Edition Web Special Edition Automne 1992 p. 21-25

Le maintien de la paix : les Nations unies et la nouvelle Europe Barbara McDougall Secrétaire d'Etat aux Affaires extérieures du Canada Alors que se succédaient sous nos yeux les événements extraordinaires de l'année 1989, fertile en miracles politiques, Nord-américains ou Européens nous partagions l'espoir que, la guerre froide et l'affrontement étant à présent dépassés, s'ouvrait à présent devant nous une ère nouvelle, sous le signe de l'unité et de la coopération. Aujourd'hui, les manchettes inquiétantes des journaux et les images affligeantes sur nos écrans de télévision témoignent au contraire des menaces qui pèsent sur la paix. Au mois de juillet, parlant au nom du Canada devant la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe réunie à Helsinki, j'ai fait observer que : "La libération de l'esprit humain a fait apparaître davantage de spontanéité, de richesse et de créativité dans notre paysage; mais elle a également révélé la profondeur de la cruauté dont nous sommes capables". En Europe comme ailleurs dans le monde, nous devons chercher à résoudre certains des problèmes les plus complexes et les plus douloureux auxquels l'humanité est confrontée : des haines raciales ancestrales; un héritage de faillite économique et de saccage écologique; le déracinement de personnes dont la société a éclaté et qui ne trouvent pas, dans l'enseignement du passé, de réponse aux difficultés dans lesquelles elles sont jetées. Nous avons appris que des gouvernements de tendance libérale à peine établis peuvent être supplantés par des xénophobes animés par l'esprit de vengeance; ces derniers, mettant en péril les transformations des dernières années, s'emparent du pouvoir en promettant de recourir à la force afin de promouvoir les intérêts de la majorité ethnique dans leur propre pays, ou encore pour protéger leur ethnie lorsqu'elle est minoritaire à l'étranger. La communauté mondiale n'acceptera jamais les violations flagrantes des droits de 1'homme, non plus que la menace ou l'emploi de la force contre des pays voisins; mais elle n'acceptera pas davantage qu'il soit remédié aux abus par des actions unilatérales. C'est pourquoi nous devons rechercher de nouvelles méthodes en vue de contribuer au règlement des conflits et des différends, en tirant le meilleur parti possible des Nations unies et des organisations régionales chargées de l'instauration et du maintien de la paix. Les Canadiens, pour avoir participé à toutes les missions de maintien de la paix mises sur pied par l'ONU et à plusieurs missions sous d'autres auspices, ont, en la matière, une perpective sans équivalent. On m'a demandé de passer en revue les résultats obtenus par l'ONU, les succès comme les échecs, d'étudier la façon dont on pourrait améliorer ces résultats, et de proposer des solutions permettant aux organisalions régionales européennes et à la grande organisation mondiale de collaborer avec la plus grande efficacité. Commençons par les aspects positifs. Les conflits régionaux qui, voici quelques années, étaient jugés en fonction de leur incidence sur les rivalités entre les grandes puissances - en Afrique, en Asie et en Amérique latine tout comme en Europe - semblent auj ourd' hui susceptibles de se prêter à un règlement par la voie d'une coopération internationale. De fait, la moitié des opérations de maintien de la paix lancées par les Nations unies - soit 13 sur un total de 26 - l'ont été depuis 1988. On voit que le maintien de la paix est devenu l'une des activités les plus importantes et les plus représentatives des Nations unies. Peu après la création de l'ONU se fit percevoir, de façon évidente, le besoin d'envoyer des groupes internationaux d'observateurs pour superviser les accords de cessez-le-feu ou d'armistice; c'est ainsi que débutèrent, sur une échelle certes modeste, les activités de maintien de la paix. Deux d'entre elles, dont la création remonte à 1948, existent toujours : il s'agit du Groupe d'observateurs militaires des Nations unies dans l'Inde et le Pakistan (UNMOGIP) et de l'Organisme des Nations unies chargé de la surveillance de la trêve (ONUST). Mais le tournant décisif se produisit en 1956, avec l'envoi de la Force d'urgence des Nations unies au