Edition Web Vol. 40- No. 6 Decembre 1992 p. 9-14

Les défis pour l'OTAN: un point de vue britannique Sir John Weston Répresentant permanent du Royaume-Uni au Conseil de l'Atlantique Nord Les défis politiques et intellectuels n'ont certes pas manqué à l'Alliance de l'Atlantique Nord depuis la fin des années 80. Individuellement et collectivement, les gouvernements de nos seize Etats membres ont dû faire face à la transformation la plus radicale du paysage stratégique européen depuis la naissance de l'OTAN. L'Alliance s'est adaptée avec rapidité et clairvoyance à ce nouvel environnement. Lorsque j'ai pris mes fonctions de Représentant permanent du Royaume-Uni au début de l'année, plusieurs faits marquants du développement de l'Alliance étaient déjà perceptibles, en particulier les changements fondamentaux apportés à la stratégie ainsi qu' aux structures de forces et de commandement, et la création du Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA), chargé d'organiser sur de toutes nouvelles bases nos relations avec nos adversaires d'hier. Notre programme n'en demeure pas moins un défi en soi. En septembre, le ministre français de la Défense, Pierre Joxe, décrivait le changement touchant l'Alliance comme "à la fois indispensable et incomplet". Le Royaume-Uni, qui partage cette opinion, continuera de jouer un rôle de premier plan dans la refonte de l'Alliance. La définition de la future contribution de l'OTAN à la paix et à la stabilité internationale n'est pas encore terminée. L'horrible conflit qui déchire l'ex-Yougoslavie nous rappelle cruellement l'urgence de cette mission. Le premier devoir imparti au gouvernement du Royaume-Uni est la défense de la population du pays. La sécurité collective offerte par l'OTAN, qui trou ve son origine dans les valeurs communes et les liens de partenariat étroit qui unissent l'Europe et l'Amérique du Nord, demeure essentielle si nous voulons remplir cette obligation. Le nouveau Concept stratégique de l'OTAN a fourni au Royaume-Uni un cadre solide pour réévaluer sa politique de sécurité et de défense. Nous avons commencé par identifier les risques pesant sur la stabilité internationale: conflits ethniques et territoriaux en Europe centrale et orientale, associés à une instabilité économique et politique; prolifération, au-delà des frontières européennes, de missiles balistiques, d'armes de destruction massive et de systèmes conventionnels déstabilisateurs; persistance, après la désintégration de l'ex-Union soviétique, de forces conventionnelles, chimiques et nucléaires impressionnantes, parfois sous un contrôle incertain. Avec nos Alliés, nous avons examiné en détail ce dont nous avions besoin pour répondre à cet éventail de risques plus diversifiés et moins prévisibles, qui pourraient se concrétiser en dehors de la zone traditionnelle de l'OTAN aussi bien qu'en Europe même. Face à cette mosaïque sans cesse changeante de défis, nous devons disposer d'une panoplie d'instruments: la coopération politique et économique, la maîtrise des armements et les mesures de confiance, les mécanismes de gestion des crises et de règlement des conflits et, au besoin, les opérations de maintien de la paix. Nous devons aussi avoir une défense solide et efficace, parce que les forces armées demeurent essentielles en tant qu'assurance contre les risques auxquels nous sommes confrontés. Nous n'avons plus besoin de forces aussi importantes que par le passé, mais celles qui restent doivent être entraînées et équipées selon les normes les plus élevées possibles, pouvoir être déployées rapidement et assumer toute une série de rôles différents, en Europe et ailleurs. L'édition 1993 du Livre blanc de la défense a défini la politique de défense du Royaume-Uni sous la forme de trois grands rôles qui se chevauchent: assurer la protection et la sécurité du Royaume-Uni et des territoires qui en dépendent, même en l'absence de menace extérieure d'importance majeure; protéger le Royaume-Uni et ses alliés contre toute menace extérieure grave; contribuer à la promotion des intérêts de sécurité plus vastes du Royaume-Uni en préservant la paix et la stabilité au plan international. Tous ces rôles font, à nos yeux, partie intégrante de notre position au sein de l'OTAN. La défense du territoire, de l'espace aérien et des eaux territoriales du Royaume-Uni est indissociable de la sécurité de la zone plus vaste que recouvre l'Alliance. La défense contre toute menace extérieure grave continuera de reposer sur la sécurité collective assurée par l'Alliance. Pour l'avenir, nous attendons aussi de l'OTAN qu'elle joue un rôle croissant dans le développement de la paix et de la stabilité au-delà de ses