de grande puissance. L'objectif des alliés ne consistait donc pas seulement à éradi-quer le national socialisme, mais également à écraser la grande puissance que constituait le Reich allemand avec ses origines prussiennes. La perception par l'Allemagne de sa puissance avait, en conséquence, été systématiquement éradiquée, d'abord de l'extérieur par les forces alliées victorieuses de la Deuxième guerre mondiale, puis de l'intérieur par des sentiments nationaux de culpabilité, dont l'ampleur, plutôt que de stimuler un processus judicieux d'accommodement avec le passé, eut exactement l'effet inverse et empêcha l'oubli.

2. Dans un premier temps, cette situation passa pratiquement inaperçue étant donné les strictes limites de manoeuvre imposées à la politique étrangère allemande, même après la période 1949-1955. Jusqu'en octobre 1990, la politique étrangère en ce qui concerne Berlin et le pays dans son ensemble était soumise aux restrictions des alliés et l'aptitude de l'Allemagne à traiter certaines questions vitales était, au mieux, limitée. En outre, comme la défense de la République fédérale était impensable sans l'Alliance, cette situation engendrait à son tour des contraintes manifestes au niveau de la politique étrangère. Les changements de direction et les corrections apportées à la politique étrangère - comme dans le cas de l'Ostpolitik (1) et de la politique allemande de 1969 à 1973 - faisaient donc toujours l'objet de consultations étroites avec les puissances occidentales et étaient tributaires de leur accord. Il n'est donc pas surprenant que, lorsqu'on 1990 l'Allemagne dut soudain se comporter en tant qu'Etat souverain et grande puissance européenne, sa politique étrangère apparut comme impuissante et incapable de suivre le mouvement.

3. Il convient en outre de souligner le scepticisme manifeste de certains voisins de l'Allemagne face au rythme rapide de la réunification, en dépit des événements du 9 novembre 1989. Les peurs anciennes qui avaient conduit à l'éradication du Reich allemand en tant que grande puissance réapparurent et furent, dans certains milieux, énoncées publiquement. L'on ne peut nier que, pour ces raisons, du point de vue des pays alliés (pour ne pas citer Israël), la perspective de voir des troupes allemandes engagées hors du territoire de l'OTAN aux cours des semaines et des mois qui suivirent la réunification n'était guère désirable, et même difficile à envisager.

4. Des raisons politiques expliquent également pourquoi la politique étrangère allemande, confrontée dans une même mesure à ces entraves, réserves et préjugés anciens qu'à de nouveaux défis, apparut comme paralysée en janvier et février 1991.

Dans la situation internationale difficile de l'époque, il y avait en fait deux crises du point de vue allemand, car les développements dramatiques survenus en Europe centrale et orientale étaient tout aussi préoccupants que la guerre, géographiquement plus éloignée, qui se déroulait dans le Golfe per-sique. Au croisement de l'Est et de l'Ouest, l'Allemagne était particulièrement affectée par les événements d'Europe orientale et par l'effondrement progressif de l'empire soviétique. A l'époque, 350.000 soldats de l'Armée rouge dotés d'armements très modernes et d'armes nucléaires tactiques étaient toujours présents sur le sol allemand - des soldats de cette même Armée rouge qui avait tout récemment été déployée en force en Lituanie pour tenter d'y étouffer les velléités d'indépendance. Il convient en outre de se souvenir que le Traité "Deux Plus Quatre" et celui sur le retrait des troupes soviétiques d'Allemagne orientale n'avaient pas encore été ratifiés par le Soviet suprême et ne le seraient que le 4 mars et le 2 avril 1991 respectivement.

En outre, du point de vue occidental, l'Union soviétique avait commis des violations majeures à l'encontre de l'esprit et de la lettre du premier Traité sur les forces conventionnelles en Europe (FCE), signé le 19 novembre 1990 en marge du Sommet de la CSCE de Paris. Au début de février 1991, les Etats-Unis en tirèrent les conséquences, notamment en ajournant la ratification dudit traité. Cette situation affecta l'attitude de Bonn, car les marchandages visant à obtenir l'accord des Soviétiques à la réunification de l'Allemagne, et en particulier son appartenance à l'OTAN, impliquaient une forte réduction de l'ensemble des forces armées allemandes. Enfin, la dissolution de la structure militaire du Pacte de Varsovie - convenue le 25 février 1991 et entrée en vigueur le 1er avril suivant - ne constituait d'aucune manière une source de soulagement: le danger d'un vide militaire en Europe centrale et orientale ne pouvait être exclu, étant donné les événements dans les Balkans, en Yougoslavie et en Albanie. Il est clair que tous ces développements eurent des conséquences majeures pour l'Allemagne, un des partenaires situés les plus à l'Est de l'Alliance occidentale.