Moyen-Orient (FUNU),dans le cadre du règlement du conflit entre l'Egypte et la France, la Grande-Bretagne et Israël. Les Canadiens devaient en tirer une fierté particulière, car leur Secrétaire d'Etat aux Affaires extérieures de l'époque, Lester B. Pearson, se vit décerner le Prix Nobel de la paix pour le rôle joué dans la constitution de cette force. Mais si la FUNU servit à démontrer la vigueur des Nations unies, la suite de son histoire devait en révéler les graves faiblesses. Son retrait imposé, en 1967, lorsque l'Egypte refusa d'en autoriser le maintien sur son sol, contribua au déclenchement de la guerre des Six Jours. L'entreprise laplus ambitieuse de F ONU a peut-être été l'envoi d'une force de maintien de la paix, 1 ' ONUC, au Congo en 1960, après l'effondrement de l'ordre public dans l'Etat nouvellement indépendant. La décision d'intervenir démontrait que l'ONU était disposée à faire face non seulement à un problème se posant entre Etats, mais également à l'intérieur d'un Etat lorsque la sécurité internationale risquait d'en être affectée. Même si l'on ne pouvait guère attendre de l'ONUC qu'elle transforme le Congo - aujourd'hui le Zaïre - en un Etat moderne et démocratique, elle atteignit son objectif de base, à savoir préserver l'intégrité territoriale du pays. Malheureusement, dans l'atmosphère de guerre froide de l'époque, le ressentiment provoqué par les actions souvent controversées de la Force de l'ONU fut presque fatal à l'Organisation elle-même. Cependant, en dépit de l'expérience décevante du Congo, les pays membres des Nations unies continuèrent d'explorer les voies permettant aux forces de maintien de la paix de contribuer au règlement pacifique des différends. Pendant des années, les nouvelles opérations durent conserver une envergure limitée et demeurèrent confinées à des situations ne touchant pas directement les préoccupations essentielles des superpuissances. En revanche, depuis 1988, les Nations unies ont pu élargir le champ de leurs activités, et des contingents chargés du maintien de la paix ont été envoyés dans des endroits comme 1'Afghanistan, la Namibie, l'Amérique centrale ou le Cambodge, considérés jusque là comme trop sensibles pour que l'ONU puisse y intervenir. L'ONU et les opérations de maintien de la paix en Europe Les activités de maintien de la paix sous l'égide de l'ONU ont depuis toujours présenté un intérêt direct pour les pays d'Europe, comme en témoigne la volonté d'un si grand nombre d'entre eux à y prendre part. Si les contributions les plus régulières ont été celles du Canada et des pays nordiques, nombre de nations d'Europe orientale, centrale et occidentale y ont également participé. C'est ainsi que le contingent du Canada a collaboré pendant près d'une vingtaine d'années avec celui de la Pologne afin de fournir, dans les hauteurs du Golan, un soutien logistique à la FNUOD, la Force des Nations unies chargée d'observer le dégagement assurant la séparation entre les forces syriennes et israéliennes. Jusqu'à cette année, cependant, la seule mission onusienne de maintien de la paix à l'oeuvre en Europe était l'UNFICYP, la Force des Nations unies chargée du maintien de la paix à Chypre. A mesure que s'aggravait, en 1964, la tension entre Cypriotes d'origine grecque et ceux d'origine turque, on perçut un risque réel d'intervention extérieure. L'UNFICYP fut donc mise sur pied afin de maintenir l'ordre en attendant que les deux camps eurent résolu leurs différends. Même si elle ne parvint pas à éviter les regrettables événements de 1974, son rôle dans la prévention des incidents intercommunautaires fut essentiel. Lors de ma visite à Chypre, cette année, j'ai été frappée par la compétence des jeunes gens et des jeunes femmes qui composent l'UNFICYP et par le professionnalisme avec lequel ils s'acquittent de leur mission le long de la Ligne verte et dans d'autres secteurs de l'île. Mais j'ai également été attristée par le fossé qui continue de séparer les parties, malgré près d'une trentaine d'années de maintien de la paix et de médiation. Comme d'autres Canadiens, je me suis demandé si la présence des troupes de l'ONU n'avait pas rendu la vie un peu trop confortable aux Cypriotes situés de part et d'autre de la ligne de démarcation, si bien qu'ils