frontières traditionnelles. Le Livre blanc concluait que notre sécurité demeure inextricablement liée à celle de nos partenaires au sein de l'Europe et de l'Alliance. La contribution du Royaume-Uni à l'OTAN Nous avons réévalué la stratégie britannique à la lumière du nouveau Concept stratégique de l'OTAN et restructuré nos forces parallèlement à la révision du dispositif militaire de l'Alliance. Nous envisageons de réduire nos forces armées d'environ 20 % au total. Nos contingents entièrement constitués de volontaires resteront toutefois suffisamment souples et performants pour apporter dans tous les domaines une contribution vitale aux nouvelles structures de forces de l'OTAN, des forces de réaction rapide et immédiate aux forces de défense principales et d'appoint. A l'avenir, l'OTAN accordera plus d'importance aux forces multinationales en tant que manifestation de son engagement envers la défense collective et le Royaame-Uni s'en réjouit. Les Royal Marines (dans lesquels j'ai eu le privilège d'accomplir mon service militaire vers la fin des années 50) entretiennent, depuis de nombreuses années, une coopération étroite et fructueuse avec leurs homologues néerlandais dans le cadre de la force amphibie du Royaume-Uni et des Pays-Bas. Par sa participation aux forces navales permanentes de l'Atlantique, de la Manche et de la Méditerranée, la Royal Navy jouera un rôle prédominant dans les forces de réaction immédiate de l'OTAN. Nous mettrons des avions Harrier, Tornado et Jaguar de la Royal Air Force à la disposition de la nouvelle force de réaction aérienne qui sera placée sous le commandement de l'Allemagne. Par dessus tout, le Royaume-Uni aura le privilège de diriger le Corps de réaction rapide du Commandement allié en Europe, qui se verra assigner une partie très importante de l'armée de terre britannique aux côtés de forces de onze autres pays. Il s'agit là d'un élément essentiel de notre future contribution à la défense de l'Europe. Le Corps, dont le quartier général a été établi le 2 octobre à Bielefeld, en Allemagne, sera pleinement opérationnel au début de 1995, offrant une série d'options de déploiement partout dans le CAE. Cet exemple illustre à merveille comment l'OTAN parvient à adapter ses structures militaires pour mettre en place des forces plus réduites, mais plus souples, susceptibles d'être augmentées selon les besoins. Le Corps traduit l'importance croissante des forces multinationales extrêmement mobiles. Celles-ci seront au centre de la future structure militaire intégrée, qui demeure indispensable à l'efficacité de la planification des opérations et à l'utilisation optimale des ressources affectées à la défense commune. Les niveaux élevés de préparation et d'efficacité au combat de nos forces armées professionnelles permanentes les rendent particulièrement bien adaptées à leur rôle au sein du Corps. Le Royaume-Uni ne se bornera pas à assurer le commandement de celui-ci et à lui apporter une part importante de l'infrastructure du quartier général et des moyens de soutien au combat. Il affectera également au Corps une division blindée basée en temps de paix en Allemagne, et une division plus légèrement équipée basée au Royaume-Uni. Nous affecterons en outre une brigade aéromobile à la nouvelle Division multinationale (Centre), l'une des deux divisions multinationales prévues dans le Corps. Au total, ce ne sont pas moins de 55.000 militaires de carrière britanniques qui seront affectés à F ARRC, un effectif auquel pourrait s'ajouter l'armée territoriale au moment de la mobilisation. La restructuration de nos forces est conçue pour assurer que les unités des trois armées disposeront d'un effectif complet et, dans une large mesure, d'un équipement moderne. Plusieurs systèmes vieillissants sont progressivement retirés du service. Le nouvel hélicoptère anglo-italien EH 101 Merlin et la frégate de la classe 23 augmenteront sensiblement la puissance de lutte anti-sous-marine de la Royal Navy. Lorsqu'elle sera rééquipée, la première division blindée, qui recevra de nouveaux chars, de nouveaux véhicules blindés de transport de troupes et de nouvelles pièces d'artillerie, devrait voir, d'après nos estimations, son potentiel de combat augmenter de 25% d'ici au milieu des années 90 et de plus d'un tiers d'ici à l'an 2000. La Royal Air Force bénéficiera d'un recentrage accru sur les avions plus modernes et plus performants tels que le Harrier et le Tornado, qui seront modernisés et bénéficieront de nouvelles améliorations portant sur des technologies de pointe. A partir de la fin de cette décennie, nous aurons besoin d'un avion offrant des caractéristiques identiques à celle de 1 ' avion de