Limites et défis

L'Allemagne de janvier 1991 n'était plus la même que celle de janvier 1990, non seulement en raison de son nouveau statut en matière de droit international, mais aussi en raison d'un effet secondaire du processus de réunification - grossièrement sous-estime dans un premier temps. En effet, pour de nombreux observateurs, une Allemagne plus grande devait inévitablement constituer plus qu'une puissance prospère de taille moyenne fermement installée à l'abri du conflit Est-Ouest. Cela nous conduit à un certain nombre de conclusions relatives à la future politique étrangère de l'Allemagne, qui portent également sur ses opportunités et ses limites.

C'est ici que l'histoire de la Prusse et de l'Allemagne est riche d'enseignements: un pays de l'importance géostratégique de l'Allemagne, qui dispose d'un impressionnant potentiel économique, avec une armée puissante et très moderne (en dépit de nombreuses restrictions décidées unilatéralement), et d'un vaste territoire résultant de la réunification des deux Etats allemands (356.000 kilomètres carrés), et qui, en fonction des normes européennes, possède un nombre d'habitants supérieur à la moyenne (80 millions), ne peut être considéré comme une puissance européenne de taille moyenne. Si l'on prend également en compte l'énorme attrait que l'Allemagne exerce, pour de multiples raisons, sur un nombre croissant de gens, de pays et de régions, la République fédérale telle qu'elle existe après les changements radicaux de 1989-1990 peut désormais et sans nul doute être considérée comme une grande puissance potentielle.

Cela demeure tout aussi vrai si l'on compare la situation avec des grandes puissances européennes traditionnelles telles que la France et le Royaume-Uni, et même si l'on prend en compte le fait que l'Allemagne, à la différence de la France et du Royaume-Uni, ne dispose pas d'un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies, pas plus qu'elle ne constitue une puissance nucléaire.

Mais l'effondrement de l'empire soviétique, la destruction de la Yougoslavie, l'éclatement de la Tchécoslovaquie, ainsi que d'autres événements, impliquent inévitablement un certain accroissement du poids de l'Allemagne au sein du concert européen des nations, et ce même si les problèmes du processus de réunification et le début d'une récession peuvent, parfois, faire croire le contraire. La nature et la rapidité saisissantes des changements radicaux intervenus sur la scène internationale à la fin des années 1980 et au début des années 1990 deviennent ici particulièrement apparentes. Si la division de l'Allemagne, après 1945, fut l'une des causes de la guerre froide avec son cortège de crises périlleuses et ses décennies de tension, l'Allemagne réunifiée - la principale puissance au centre de l'Europe - représente désormais pour beaucoup de gens une garantie de la stabilité politique et économique du continent. La politique étrangère de l'Allemagne doit être basée sur cette nouvelle situation, sur les risques et opportunités qu'elle implique, mais également, et avant tout, sur la responsabilité qui l'accompagne.

Il n'en demeure pas moins que cette nouvelle Allemagne est fermement liée aux communautés européenne et atlantique et que, pour cette raison, elle demeure incapable, à certains égards, de prendre des décisions et d'entamer des actions unilatérales. De même est-il impossible de prédire actuellement si, quand, comment et dans quel but l'Allemagne déploiera et utilisera sa puissance. Le pays a en effet acquis son nouveau statut de manière trop inattendue et soudaine: la "soif de puissance" qui joua un rôle central dans la politique étrangère prusso-allemande jusqu'en 1945 et que l'on considérait comme indispensable pour une grande puissance n'est pas discernable jusqu'à présent. De plus, les débats relatifs à la loi allemande sur l'immigration ou le futur rôle de la Bundeswher révèlent un manque d'assurance considérable, voire d'impuissance.