préféraient s'accommoder du statu quo plutôt que de consentir aux compromis exigés par un règlement durable. J'ai, pour ma part, acquis la conviction que le maintien de la paix doit aller de pair avec les activités d'instauration de la paix, et ne pas devenir une fin en soi. La détérioration des relations entre les différentes républiques et communautés composant la Yougoslavie, suivie de l'éclatement du pays, a fait apparaître à nouveau l'exigence de moyens internationaux d'instauration et de maintien de la paix en Europe. La situation est en évolution rapide et l'issue est loin de se dessiner; mais je suis impressionnée par la manière dont les Nations unies et diverses organisations régionales européennes ont commencé à oeuvrer de concert. Dès le début, la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe (CSCE) a envoyé des missions dans différents points de l'ex-Yougoslavie - notamment au Kosovo (sous la direction d'un Canadien), en Voïvodine et au Sandjak - pour faire le point de la situation sur le plan militaire et celui des droits de l'homme. A la demande de la CSCE, la Communauté européenne, là encore avec une participation canadienne, a constitué une mission de surveillance chargée d'opérer en Yougoslavie, en Croatie, en Slovénie et en Bosnie-Herzégovine. L'OTAN et l'Union de l'Europe occidentale (UEO), quant à elles, ont commencé à fournir conjointement des navires de guerre et des avions de patrouille afin de surveiller, dans l'Adriatique, l'observation des sanctions décidées par les Nations unies à rencontre de la Serbie et du Monténégro. Alors que la situation continuait de se détériorer, le Conseil de sécurité des Nations unies créa une force de protection, la FORPRONU, chargée de superviser les accords de cessez-le-feu et de démilitarisation dans quatre zones protégées de l'ONU situées en Croatie, et de faciliter la livraison aérienne d'aide humanitaire à la population de Sarajevo. Le Canada a fourni à la FORPRONU un contingent initial de 1.200 soldats et policiers chargés du maintien de la paix et a offert d'en envoyer 1.200 autres, et nous avons été particulièrement fiers du rôle joué par le bataillon canadien, sous les ordres du major-général Lewis Mackenzie, pour assurer la sécurité de l'aéroport de Sarajevo et permettre l'atterrissage des vols de secours. Mais en dépit de certains succès, les opérations qui se sont déroulées jusqu'ici ont malheureusement démontré les limites de ce que peuvent accomplir, lorsqu'ils sont placés entre des forces belligérantes, des contingents de maintien de la paix simplement équipés d'un armement léger. La Résolution 770 du Conseil de sécurité appelle les pays à prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l'acheminement de l'aide humanitaire à la population bosniaque, permettant ainsi que soit assurée la protection d'un programme renforcé de convois négocié par le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés. L'ONU, la CSCE, l'OTAN et l'UEO ont toutes mis à l'étude des plans concernant la supervision des armes lourdes, qui pourraient être déclarées par les parties au conflit et amenées vers des points de rassemblement. Il est essentiel, dans cette perspective, que se poursuivent la consultation et la coopération internationales. La réforme, une exigence La situation périlleuse qui règne en Yougoslavie illustre la nécessité d'une approche nouvelle en matière de maintien de la paix. Le Secrétaire général des Nations unies, M. Boutros Boutros-Ghali a récemment déclaré : "L'époque de la souveraineté absolue et exclusive est révolue. Il incombe aujourd'hui aux dirigeants des Etats de comprendre cela et de trouver un équilibre entre les besoins d'un bon gouvernement des affaires intérieures et les exigences d'un monde toujours plus interdépendant". Le Secrétaire général a surtout insisté sur la nécessité de défendre avec fermeté les droits de l'homme, en prêtant une attention particulière à ceux des minorités, qu'elles soient ethniques, religieuses, sociales ou linguistiques. Il a préconisé d'aller au-delà des fonctions traditionnelles des Nations unies que sont la diplomatie ou l'instauration, le maintien et le renforcement de la paix, pour commencer à imposer celle-ci de manière concrète. Dans une telle conception, une force