Edition Web Vol. 39- No. 3 Juin 1991 p. 7-11

Sécurité européenne: les leçons de la guerre du Golfe William Taft, Représentant permanent des Etats-Unis au Conseil de l'Atlantique Nord Alors que l'Alliance entre dans sa 43ème année, la tâche la plus importante aux yeux de ses Etats membres est le maintien des bases communes que nous avons construites avec tant de soin. Mais nous devons aussi adapter notre association aux changements fondamentaux qui nous conduisent à accomplir de nouvelles tâches. S'adapter aux changements survenus en Europe de l'Est et en Union soviétique pour faire de nos anciens adversaires des partenaires constitue l'une des facettes du défi à relever. Une autre consiste à élargir le rôle des pays européens au sein de l'Alliance atlantique à mesure que la Communauté européenne développe une union politique et une politique étrangère et de sécurité commune. Ces deux tâches doivent cependant être menées de front, ce qui explique pourquoi l'OTAN a entrepris de revoir sa stratégie. Un autre défi consistera à s'assurer que nous travaillons dans l'harmonie, pour répondre à de nouvelles menaces qui pourraient surgir en dehors des frontières de l'Europe et de l'Amérique du Nord. Ce sujet a parfois fait l'objet de controverses au sein de l'Alliance. Les engagements pris aux termes de l'Article 5 du Traité de Washington ne couvrent pas ce qu'il est convenu d'appeler les problèmes "hors-zone". Mais pour chacun de nous, il est clair à présent que, à une époque où l'interdépendance entre les peuples s'accentue, des développements mondiaux peuvent affecter les intérêts occidentaux. L'une des tâches majeures que devra entreprendre l'Alliance sera d'étendre le plus largement possible notre coopération, en procédant avec pragmatisme. Je ne veux pas dire par là qu'il faille officiellement étendre l'OTAN à d'autres régions. Je préfère-rais en fait étudier la question de la sécurité européenne sous un angle particulier - à travers le prisme des événements qui se sont déroulés récemment dans le Golfe persique. Que nous a appris la guerre sur les politiques et les structures de la sécurité européenne? Bien que le conflit se soit déroulé à la périphérie de l'OTAN, il me semble avoir des implications importantes pour la sécurité de l'Europe. J'aimerais tirer plusieurs leçons de cet événement - des leçons pour 1 ' OTAN elle-même et pour les diverses institutions de sécurité européenne. La guerre du Golfe Permettez-moi de retracer brièvement, dans ses grandes lignes, la crise du Golfe, avant d'en tirer les leçons pour la sécurité européenne. Le 2 août 1990, Saddam Hussein envahit le Koweït; c'est la deuxième agression perpétrée par l'Irak en l'espace de dix ans. Dans le monde entier, les gouvernements condamnent aussitôt 1 ' invasion. Des sanctions économiques sont imposées, d'abord par les Etats, puis par la Communauté européenne (CE) et par les Nations unies. En une semaine, les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et plusieurs Etats arabes décident de déployer des forces dans la région pour dissuader toute autre agression par l'Irak et faire appliquer les sanctions économiques. Les ministres de l'OTAN se réunissent le 10 août et expriment fermement leur appui politique aux actions annoncées par les différents pays. Ils décident aussi, à l'unanimité, de procéder à d'autres déploiements militaires nationaux et de soutenir les déploiements des Etats-Unis. Enfin, les ministres avertissent l'Irak que l'Alliance s'est engagée à préserver l'intégrité territoriale de la Turquie, qui s'est courageusement unie aux pays qui ont condamné l'invasion du Koweït et décidé d'appliquer des sanctions économiques. Dans les cinq mois qui suivent, l'on assiste à une accumulation considérable de forces militaires dans la région, où les membres de la coalition déploient près de 750.000 hommes et femmes. La contribution des Etats-Unis à ce déploiement atteint quelque 70%. L'opération, organisée au départ de bases américaines et européennes, s'appuie sur l'infrastructure de l'OTAN. Elle aurait été impossible sans le soutien des alliés. Les alliés européens représentent près de 10% du total des forces dans la région. Sur ces 10%, la contribution britannique est la plus importante. En décembre, l'Irak fait des déclarations dans lesquelles elle menace la Turquie. L'Alliance riposte à trois niveaux: elle déploie en Turquie la composante aérienne de la Force mobile du Commandement Allié en Europe (CAE), constituée d'appareils allemands, belges et italiens; elle déploie des missiles de défense aérienne supplémentaires, dont les Patriot néerlandais; et elle réaffirme notre engagement envers notre allié. Les forces de Saddam Hussein n'attaqueront pas la Turquie. Le 16 janvier marque le début de l'offensive aérienne de la coalition. Quarante-six jours plus tard, le Koweït est libéré. L'entraînement, l'équipement et le moral des forces de la coalition ont