L'aptitude à adopter une politique de grande puissance est cependant présente, à la condition que les préalables à un étalage ciblé de puissance soient satisfaits. Une telle démonstration ne doit cependant pas nécessairement être belliqueuse et ce fait semble parfaitement admis par les voisins proches et moins proches de l'Allemagne qui, par le biais de sa division et la mise en oeuvre d'autres mesures, ont démantelé son potentiel après 1945 parce qu'ils voulaient éviter à jamais la réapparition d'une grande puissance allemande.

Le nouveau rôle imparti à l'Allemagne recèle donc des dangers cachés, mais également, et surtout, des opportunités. Ce rôle est toutefois essentiellement conditionné par des attentes et exigences extérieures à la nouvelle grande République fédérale. Une chose est cependant certaine: si la division fut imposée à l'Allemagne de l'extérieur et a donc, par exemple, pu être utilisée pour justifier une certaine absence de réaction face à des obligations internationales, la réunification a toujours représenté une aspiration très profonde pour les Allemands depuis 1949 - elle a en fait presque constitué le seul et unique grand objectif de la politique étrangère allemande de l'après-guerre. Pendant longtemps, les hommes politiques allemands n'ont cessé de souligner que le peuple allemand n'avait pas été déchu de son droit de "parvenir à l'unité et à la liberté de l'Allemagne par la libre autodétermination". Ces hommes politiques croyaient ou ne croyaient pas en cette affirmation, voulaient ou non sa réalisation en allant jusqu'à se battre pour l'obtenir. Puis, soudain, ils ont obtenu gain de cause: l'unité était rétablie, accompagnée de nouveaux défis et obligations, ainsi que d'espoirs pour d'autres nations. L'Allemagne devra s'accommoder de cette situation et cela tout à fait consciemment.

Les opportunités

Une tâche considérable attend la diplomatie allemande, mais de grands résultats pourront être atteints en contrecarrant la réapparition d'anciennes images de l'Allemagne. Cela signifie notamment la reconnaissance par la nouvelle grande Allemagne du fait qu'une grande puissance allemande ne peut pas, pour toujours, faire seulement ce que les autres perçoivent comme "normal" et qui, pour eux, va de soi. Les chefs politiques du Reich allemand, qui formait une entité depuis 1871, avaient déjà été confrontés au même problème, surtout au cours des années qui conduisirent au déclenchement de la Première guerre mondiale, et, eux aussi, avaient été incapables de l'affronter. Il existe des raisons économiques, politiques, géographiques, militaires et historiques à ce problème et elles doivent être reconnues.

Il va sans dire que l'engagement de l'Allemagne envers les Nations unies devrait être renforcé, notamment par l'affectation de troupes allemandes au commandement de l'ONU et la participation d'unités militaires allemandes à des actions alliées sous mandat de l'ONU, comme cela est le cas pour la mission des AWACS de l'OTAN en Bosnie. Un pays qui, dans une large mesure, doit son existence et la réalisation de son aspiration la plus profonde -la réunification après des décennies de séparation -au développement de la paix depuis 1945-49 ne peut refuser de participer à la défense ou à la restauration de cet ordre mondial pacifique, si tel est le souhait de la communauté internationale. En dernière analyse, l'Allemagne a, elle aussi, un intérêt vital à combattre, lorsque cela est possible, les causes des migrations massives - le génocide ou l'expulsion systématique de populations ou la famine généralisée - par des moyens économiques ou humanitaires, voire, dans des cas extrêmes, par une action militaire conjointe.

Le nouveau statut de l'Allemagne signifie avant tout que les efforts en coopération pour parvenir à l'intégration européenne doivent être poursuivis et intensifiés à chaque fois qu'ils s'avèrent constructifs et possibles. La République fédérale d'Allemagne a toujours soutenu le principe d'union européenne parce qu'une telle union constituait, d'une part, une contribution majeure à la solution du problème de la division nationale, tout en portant en elle, d'autre part, une perspective de prospérité économique. Comme l'Allemagne partageait ce second objectif avec tous ses partenaires, il était et demeure important d'attirer l'attention sur les succès les plus remarquables dans le domaine de l'intégration européenne. A cet égard, la Communauté européenne a éprouvé certaines difficultés, mais, dans l'ensemble, elle constitue une réussite et, comme l'a montré la création de l'Espace économique européen (EEE), elle représente une communauté exerçant un attrait considérable.