combat européen polyvalent et à capacité tous temps. Grâce au maintien de forces bien équipées et bien entraînées, le Royaume-Uni pourra contribuer encore très efficacement aux structures militaires de l'OTAN. Le Concept stratégique réaffirme la nécessité de disposer tout à la fois de forces nucléaires et de forces conventionnelles pour protéger la paix et prévenir la guerre ou toute forme de coercition; le potentiel nucléaire restera dès lors un facteur essentiel de la sécurité. Le premier des quatre sous-marins de la classe Trident, qui remplacera la force stratégique de Polaris de la Royal Navy dès le milieu des années 90, a commencé ses essais à la mer en octobre. Le Tornado à double capacité de la RAF veillera au maintien d'une force nucléaire substratégique capable déjouer un rôle pour le pays et dans le cadre de l'OTAN. La dissuasion nucléaire fait toujours partie de nos engagements, mais dans les nouvelles conditions de sécurité en Europe, il est possible de maintenir un dispositif dissuasif crédible avec des systèmes d'armements moins nombreux. Alors que l'application des accords ST ART (Traité sur la réduction des armements stratégiques) entraîne des réductions massives dans les arsenaux américains et russes, le Royaume-Uni n'est pas en reste: réduction de moitié des bombes nucléaires sub-stratégiques classiques, diminution du nombre d'escadrons de combat Tornado à capacité nucléaire (de onze à huit), retrait de l'artillerie nucléaire et des missiles nucléaires basés à terre, et élimination du potentiel sub-stratégique des forces navales. Toutes ces mesures peuvent être prises, et contribuer àrenforcer la confiance, sans porter préjudice au cadre essentiel de la dissuasion. Un programme de sécurité en évolution Toute notre politique de sécurité est axée sur l'engagement pris par le Royaume-Uni envers l'Alliance de l'Atlantique Nord, qui protège la liberté et la sécurité de ses membres et constitue une force au service de la paix partout en Europe. Son efficacité continuera de reposer sur la détermination de tous ses membres à relever les nouveaux défis qui se posent pour la sécurité. Nous avons la capacité et la volonté politique d'assurer la vitalité et la pertinence futures de 1 ' Alliance. Notre recherche du changement doit être aussi active que ce que nous préconisons. Le programme d'ouverture Lorsque les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Alliance ont décidé, en 1992, de créer le Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA), ils ont voulu manifester leur détermination à relever les défis qui nous sont posés. Le CCNA figure parmi les grandes victoires de la sécurité européenne remportées ces douze derniers mois. Il est devenu un forum bien établi et de plus en plus actif de dialogue et de coopération, portant le message de l'OTAN dans tout le continent eurasien. Les ministres des Affaires étrangères des pays du CCNA se sont réunis à deux reprises cette année, et les ministres de la Défense et les Chefs d'état-major de la Défense, une fois chacun. Régulièrement, depuis l'instauration du CCNA, des personnalités politiques et militaires de nos partenaires d'Europe centrale et orientale se sont rendus au siège de l'OTAN. Plus importantes encore peut-être, en raison de leurs conséquences élargies au niveau des travaux en cours, sont les consultations approfondies dans lesquelles mes collègues et moi-même sommes engagés, à tous les niveaux, avec nos partenaires sur toute la gamme des questions liées à la sécurité. Pour bénéficier pleinement du CCNA, nous devons à présent passer du stade de la discussion à celui de l'action dans des domaines précis de la coopération. A cet égard, on constate un chevauchement entre le CCNA et d'autres organismes comme la CSCE, mais ce chevauchement ne doit pas nécessairement se muer en concurrence. Il y a suffisamment à faire pour chacune de ces organisations dans les domaines où elles ont le plus à offrir. Le Royaume-Uni souhaite ardemment aller de l'avant dans tous les domaines recensés par les ministres des Affaires étrangères et de la Défense, et passer du stade - incontournable - des séminaires à celui des contacts entre experts, davantage orientés vers l'action. Une coopération concrète, impliquant des équipes de l'OTAN et des différents pays, se manifeste déjà dans une foule de domaines, de la gestion de la circulation aérienne aux budgets et à la gestion de la défense. Parmi les autres thèmes appelant une coopération plus étroite, nous pensons que des échanges d'expertise sur le maintien de la paix devraient particulièrement intéresser de nombreux pays du CCNA, de même que l'élargissement de la CSCE à d'autres membres. Il