onusienne serait autorisée non seulement à observer et à encourager l'application d'un cessez-le-feu, mais également à le rétablir et à faire en sorte qu'il soit maintenu, si nécessaire contre une opposition armée. Une telle force devrait être équipée d'un armement beaucoup plus lourd que toutes celles qui ont été mises sur pied jusqu'ici. L'imposition de la paix comporterait des risques; mais les opérations classiques de maintien de la paix sont d'ores et déjà dangereuses. Au début de l'année 1992, plus d'un demi-million d'agents civils ou appartenant à des corps militaires ou de police avaient servi sous le drapeau de l'ONU. Et plus de 800 d'entre eux, dont 88 Canadiens, sont tombés au service des Nations unies. A mesure que s'affirme le besoin de contingents de maintien de la paix et que l'on envisage d'en étendre le rôle à l'imposition de la paix, il devient essentiel non seulement de renforcer les moyens dontdispose l'ONU, mais aussi d'améliorer ses liens avec les organisations régionales. En effet, le succès des nombreuses missions de maintien de la paix sous l'égide des Nations unies a masqué à quel point ces opérations avaient un caractère circonstanciel et improvisé, et souffraient souvent de carences en personnel et d'un financement insuffisant. Les opérations de maintien de la paix des Nations unies, quels qu'aient été leurs heureux résultats, ont été accomplies par une poignée d'experts dévoués et travaillant d'arrache-pied, dont il faut impérativement renforcer l'effectif. Les Nations unies ont pu compter sur des unités militaires détachées par plus de soixante pays, qui se sont admirablement comportées en dépit de l'absence de formation, de procédures opérationnelles et de doctrines communes. Avec la complexité accrue des tâches, on verra croître le besoin en personnel civil. Les unités de police civile ont fait leurs preuves : c'est ainsi que la Gendarmerie royale du Canada, qui a joué un rôle notable en Namibie, continue de se distinguer en Croatie et en Bosnie. On peut prévoir un rôle accru pour des fonctions spécialisées : observateurs électoraux, superviseurs des droits de l'homme et agents chargés des réfugiés. On pourrait améliorer la coordination entre les agences spécialisées des Nations unies et des organisations non gouvernementales telles que la Croix-Rouge, spécialisées dans les actions de secours et d'aide humanitaire. Au plan financier, les opérations de maintien de la paix doivent être mieux pourvues. Faute de ressources nécessaires, l'ONU a couru le risque de lancer des opérations insuffisamment dotées en effectifs et en équipement, arrivant sur les lieux trop tard pour intervenir utilement. Certes, le maintien efficace de la paix entraîne des dépenses considérables, mais somme toute modestes lorsqu'on les compare à ce que coûte la guerre. Dans un monde qui, chaque année, consacre environ mille milliards de dollars à l'armement, le maintien de la paix fait plutôt figure d'économie. Le Secrétaire général des Nations unies a émis l'idée que si les Etats membres contribuaient aux opérations de maintien de la paix en puisant dans leur budget militaire plutôt que dans celui des relations internationales, ils percevraient mieux à quel point le coût en est modeste. Le rôle des organisations européennes La Charte des Nations unies a reconnu la nécessité d'accords et d'organismes régionaux chargés de traiter, dans leurs ressorts respectifs et conformément aux orientations généralesetauxprincipesadoptésparl'ONU, des questions relatives à la paix et à la sécurité internationales. La guerre froide a fait obstacle à la création d'une organisation régionaleassumant cette responsabilité pour l'Europe. On voit aujourd'hui la CSCE évoluer, passant du rôle d'enceinte réservée aux débats diplomatiques à celui d'organisation tournée vers des actions concrètes pour la gestion des conflits. La CSCE est investie, dans son aire géographique, du mandat politique et de F autorité morale lui permettant de proposer des solutions concrètes pour la résolution des différends; elle peut aussi, au besoin, faire appel al' assistance d'autres organisations telles que la Communauté européenne, l'Union de l'Europe occidentale et l'OTAN, qui possèdent les moyens matériels dont elle est