Il demeure difficile de prévoir si, quand et sous quelle forme pourra naître l'"union monétaire", comprenant la mise sur pied d'une Banque centrale européenne ou l'introduction d'une unité monétaire acceptée par tous les Etats membres. Il en va de même pour F "union politique", dont la création présente un intérêt particulier pour la politique étrangère allemande depuis le début des années 1950. L'Allemagne a milité activement en faveur de la Coopération politique européenne (CPE) et de l'Acte unique européen. Le peu de résultats obtenus en termes de politique étrangère européenne commune depuis la première stipulation de cette obligation le 1er juillet 1987 fut démontré par l'absence d'un plan coordonné à la veille et pendant la guerre dans le golfe Persique, ainsi que par l'échec d'une politique européenne apte à régler le conflit dans l'ex-Yougoslavie.

Ces deux guerres auront cependant servi à ranimer des sentiments en faveur d'une communauté de défense européenne. Malgré l'échec d'une première tentative en 1954, cette communauté a, depuis lors, continué à exister, sous une forme rudimentaire il est vrai, grâce à l'Union de l'Europe occidentale. Différentes crises et la guerre en Yougoslavie ont montré que, dans ce domaine également, des progrès doivent être réalisés. C'est dans ce contexte que, au cours de l'été de 1991, quelques pays européens - la France et l'Allemagne, par exemple - ont commencé à réclamer la création des conditions politiques nécessaires à la formation d'une force d'intervention européenne. L'initiative conjointe du chancelier allemand et du président français le 14 octobre 1991 était destinée à constituer un premier pas dans cette direction. Leurs propositions, qui comprenaient l'intensification de la coopération militaire franco-allemande et la création d'un "Eurocorps", visaient à créer une politique de sécurité et de défense coordonnée pour les Européens, dans le cadre de l'UEO.

Les perceptions et réactions des partenaires de l'Allemagne à l'égard de cette initiative s'avérèrent remarquables, et très caractéristiques de la situation. Certains partenaires, dont l'Italie et le Royaume-Uni, firent immédiatement part de leurs réserves et soulignèrent notamment le danger d'une érosion de l'Alliance, entraînant un renforcement effectif et disproportionné de l'Allemagne à long terme, aux dépens de certains de ses partenaires européens. La prévention d'une telle évolution grâce à un renforcement simultané de l'Europe sous contrôle français et aux dépens de l'Alliance atlantique pouvait, d'autre part, être interprétée comme la raison justifiant aux yeux de la France la mise sur pied de cette initiative. Cela rappelle à certains égards la situation du début des années 1960, lorsque l'Allemagne se trouvait confrontée au dilemne alors insoluble d'un choix entre l'option gaulliste française et l'option atlantique américaine, sans pouvoir renoncer pour autant à aucune de ces deux solutions.

Ce n'est pas une coïncidence si le principal objectif de la politique de la France envers l'Allemagne consistait alors, et consiste toujours, à associer fermement la République fédérale à une communauté européenne pluridimensionnelle. Les initiatives françaises visant à trouver des institutions européennes incluant l'Allemagne constituaient également des tentatives pour lier l'Allemagne en permanence et ainsi l'empêcher de jamais redevenir une grande puissance. Tel fut le cas avec la création, en 1951, de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, de la Communauté européenne de défense (CED) avortée en 1954 et des Communautés atomique (Euratom) et économique européennes en 1957. Cela se vérifie encore pour ce qui a trait à la politique de la France envers Maastricht. Aujourd'hui encore, l'Europe continue à signifier une forme de protection contre l'Allemagne, et cela pas seulement pour les Français. Les événements de 1990-1991 - la réunification de l'Allemagne, l'effondrement de l'empire soviétique et les changements radicaux intervenus en Europe centrale et orientale - s'accompagnèrent d'un relatif affaiblissement de la position de grande puissance de la France en Europe, position conquise au prix de certaines difficultés après 1945.