s'agit là d'un domaine où le dialogue ne doit pas rester à un niveau purement théorique, mais englober également des aspects tels que la formation conjointe. Contribution de l'Alliance au maintien de la paix Aux yeux du Royaume-Uni, le maintien de la paix est actuellement le principal point à l'ordre du jour de l'Alliance. Il s'agit d'un défi que doivent relever aussi bien l'OTAN que chacun des alliés individuellement. Le Royaume-Uni a fortement contribué à la décision prise par les ministres des Affaires étrangères en juin 1992 à Oslo, suivant laquelle l'Alliance pourrait affecter des ressources aux opérations de maintien de la paix sous les auspices de la CSCE. Au siège de l'OTAN, dans de nombreuses instances, mes collègues et moi-même oeuvrons actuellement à donner une expression concrète à la décision d'Oslo. Il s'agit d'un nouveau rôle pour l'Alliance et nous avons beaucoup à faire pour passer de la rhétorique attrayante du communiqué d'Oslo à une participation active au maintien de la paix au nom de la CSCE. Le Royaume-Uni juge qu'il est particulièrement vital que les Etats de la CSCE puissent participer aux opérations de maintien de la paix aux côtés des forces de l'OTAN; nous devons trouver des moyens par lesquels d'autres pays européens coopéreront aux opérations de déploiement de 1 ' OTAN, de manière à ce que notre contribution à la préservation de la paix soit aussi efficace que possible. La terrible crise qui déchire l'ex-Yougoslavie a fait que, parfois, les événements qui se déroulent sur le terrain ont occulté les débats qui se poursuivaient à Bruxelles. Le Royaume-Uni est l'un des pays alliés ayant mis un contingent à la disposition de la Force de protection des Nations unies (FORPRONU) élargie. L'Alliance a soutenu directement l'opération des Nations unies en détachant au commandement de la FORPRONU des effectifs de l'état-major du Groupe d'armée Nord de l'OTAN. En Adriatique, les forces navales permanentes de l'OTAN pour la Méditerranée et l'Atlantique, qui comptent toutes deux des navires britanniques, sont chargées, avec un détachement de navires de l'Union de l'Europe occidentale, de l'application des sanctions et de l'embargo décidés par les Nations unies. Les avions de la Force aéroportée de détection lointaine de l'OTAN, qui comportent des éléments de la force aérienne britannique, surveillent la zone d'exclusion aérienne délimitée par les Nations unies au-dessus de la Bosnie. L'OTAN a délégué aux Nations unies l'établissement des plans de circonstance liés à toute une série d'options militaires. Les consultations politiques courantes se sont poursuivies au sein de l'Alliance, qui a fait plusieurs déclarations publiques sur la crise sévissant dans l'ex-Yougoslavie. Une grande partie de ces événements nous entraîne en terrain peu connu, dans des circonstances qui sont loin d'êtres exemptes de risques militaires et d'incertitudes politiques. Nous devons nous garder d'aller trop vite, sans toutefois donner l'impression de négliger cette importante menace pour la stabilité en Europe. Nous ne pouvons pas encore dire exactement quel devrait être le rôle de l'Alliance dans des crises comme celle de l'ex-Yougoslavie, mais il serait déraisonnable de penser que de tels événements n'ont aucune incidence sur notre sécurité. Les événements dans cette région du monde montrent que l'OTAN, sous les auspices des Nations unies ou de la CSCE, peut apporter une contribution au maintien de la paix comme nulle autre organisation régionale. La participation de l'Alliance et de chacun des alliés aux efforts déployés par les Nations unies dans les Balkans devrait nous donner une bonne base sur laquelle construire une relation de travail étroite. Nous savons tous à présent, si ce n'était déjà le cas, que le maintien de la sécurité dans l'Europe d'aujourd'hui est une entreprise trop complexe pour qu'une seule organisation puisse la gérer. Nous devons compter sur un réseau d'institutions qui se renforcent mutuellement, grâce auquel nous pourrons forger une réponse collective aux problèmes de sécurité en trouvant les moyens les plus appropriés. De plus en plus, dans les affaires internationales, les institutions que nous avons créées devront être utilisées avec souplesse, parfois à des fins autres que celles que nous avions envisagées au départ. L'OTAN et la défense européenne Le Royaume-Uni est étroi-tement associé aux efforts déployés pour développer le rôle de l'Union de l'Europe occidentale en tant qu'enceinte de coopération plus étroite en matière de défense européenne dans le cadre de l'Alliance. Les ministres de l'UEO ont montré l'exemple lors de leurs réunions de Maastricht, aux Pays-Bas en