joué un rôle déterminant; leurs chefs ont fait preuve d'une intelligence supérieure et d'une grande souplesse dans la planification des opérations; ils disposaient de systèmes de commandement et de contrôle efficaces. L'issue du conflit n'a jamais fait de doute, mais le rapport des pertes subies par l'ennemi et par la coalition, et la vitesse avec laquelle la victoire a été remportée ont largement dépassé la plupart des espérances. Les leçons du conflit pour l'OTAN Parmi ces événements riches d'enseignements, cinq intéressent plus particulièrement l'OTAN: Premièrement, l'OTAN s'est avérée un forum d'une valeur inestimable, au sein duquel les Etats membres ont pu se consulter et se mettre d'accord sur la situation dans son ensemble. A partir du 2 août et jusqu'à la fin du conflit, les ambassadeurs, les ministres des Affaires étrangères, les ministres de la Défense et des centaines de responsables civils et militaires ont partagé évaluations, options, renseignements secrets et plans. Ces consultations ont alimenté des réactions nationales et internationales qui, à leur tour, se sont traduites par un soutien à l'effort de guerre. Grâce à ces réunions au sein de l'OTAN, tous les alliés, et pas seulement les grandes puissances, ont pu prendre une part active au débat sur les questions d'actualité. Je ne connais aucun autre forum où une coopération politique et militaire aussi étroite entre tous les alliés ait pu être menée avec une telle efficacité. Le vieil adage: "si l'OTAN n'avait pas existé, il aurait fallu l'inventer", trouve ici sa pleine justification. Les 15 membres du Comité des plans de défense de l'OTAN en session permanente se sont réunis régulièrement et ont pris des décisions difficiles, notamment sur le tout premier déploiement opérationnel de la force mobile (aérienne) du CAE en Turquie au mois de janvier, et diverses mesures de mise en alerte et de vigilance militaires. Les consultations militaires permanentes et approfondies à l'OTAN ont été à l'origine de l'extraordinaire soutien logistique et infrastructurel apporté par l'Alliance et par les Etats individuels aux forces en route vers le Golfe. Ce soutien couvrait à la fois le transport, les droits d ' atterrissage, le ravitaillement, les mouvements au sol, les facilités portuaires, les transferts de munitions entre alliés, le contrôle du trafic aérien, les pièces de rechange, l'expertise pour résoudre les problèmes d'environnement et l'aide médicale. Sans l'appui militaire des alliés de l'OTAN sur le théâtre du Golfe et le soutien logistique des alliés de l'OTAN sur le théâtre européen, les Etats-Unis et la coalition n'auraient pas pu faire ce qu'ils ont fait. Les mécanismes consultatifs de l'OTAN, conçus pour préserver la sécurité européenne, ont également fonctionné pour la recherche d'une issue à cette crise "hors zone". Deuxièmement, l'influence du commandement militaire de l'OTAN s'est clairement fait sentir même s'il n'était pas présent sur le théâtre du Golfe. La coalition militaire, qui s'était entraînée en vue d'un conflit majeur en Europe, a mis sa formation à l'épreuve dans le Golfe. Les forces terrestres des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne et de la France ont combattu ensemble sous un commandement unifié. Les forces aériennes des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne, de la France, du Canada et de l'Italie ont combattu avec efficacité sous un commandement unifié. Les forces navales des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne, de la France, de la Belgique, du Canada, du Danemark, de la Grèce, de l'Italie, des Pays-Bas, de la Norvège, du Portugal et de l'Espagne ont opéré efficacement sous un commandement unifié, l'Union de l'Europe occidentale (UEO) jouant un rôle de coordination. Ce n'est cependant pas un hasard si ces forces armées ont si bien travaillé ensemble. Une telle coopération n'a pas été - et n'aurait d'ailleurs pas pu être - préparée à la hâte. Pendant des années, les forces de l'OTAN ont mis à profit le temps de paix pour s'entraîner, s'équiper et participer ensemble à des exercices, et pour développer des normes et des procédures communes. C'est cette expérience conjointe qui est à l'origine de l'efficacité et de la coordination remarquables des opérations militaires dans le Golfe. D'aucuns prétendent aujourd'hui que la nature apparemment ad hoc de la coalition du Golfe atteste qu'il ne faut pas nécessairement des structures militaires officielles pour réagir lorsque la sécurité est menacée. Pour eux, les structures et les procédures permanentes sont inutiles parce qu'elles peuvent être mises en place au moment voulu. Et puis, si les choses devaient empirer, on pourrait toujours compter sur les Etats-Unis, avec leur commandement militaire bien intégré. Ce type de raisonnement se constate le plus souvent dans certains milieux français - la France ne faisant évidemment pas officiellement partie