Parmi les conclusions que l'on peut tirer de ces faits, il ressort, en premier lieu, que la coopération entre la France et l'Allemagne, entérinée par le Traité franco-allemand de janvier 1963 et, considérablement étendue récemment, par la création en 1988 d'un Conseil de défense et de sécurité conjoint, demeurera un pilier central de la politique étrangère allemande, même après la réunification. Cette coopération est toutefois susceptible d'empêcher les Allemands d'adopter des initiatives politiques particulières et des actions destinées à l'amélioration de leur profil national comme tendent à le faire les autres grandes puissances. Cela s'applique à la politique étrangère allemande en général, mais plus particulièrement à l'Ostpolitik. Il est évident qu'un pays comme l'Allemagne, surtout à présent qu'elle est réunifiée, ne peut renoncer à une Ostpolitik active. Celle-ci fait en effet partie du destin de la République fédérale, en raison de sa proximité géographique avec les pays d'Europe de l'Est, d'une longue tradition de bonnes relations politiques, économiques et culturelles, ainsi que de l'obligation morale imposée par l'héritage de conflits majeurs, de crises profondes et de guerres sanglantes. L'histoire façonne notre avenir, en affectant les relations de l'Allemagne avec les Républiques Tchèque et Slovaque et les nouveaux Etats situés sur le territoire de l'ex-Union soviétique. Elle a aussi des implications particulières pour les relations de l'Allemagne avec son voisin à l'est, la Pologne, qui pourraient s'avérer aussi importantes que ses relations avec la France, son voisin à l'ouest.

Une approche en coopération de l'Ostpolitik

A l'avenir, l'Allemagne devrait éviter de faire cavalier seul en matière d'Ostpolitik, même si elle peut envisager cette option, et cela pour quatre raisons:

1. Le considérable appui économique exigé par les pays d'Europe de l'Est, et en particulier par les nouveaux Etats situés sur le territoire de l'ex-Union soviétique, ne peut être organisé qu'au niveau international. Dans ce domaine, l'Allemagne - agissant comme on peut le comprendre dans son propre intérêt - doit faire pression pour un programme d'aide concerté, dont la charge serait équitablement répartie entre tous les principaux pays industriels, dont les Etats-Unis et le Japon.

2. Vient ensuite le souvenir du passé qui, particulièrement dans le cas des alliés de l'Allemagne, continue à soulever la question des relations germano-russes. Ce souvenir peut sembler anachronique du point de vue allemand, mais il n'en existe pas moins et les perceptions influencent la politique. Pour certains observateurs occidentaux, ces relations sont également liées au "complexe de Rapallo". C'est à Rapallo que furent signés le 16 avril 1922, les traités du même nom par le Reich allemand et la Russie soviétique, les deux perdants de la Première guerre mondiale, et ce à la plus grande surprise des puissances occidentales. Ces traités portaient sur des questions aussi vitales que les réparations et les dettes antérieures à la guerre. Contrairement à certaines opinions qui, même aujourd'hui ont encore cours, aucune alliance militaire secrète ne fut conclue à cette occasion et il n'y eut aucune discussion secrète portant sur une attaque conjointe de la Pologne. Du point de vue occidental néanmoins, l'accord secret additionnel du Pacte Hitler-Staline du 23 août 1939 apparut, une fois connu, comme justifiant pleinement le "complexe de Rapallo". Cela préoccupa encore récemment les médias occidentaux, et particulièrement français, lors du sommet germano-soviétique de juillet 1990 dans le Caucase, entre le chancelier Kohi et le président Gorbatchev. Il est très plausible de supposer que, à l'avenir, les contacts de la nouvelle Allemagne avec la Russie soient perçus plus étroitement encore dans cette perspective historique que ce n'était le cas des contacts établis par l'ancienne Allemagne avec l'Union soviétique.

3. La CSCE fournit en outre une enceinte qui rend les contacts bilatéraux possibles, même sur des questions qui suscitent traditionnellement la défiance des autres pays. De toute façon, depuis les mandats délivrés par la réunion de Vienne sur les suites de la CSCE (1986-1989), cette dernière a constitué le cadre tant des négociations sur les Mesures de confiance et de sécurité (CSBM) que de celles sur le traité FCE. A ce jour, la CSCE représente le seul cadre disponible, et ayant, dans une certaine mesure, fait ses preuves, lorsqu'il s'agit de trouver une solution à des différends mettant aux prises tous les pays d'Europe. Un pays comme la République fédérale d'Allemagne, situé si près de régions en crise, se doit d'attacher un intérêt particulier au développement futur du processus de la CSCE.