dépourvue. L'OTANs'estproposéepoursoutenir, au cas par cas, des activités de soutien de la paix entreprises sous la responsabilité de la CSCE, notamment en met-tantàsadispositionlesressourcesetles compétences del'Alliance. LeConseil de coopération nord-atlantique (CCNA) a indiqué l'importance qu'il attache au renforcement des moyens opérationnels et institutionnels dont dispose la CSCE pour contribuer à la prévention des conflits, àlagestion des crises et au règlement pacifique des différends, notamment par le maintien de la paix, et il a pris note avec intérêt de l'offre de l'OTAN. Le rôle des instances régionales telles que la CSCE est particulièrement important, car ces organismes sont les mieux placés pour comprendre les problèmes de leur région et assigner les priorités qui conviennent à leur solution. Un engagement plus poussé des organisations régionales contribuera non seulement à alléger le fardeau de l'ONU mais également, comme l'a souligné son Secrétaire général, à mettre au premier plan des affaires internationales la participation, le consensus et la démocratie. Il faudra, pour mettre fin aux conflits, exploiter avec imagination toutes les institutions existantes. Les organisations régionales devront oeuvrer en étroite collaboration avec l'ONU afin de bénéficier de son expérience plus étendue et de se ménager la possibilité - comme ce fut le cas pour la Yougoslavie -de porter les problèmes devant les instances mondiales en cas d'échec des efforts déployés à l'échelon régional. A mesure que les organisations européennes gagneront en expérience, les Nations unies pourront à leur tour réclamer leur assistance, tout en continuant de mettre à contribution les Etats membres à titre individuel. L'expérience canadienne Le gouvernement du Canada a élaboré un ensemble de critères qui l'aident à décider s ' il doit ou non participer à de nouvelles opérations de maintien de la paix : il doit exister une menace reconnue à la paix et à la sécurité; un processus de règlement politique doit être engagé; toutes les parties au conflit doivent avoir donné leur accord à l'opération de maintien de la paix et à la participation du Canada; un mandat clair devra avoir été attribué par les Nations unies ou par une autre organisation compétente; un financement sûr devra exister, non seulement pour les besoins de la cause mais pour témoigner aussi de l'engagement politique de la communauté internationale; et les Canadiens doivent pouvoir jouer un rôle approprié, leur permettant d'influencer concrètement la situation. Ces critères n'ont pas été appliqués de façon rigide. Nous avons participé à des opérations dont les imperfections étaient évidentes lorsque nous avions acquis la conviction qu'il n'existait pas de meilleure solution. Nous avons, dernièrement, entrepris de réexaminer le troisième critère, celui du consentement nécessaire de toutes les parties. Nous souhaitons, en effet, veiller à ce qu'une partie sans scrupules, qu'il s'agisse d'un Etat ou d'une faction, ne puisse entraver une opération de maintien de la paix dont le caractère essentiel est reconnu, ni qu'aucune partie ne puisse y mettre fin unilatéralement et de façon arbitraire. La diversité ethnique de la population canadienne, conjuguée à l'impact des communications de masse à l'échelle mondiale, fait que toute crise internationale touche au moins un certain nombre de Canadiens. Cela vaut particulièrement pour ce qui se passe en Europe. Ainsi que les Canadiens Font démontré au cours des deux guerres mondiales et tout au long de la guerre froide, nous pensons que la sécurité du Canada englobe celle de l'Europe. Ce constat demeure valableaujourd'hui, alors que l'heure est au maintien de la paix plutôt qu' aux combats ou à la dissuasion. Cela explique la présence de 575 soldats canadiens dans les rangs de l'UNFICYP à Chypre, de 1.200 d'entre eux dans le cadre de la FORPRONU en Croatie et d'une douzaine au sein de la mission de surveillance dirigée par la CE dans l'ex-Yougoslavie. L'opinion publique, dans le monde entier, exige davantage des gouvernements et des organisations multilatérales : davantage d'action, davantage d'esprit de décision, davantage de leadership. Le gouvernement du Canada est déterminé à faire en sorte qu'elles ne soient pas déçues.