de la structure militaire intégrée de l'OTAN -mais on le rencontre aussi ailleurs. Je ne sais pas si ceux qui dénigrent la valeur intrinsèque de l'organisation militaire intégrée de l'OTAN connaissent l'histoire des trois petits cochons qui vivaient, l'un dans une maison de paille, l'autre dans une maison en bois et le troisième dans une maison en briques. S'ils la connaissent, il doit s'agir de la version où, après avoir vu leur logis détruit par le loup, les habitants des maisons de paille et de bois se réfugient dans la maison en briques et échappent aux crocs du loup. Pourtant, même en tenant compte de cette version adoucie -qui finit bien - il serait illogique d'en conclure que la maison en briques, étant suffisamment grande pour accueillir d'autres occupants, aurait pu tout aussi bien être construite en paille. La structure militaire intégrée est la maison en briques de l'Alliance. Nous devons la construire à l'avance et bien l'entretenir si nous voulons profiter de ses avantages politiques et militaires. La guerre du Golfe nous a notamment appris que, même lorsque l'OTAN n'est pas impliquée en tant que telle dans un événement, l'expérience de la coopération est un élément essentiel de notre aptitude à travailler ensemble en dehors de la zone couverte par le traité de l'OTAN. Lamaison en briques - la structure intégrée de l'OTAN - nous a été fort utile dans le Golfe et a pu accueillir de nouveaux occupants, parce qu'elle était déjà construite. Troisièmement, la stratégie de l'OTAN pour la défense de l'Europe repose depuis longtemps sur la dissuasion. Pour nous la dissuasion est le résultat de deux composantes: la capacité militaire et la volonté d'y recourir, si nécessaire, contre un agresseur. La capacité militaire sans la volonté d'y recourir n'est pas dissuasive, pas plus que ne l'est la volonté - si forte soit-elle - sans la capacité militaire. Saddam Hussein n'a pas été dissuadé le 2 août : le Koweït avait certainement la volonté de résister, mais non la capacité. Cependant, la volonté et la capacité manifestées conjointement par la coalition ont dissuadé Saddam Hussein d'attaquer l'Arabie Saoudite. L'Article 5 du Traité de l'OTAN et le déploiement de la force mobile (aérienne) du CAE ont renforcé l'équation de la dissuasion et Saddam n'a jamais osé attaquer la Turquie. L'OTAN a donc fonctionné pour la Turquie, comme pour tout autre membre de cette puissante Alliance exempte de toute ambiguïté. Les alliances explicites, comme les déclarations de détermination politique soutenue par un potentiel militaire réel, peuvent dissuader l'agression et la dissuadent. Il ne faudrait pas l'oublier. Mais il y a aussi une quatrième leçon, qu'il faut garder à l'esprit au même titre que celle sur la dissuasion: si volonté et capacité militaire se conjuguent parfois pour dissuader l'agression, comme ce fut le cas en Turquie, il arrive aussi que cette combinaison ne fonctionne pas, comme l'ont montré les attaques de SCUD lancées par l'Irak contre Israël. C'est pourquoi les systèmes de défense sont eux aussi nécessaires. Dans le cas d'Israël, loin d'être dissuadé par la perspective de représailles, Saddam cherchait au contraire à les provoquer - pour entraîner Israël dans la guerre et casser la coalition. Ce qu'il fallait, pour protéger Israël, c'était des systèmes de défense - dans ce cas, des missiles Patriot. Cette expérience nous apprend donc qu'il faut rechercher à la fois la dissuasion et la défense. Enfin, la dernière leçon de la guerre du Golfe pour l'OTAN a trait à nos programmes d'achats d'armements. Nous avons eu raison de nous concentrer sur l'acquisition des systèmes d'armes les plus modernes et les plus sophistiqués et nous devrions continuer à le faire. Ces armes ont prouvé leur efficacité contre l'ennemi et ont épargné les vies de nos soldats. Il va de soi que le coût de tels systèmes nous oblige à la prudence et qu'il faudrait faire appel à des programmes de recherche, de développement et de production conjoints pour réduire les coûts et les répartir entre les Alliés. Les leçons du Golfe pour les institutions européennes De la guerre du Golfe, nous pouvons également tirer des leçons pour les institutions européennes de sécurité. La première de ces leçons est de nature politique: depuis août dernier, les Européens éprouvent un certain malaise au sujet des mécanismes par lesquels l'Europe a réagi aux événements du Golfe. Il n'est pas étonnant que le débat sur la politique étrangère et de sécurité européenne se soit accéléré, entraînant diverses propositions plus concrètes, tant dans le cadre de la conférence intergouvernementale sur l'union politique qu'au sein de l'Union de l'Europe occidentale. L'Europe devrait effectivement se forger une politique étrangère et de sécurité commune, car cela lui permettrait de jouer un rôle plus efficace dans la préservation de la sécurité globale. Si j'insiste sur ce point, c'est parce que