4. Les Etats-Unis font autant partie de la CSCE que tout autre Etat membre. Ce fait est particulièrement important - et le demeurera - car il empêchera l'isolement des USA. Il convient de se rappeler que, à l'origine, c'est essentiellement l'Allemagne qui fit de la participation américaine à une conférence sur la sécurité européenne une condition à sa propre participation. C'est également pour cette raison que toute tentation pour l'Allemagne de faire cavalier seul en termes d'Ostpolitik doit être évitée. La sécurité de l'Allemagne a, jusqu'à ce jour, toujours été garantie par l'Alliance occidentale et donc par la suprématie de celle-ci. Dans un avenir prévisible, cette situation demeurera pratiquement inchangée, ne serait-ce qu'en raison des événements qui se déroulent en Europe centrale et orientale, ainsi qu'à la périphérie du continent, et qui présentent un danger potentiel incalculable - y compris pour l'Allemagne. Les heures dramatiques qui ont marqué le commencement du coup d'Etat avorté en Union soviétique en août 1991 ont à nouveau et très clairement confirmé cette analyse. Etant donné les circonstances, l'Allemagne ne peut établir des relations, surtout avec les Etats situés sur le territoire de l'ex-Union soviétique, sans tenir compte du pays qui demeure son plus important partenaire occidental et encore moins établir des relations qui iraient à l'encontre des intérêts de ce partenaire.

Cela peut être plus difficile à accepter pour une grande Allemagne que cela ne l'était auparavant, mais c'est inévitable. Il est d'ailleurs très rare dans
l'histoire qu'un partenaire plus faible dicte la politique étrangère d'un partenaire plus fort. Cela c'est néanmoins passé en une occasion au moins, dans le cas de la Triple-Alliance entre l'Allemagne, F Autriche-Hongrie et l'Italie en 1908, et les conséquences furent catastrophiques. En outre, sur certaines questions, l'interlocuteur direct de la super-puissance américaine ne peut être que la superpuissance qui a succédé à l'Union soviétique. Qu'on le veuille ou non, c'est toujours la Russie qui remplit cette fonction, et elle continuera à le faire aussi longtemps qu'elle demeurera le seul autre pays que les Etats-Unis possédant des armes nucléaires stratégiques et donc la capacité d'une annihilation globale. Les négociations et les traités bilatéraux START en sont la preuve.

Cela n'implique en rien qu'il ne puisse y avoir d'Ostpolitik allemande active dans le contexte européen, bien au contraire. A l'avenir, l'Ostpolitik de l'Allemagne constituera une contribution à la gestion des crises internationales aussi indispensable qu'elle le fut dans les années 1970, lorsqu'elle joua un rôle central en tant qu'expression régionale d'une politique de détente globable. A cette époque aussi, elle fut gérée en étroite consultation avec les partenaires de l'Allemagne, mais cela signifie, bien entendu, que tous les pays concernés doivent se traiter les uns les autres comme de véritables partenaires.

Pour l'Allemagne, cela signifie plus précisément que les discussions qui eurent lieu durant la guerre du Golfe quant aux limites des obligations à l'égard de la Turquie, un allié de l'OTAN, étaient peu judi-;ieuses. La question de savoir s'il convient l'envoyer un destroyer de la Bundesmarine dans me zone de crise, dans le cadre d'une mission l'inspection de l'ONU relevant d'une action de 'UEO et en tant que composant d'une unité de l'OTAN, ne doit plus faire l'objet de palabres interminables comme au cours de l'été 1992. Enfin, il est difficile de comprendre les longs débats qui eurent lieu, début 1993, sur le maintien ou non des équipages de la Bundesluftwaffe à bord des avions AWACS de l'OTAN, lors de missions en application de résolutions des Nations unies, pour la protection des populations de Bosnie. Il est également difficile de comprendre, en tout cas pour nombre d'observateurs, pourquoi des décisions, purement politiques, sur les obligations vis-à-vis des Nations unies, de l'UEO et de l'OTAN ont été soumises à la Cour constitutionnelle.

Même les Hohenzollern aux XVIIème et XVIIIème siècles soulignaient que les alliances représentent d'indispensables garanties pour l'existence et la sécurité de la puissance du centre de l'Europe. Ces alliances ont, naturellement, toujours eu des contreparties. Contemplant la grande puissance qu'il avait formée dans le Reich allemand, Bismarck faisait valoir que les alliances sont basées sur la réciprocité. En dépit de tous les changements qui sont intervenus depuis lors, cette affirmation est toujours aussi vraie aujourd'hui.

(1) La politique étrangère de l'Allemagne envers le bloc de l'Est.