décembre 1991, et au Pertersberg, en Allemagne, en juin 1992 et à Rome en novembre dernier. L'UEO s ' y est affirmée comme composante de défense de l'Union européenne et comme moyen de renforcer le pilier européen de l'Alliance. Tous les membres de l'UEO sont convenus que les politiques de F UEO doivent être compatibles avec la défense collective assurée par l'OTAN: une preuve évidente de ce principe de compatibilité réside dans F invitation faite aux membres européens de 1 ' Alliance qui ne font pas partie de la Communauté européenne d'adhérer à l'UEO comme membres associés, avec le droit de participation pleine et entière à ses activités. Le Royaume-Uni est activement impliqué dans les travaux visant à renforcer le rôle opérationnel de F UEO, notamment dans des domaines aussi vitaux que le commandement et le contrôle et la sélection des états-majors. Une cellule embryonnaire de planification de l'UEO est à présent en place à Bruxelles et développera des liens étroits avec l'Alliance. Cette cellule de planification sera prochainement rejointe, dans cette ville, par le secrétariat de l'UEO, qui quittera Londres (comme le préconisait depuis longtemps le Royaume-Uni) pour faciliter le resserrement des relations qui s'imposeraàl'avenirentrel'UEO, d'une part, l'OTAN et la future Union européenne, d'autre part. Ce développement m'intéresse plus particulièrement dans la mesure où, après le déménagement de l'UEO, j'endosserai le rôle supplémentaire de Représentant permanent du Royaume-Uni auprès de cette organisation. Mon pays pense que cette mesure, de même que l'attribution d'un double rôle au représentant militaire de l'OTAN, qui assumera aussi la mission de représentant auprès de l'UEO, contribuera de manière inestimable à cette transparence entre TOT AN et l'UEO à laquelle aspirent tous les Alliés et qui, je pense, sera cruciale si nous voulons parvenir à un partage raisonnable des tâches entre les deux organisations tout en maintenant des dispositions de sécurité efficaces en Europe. Réforme interne Un autre sujet, moins passionnant peut-être, qui présente également un intérêt particulier pour le Royaume-Uni est le fonctionnement de l'OTAN elle-même selon des critères d'efficience et de rentabilité. La fonction publique britannique a connu une véritable révolution dans sa gestion ces dix dernières années, en vue de répondre aux normes les plus élevées appliquées dans le secteur privé. Notre démarche, basée sur la définition d'objectifs et la réaffectation de ressources en fonction de ces critères, nous a conféré une grande souplesse pour réagir aux crises et à l'évolution des besoins sans devoir engager d'importants moyens complémentaires. C'est ce que nous voudrions voir appliquer à l'OTAN. Face à une évolution aussi radicale du paysage international, il serait vain que l'OTAN poursuive ses anciennes activités comme si de rien n'était. Si nous ne pouvons pas organiser nos propres activités de manière efficace, nous mettrons en péril la poursuite effective de nos objectifs plus larges. Les Alliés évaluent actuellement plusieurs rapports sur la gestion de notre organisation, mais ces études ne seront valables que si nous sommes prêts à poursuivre la réforme avec vigueur et imagination, pour donner à l'OTAN une culture de gestion apte à lui faire passer le cap de Fan 2000. Le Royaume-Uni souhaite éliminer les chevauchements inutiles et orienter les ressources sur les nouvelles priorités de l'Alliance. Nous continuerons à promouvoir fermement les réformes qui, d'après nous, ne pourront que bénéficier à l'Alliance dans son ensemble. Ainsi, le Royaume-Uni continue de voir dans l'Alliance de l'Atlantique Nord le cadre fondamental de sécurité pour l'Europe et le principal instrument de la défense collective occidentale. Les exigences que nous-mêmes et la communauté internationale lui impartiront à l'avenir, s'accompagnant, dans de nombreux cas, de nouveaux départs, seront des défis au même titre que les tâches traditionnelles. L'Alliance a su montrer sa capacité à relever ces défis: nous avons tous, aujourd'hui, à déployer des efforts et à faire preuve d'imagination de manière inlassable afin que cette indispensable évolution conserve l'élan nécessaire. L'OTAN peut et doit apporter une contribution majeure à un cadre de sécurité internationale élargi; elle doit participer activement à la gestion des crises et au maintien de la paix; elle doit aider à la propagation de la démocratie, des réformes militaires et de la sécurité chez ses voisins d'Europe centrale et orientale. Le Royaume-Uni sera au premier rang de ceux qui contribueront à façonner l'OTAN pour les nouvelles tâches vitales qui lui incombent.