l'on a trop souvent tendance à considérer cette politique comme un moyen de promouvoir la position de l'Europe et de résoudre ses problèmes intérieurs. Il n'est cependant pas inutile de rappeler que l'histoire de la Communauté européenne au cours des quarante dernières années est celle d'une sécurité et d'une prospérité soutenues, même en l'absence d'une politique étrangère et de sécurité communes et de l'union politique qu'elle commence à développer. L'Europe en soi a été moins affectée par l'absence de politique étrangère commune que le reste du monde, qui a besoin d'une Europe plus forte et plus unie pour 1 ' aider à résoudre les multiples problèmes d'ampleur internationale auxquels nous sommes tous confrontés. Il ne fait aucun doute que les Etats-Unis accueilleraient favorablement le développement d'une Europe unifiée, responsable et tournée vers l'extérieur dans tous les domaines. Nous avons également tiré quelques leçons militaires du conflit du Golfe: pour toutes sortes de raisons, l'OTAN, en tant qu'institution, n'a pas joué de rôle direct dans le Golfe - si ce n'est pour la défense de la Turquie - et il en sera probablement ainsi dans tout scénario similaire qui pourrait se présenter à l'avenir. Si l'OTAN ne doit pas servir en dehors de l'Europe, les Européens devraient pouvoir être politiquement et militairement capables de défendre d ' une autre manière leurs intérêts 'hors zone'. Une force européenne intégrée, pouvant opérer avec les Etats-Unis et d'autres forces de l'OTAN, pourrait être un élément précieux dans de futures crises. L'UEO parle d'organiser une force de ce genre. Ce serait une bonne chose, mais l'UEO ne représente pas toute l'Europe. En fait, le principal défi posé à la sécurité européenne pendant la crise du Golfe l'a été à un allié européen - la Turquie - qui ne fait partie ni de l'UEO, ni de la CE. Lorsqu'on envisage une contribution future de l'Europe à la sécurité occidentale, il importe de se souvenir que l'Europe comprend de nombreux pays qui ne font pas partie de ces organisations. Il est indispensable de ne pas exclure des alliés importants de nos délibérations sur la sécurité au nom du développement institutionnel. La défense est une mission trop importante et ne peut permettre une telle exclusion. Alors que les pays européens poursuivent la mise en place de leurs propres structures, l'une des leçons de la crise du Golfe devrait retenir notre attention, à savoir la grande utilité militaire de l'unité de commandement, de l'interopérabilité des équipements, de la formation commune, des communications collectives et des procédures opérationnelles communes. A mesure que se développent les plans d'une force européenne, il faudrait accorder toute l'attention nécessaire aux mécanismes qui permettront de s'assurer que ces synergies soient préservées. De telles dispositions devraient renforcer l'intégrité et l'efficacité de l'Alliance atlantique, qui dépend également d'elles pour sa capacité d'assurer la sécurité de l'Europe. Ce pourrait être la meilleure façon pour l'Europe et les Etats-Unis de coordonner leur soutien militaire dans le cadre de futures actions d'urgence en dehors de la zone de l'OTAN, comme ils l'ont fait pendant 40 ans dans les limites de cette zone. Conclusion En résumé, la guerre du Golfe n'a pas seulement démontré la validité de l'approche de l'OTAN envers la sécurité européenne; elle nous a également enseigné quelques leçons sur la gestion du changement, à mesure que de nouveaux défis remplacent d'anciennes menaces. La guerre a démontré que l'OTAN: est un forum inestimable pour la consultation politique; apporte un support logistique crucial et des procédures opérationnelles communes; et dissuade l'agression contre ses Etats membres. Parmi les nouvelles leçons que nous a enseignées la guerre, on retiendra: l'opportunité de rationaliser le processus décisionnel entre Etats européens lorsqu'il s'agit de réagir à des crises se déroulant à la périphérie du territoire de l'OTAN; et la nécessité de constituer une force européenne intégrée pouvant être déployée hors-zone et travailler, le cas échéant, en collaboration avec les forces américaines. Une telle force devrait s'entraîner et s'exercer régulièrement avec d'autres forces de l'OTAN pour être prête à parer à toute situation d'urgence. Il appartient bien sûr aux Européens d'articuler et de développer les institutions à travers lesquelles se manifestera une identité de sécurité européenne. Les Etats-Unis leur accorderont leur plein appui dans ce processus - pour autant que l'OTAN reste la principale enceinte de consultation et le principal forum de décision en matière de politiques affectant les engagements de sécurité et de défense de ses membres conformément au Traité de l'Atlantique Nord. C'est de cette façon que la sécurité européenne et, en fait, la sécurité transatlantique et globale pourront être assurées à l'aube du XXIème siècle.